Track 2 Diplomacy การทูตนอกแบบ

ศ.กิตติคุณ ดร.สุรชาติ บำรุงสุข

“สร้างสันติภาพยากยิ่งกว่าการทำสงคราม”
Colin S. Gray นักยุทธศาสตร์ร่วมสมัย

 

หากมองจากมุมของนักยุทธศาสตร์แล้ว เราอาจจะต้องยอมรับว่าสงครามเป็นสิ่งที่ดำเนินการเพื่อก่อให้เกิดสันติภาพ หรืออย่างน้อยเป็นความหวังเสมอว่า เมื่อสงครามถึงจุดสิ้นสุดแล้ว สันติภาพจะเป็นสิ่งที่เกิดตามมาในท้ายที่สุด

หรือโดยอีกนัยหนึ่งการสร้างสันติภาพมีนัยถึงการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมทางทหารของรัฐที่จะทำให้เกิดผลทางการเมือง

เงื่อนไขดังกล่าวทำให้เกิดข้อสังเกตในข้างต้นว่า การจะบรรลุสันติภาพได้จริงนั้น ยากกว่าการทำสงครามมาก

และการกล่าวเช่นนี้ก็มิได้มีนัยว่า “ทำสงครามเป็นเรื่องง่าย!” แต่อย่างใด

การกล่าวเช่นนี้จึงเป็นไปเพื่อสะท้อนให้เห็นถึงความยากที่จะเกิดขึ้นในกระบวนการสร้างสันติภาพ อย่างน้อยเราเห็นจากสถานการณ์จริงร่วมสมัยมาแล้วว่า หลังจากการสิ้นสุดของสงครามอย่างในอิรักหรือในอัฟกานิสถานนั้น สิ่งที่ตามมาหลังจากยุติของสงครามคือ สงครามอีกชุดหนึ่ง

กล่าวคือ สงครามชุดหนึ่งจบลงด้วยการมาของสงครามอีกชุดหนึ่ง… ไม่ใช่การกำเนิดของสันติภาพอย่างที่เราหวัง

ด้วยสภาวะเช่นนี้ความสามารถในการทำสงคราม และความสามารถในการสร้างสันติภาพ จึงเป็นคนละส่วน… คนละประเด็น และต้องการเงื่อนไขที่นำไปสู่ความสำเร็จที่แตกต่างกัน

ดังนั้น ความฝันถึงสันติภาพในสงครามกลางเมืองจึงไม่ใช่การรอให้สงครามสิ้นสุดลง แล้วจึงจะเปิดการเจรจาสันติภาพ หากเวทีสันติภาพอาจถูกขับเคลื่อนคู่ขนานกับสถานการณ์สงครามด้วยการใช้วิธีการของงานการทูตสมัยใหม่ในรูปแบบของ “การทูตหลายช่องทาง” (multi-track diplomacy)

การทูตเช่นนี้จึงมีความหมายว่า ช่องทางทางการทูตในการเจรจาสันติภาพไม่ได้มีเพียง 1 เดียวในแบบของการทูตที่เป็นทางการเท่านั้น หากยังมีอีกหนึ่งช่องทางที่เป็น “การทูตแบบไม่เป็นทางการ” เพื่อทำหน้าที่ในการเป็น “กลไกของการส่งผ่าน” (transfer mechanism)

กล่าวคือ เมื่อการดำเนินการในแบบที่ไม่เป็นทางการเกิดความพร้อมในการเปิดการเจรจาแล้ว เวทีการทูตอย่างเป็นทางการจึงเริ่มขึ้น

 

Track Diplomacy

การแสวงหาข้อยุติความขัดแย้ง (conflict resolution) โดยเฉพาะในส่วนที่เป็นเรื่องสงครามกลางเมือง เป็นหัวข้อสำคัญประการหนึ่งในวิชาการเมืองระหว่างประเทศ และดังที่กล่าวกันเสมอว่าความขัดแย้งยุติด้วยการเจรจาทางการเมือง แต่การเจรจาในโลกสมัยใหม่ก็มีความหลากหลาย ไม่ใช่เป็นช่องทางของรัฐฝ่ายเดียว

ในโลกปัจจุบันจะพบว่ามีการเจรจาผ่านตัวบุคคลที่ไม่มีสถานะอย่างเป็นทางการในรัฐบาล ซึ่งการกระทำเช่นนี้เป็นสิ่งที่สังคมไม่คุ้นเคย เนื่องจากสังคมไทยดูจะมีความคุ้นชินกับมุมมองเดิมว่า การดำเนินการทางการทูตเป็นเรื่องของรัฐบาลเท่านั้น หรือมองว่าต้องเป็นคนมีตำแหน่งทางการเมืองเท่านั้นจึงจะมีบทบาททางการทูตได้

แต่ในความเป็นจริงแล้ว “การทูตหลายช่องทาง” เป็นหนทางใหม่ของการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในเวทีการเมืองระหว่างประเทศ เพราะหลายปัญหาในเวทีโลกนั้น อาจต้องการ “เวทีไม่เป็นทางการ” เป็นจุดเริ่มต้น

เนื่องจาก “เวทีทางการ” มีอุปสรรคและข้อขัดข้องอยู่มาก จนไม่สามารถผลักดันให้เกิดการพูดคุยได้จริง

สำหรับความเชื่อในสังคมไทยที่ว่า งานด้านต่างประเทศต้องเป็นเรื่องของ “ตัวแสดงที่เป็นรัฐ” (state actors) เท่านั้น จึงเป็นภาพสะท้อนอีกมุมหนึ่งของการยึดติดกับ “รัฐราชการ”…

เราอยู่กับรัฐราชการมานานมาก โดยเฉพาะการถูกครอบโลกทัศน์ด้วยกระบวนการสร้างความเข้มแข็งของรัฐราชการผ่านการยึดอำนาจถึง 2 ครั้ง คือรัฐประหาร 2549 และ 2557 จนทำให้เรามีมุมมองในแบบรัฐราชการไปด้วย จะทำอะไรก็ต้องถือเป็นเรื่องของรัฐเท่านั้น

ทั้งที่การเมืองระหว่างประเทศในหลายส่วนอาศัยกระบวนการที่ไม่เป็นทางการ

ดังนั้น เมื่อพิจารณาถึงการดำเนินการทางการทูตสมัยใหม่ในเวทีโลกแล้ว จะเห็นได้ถึงการใช้ “บุคคลนอกระบบราชการ” มาช่วยในการทำงาน เช่น การตั้ง “ผู้แทนพิเศษ” (special envoy) ที่ไม่มีความจำเป็นต้องตั้งคนในกระทรวงการต่างประเทศ เพราะต้องการแยกงานที่ผู้แทนพิเศษต้องทำออกไปจากระบบราชการ

แต่มิได้หมายความว่าจะไม่เชื่อมต่อกับรัฐเลย หากแต่ต้องการให้เกิดความคล่องตัวในการทำงานที่ไม่ยึดติดอยู่กับระบบราชการในแบบเดิม

ฉะนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า งานการทูตสมัยใหม่มีมากกว่า 1 ช่องทาง ซึ่งเราอาจจะเรียกว่า “แทร็ก” (Track) อันมีนัยหมายถึงช่องทางของการติดต่อทางการทูต ภาวะเช่นนี้ทำให้งานการทูตปัจจุบันมีหลากหลายแทร็ก กล่าวคือ งานเช่นนี้มิได้มีความหมายเพียงการทูตที่ดำเนินการโดยผู้แทนที่เป็นทางการของรัฐเท่านั้น

 

Track 1 vs. Track 2

อย่างไรก็ตาม งานในแบบดั้งเดิมที่ดำเนินการโดยผู้แทนของรัฐถูกเรียกว่าเป็น “การทูตแทร็ก 1” (Track 1 Diplomacy) เช่น การพบปะระหว่างผู้นำรัฐบาล การพบกันของรัฐมนตรีต่างประเทศ หรือการเจรจาปัญหาระหว่างประเทศโดยผู้แทนของรัฐ เป็นต้น ซึ่งสิ่งเหล่านี้มีลักษณะเป็น “การทูตอย่างเป็นทางการ” เพราะตัวแสดงที่มีบทบาทมีสถานะทางการทูตอย่างเป็นทางการด้วยตำแหน่งทางการเมืองที่ปรากฏ อันทำให้ผู้ที่เข้ามามีบทบาทในส่วนนี้มีความจำกัดที่จะต้องเป็นบุคคลที่มีตำแหน่งในรัฐบาล

แต่งานการทูตในอีกทางหนึ่งคือ “การทูตแทร็ก 2” (Track 2 Diplomacy) ซึ่งตัวแสดงที่เข้ามาเล่นไม่มีสถานะที่เป็นตัวแทนอย่างเป็นทางการ จึงไม่มีการมีส่วนร่วมโดยตรงจากรัฐบาล หรืออาจเรียกว่าเป็น “การทูตที่ไม่เป็นทางการ” ซึ่งเป็นเพราะตัวแสดงที่เข้ามาไม่มีสถานะทางการในระบบ เช่น การเป็น “คนกลางที่ไม่เป็นทางการ” (informal mediator) ในการช่วยยุติปัญหาความขัดแย้งระหว่างประเทศ

จนบางครั้งการทูตในลักษณะนี้ถูกเปรียบเทียบว่าเป็นการดำเนินการผ่าน “ช่องทางหลังบ้าน” หรือที่ถูกเรียกว่าเป็น “back channel diplomacy” เพราะไม่ใช่เป็นการใช้ช่องทางทางการทูตแบบปกติ

การทูตแทร็ก 2 จึงเป็นกิจกรรมที่ดำเนินการโดยบุคคลที่ไม่อยู่ในรัฐบาล โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเปิดเวทีการพูดคุยที่จะไม่ถูกจำกัดด้วยสถานะของความเป็นรัฐบาล หรือเป็นโอกาสที่จะเปิดการพูดคุยในประเด็นที่ผู้แทนที่เป็นทางการ ไม่สามารถคุยได้สะดวกใจ ซึ่งทำให้เวทีการเจรจาและ/หรือพูดคุยในทางการทูตเช่นนี้ มีความยืดหยุ่น และเป็นการคุยที่ไม่ถูกยึดโยงด้วยสถานะของความเป็นผู้แทนที่เป็นทางการของรัฐในแบบเดิม

ซึ่งอาจเป็นข้อจำกัดในตัวเองสำหรับการเปิดการเจรจา จึงจำเป็นต้องอาศัย “ช่องทางหลังบ้าน” เข้ามาเป็นตัวช่วย

การทำในแบบแทร็ก 2 ช่วยลดช่วงว่างทางการทูต และมีความยืดหยุ่นมากขึ้นด้วย หรือโดยหลักการของเวทีแทร็กนี้ คือการสร้างเวทีที่ไม่เป็นทางการเพื่อหาทางออกร่วมกัน

ซึ่งคุณลักษณะเช่นนี้เป็นเวทีที่เหมาะสมสำหรับใช้ในการแก้ไขปัญหาสงครามกลางเมือง ดังจะเห็นได้จากตัวอย่างของความสำเร็จ เช่น การประชุมออสโลระหว่างอิสราเอลกับปาเลสไตน์ (The 1993 Oslo Accords) การยุติสงครามกลางเมืองในทาจิกิสถาน และแม้จะไม่ประสบความสำเร็จมากนักในกรณีอินเดีย-ปากีสถาน แต่ก็เห็นถึงบทบาทของแทร็ก 2 ในเรื่องนี้ได้ชัดเจน

จนต้องถือว่าความสำเร็จในการสร้างสันติภาพในตะวันออกกลางในสมัยของประธานาธิบดีคลินตัน ที่นำเอาผู้นำรัฐบาลอิสราเอลกับผู้นำขบวนการปลดปล่อยปาเลสไตน์ (PLO) มาลงนามร่วมกันได้ในปี 1993 นั้น มีการขับเคลื่อนโดยแทร็ก 2 อยู่เบื้องหลังของความสำเร็จ

 

ดังนั้น ในสถานการณ์ความขัดแย้งในเวทีโลกปัจจุบัน การใช้เครื่องมือทางการทูตในแบบแทร็ก 2 จึงเป็นที่นิยมมากขึ้น และดูจะสอดรับกับการแก้ปัญหาที่อาจต้องการเครื่องมือในแบบที่ไม่เป็นทางการเข้ามาช่วย

อีกทั้งเวทีเช่นนี้จะช่วยรองรับปัญหาเมื่อเวทีทางการแบบแทร็ก 1 ไม่สามารถดำเนินการได้ เพราะต้องยอมรับการเปิดเวทีเจรจาแทร็ก 1 นั้น มีโอกาสที่จะประสบความชะงักงันได้ง่าย อันเนื่องมาจากความขัดแย้งที่เกิดขึ้น และหลายครั้งที่รัฐคู่พิพาทมีลักษณะไม่ยอมเจรจาซึ่งกันและกัน อันอาจส่งผลให้โต๊ะพูดคุยของแทร็ก 1 สะดุดล้มลงได้ง่าย ซึ่งจะนำไปสู่ความชงักงันของการเจรจา

อีกทั้งเป็นโอกาสที่จะช่วยให้การเจรจาในการแก้ปัญหาระหว่างประเทศไม่ต้องยุติลง เพียงเพราะผู้แทนที่เป็นทางการของคู่พิพาทไม่สามารถพูคคุยกันเองได้ หรือไม่ยอมคุยอย่างเป็นทางการ อันทำให้ความพยายามเปิดการเจรจาสันติภาพจำเป็นต้องอาศัยเวทีไม่เป็นทางการมาเสริม

ภาวะนี้อาจกล่าวได้ว่า แทร็ก 2 เป็น “การทูตทางเลือก” อันจะช่วยเปิด “พื้นที่ที่ไม่เป็นทางการ” ในการคุยเพื่อแก้ปัญหา การทูตในแทร็คนี้จะมีบทบาทอย่างมาก เมื่อการทูตแบบเป็นทางการไม่สามารถเกิดขึ้นได้

ฉะนั้น ถ้าต้องนิยามการทูตแทร็ก 2 แล้ว เราจึงอาจกล่าวได้ว่าเป็นเวทีของผู้แทนที่ไม่เป็นทางการที่เข้ามาพูดคุยร่วมกัน และคุณลักษณะสำคัญอีกประการคือ ไม่มีการมีส่วนร่วมของรัฐบาล หรืออีกนัยหนึ่งคือการทูตเช่นนี้เป็นการดำเนินการโดยบุคคลจากภาคเอกชน และผู้เข้าร่วมมีความเห็นที่จะเข้ามาดำเนินการร่วมกันโดยไม่มีสถานะที่ผูกพันต่อรัฐแต่อย่างใด

 

ทิศทางใหม่!

สิ่งที่การทูตแทร็ก 2 จะเป็นปัจจัยที่มีประโยชน์อย่างมากคือ การเป็น “สารตั้งต้น” เพื่อนำไปสู่การสร้างเวทีการเจรจาที่แท้จริง หรืออาจมีบทบาทในการช่วยกำหนดกรอบของการพูดคุยระหว่างคู่ขัดแย้งที่จะเกิดในอนาคต

อีกทั้งแทร็ก 2 จะช่วย “เติมเต็มช่องว่าง” ระหว่างคู่ขัดแย้ง ที่ไม่ยอมเปิดการเจรจาโดยตรง

ภาวะเช่นนี้จึงทำให้ “การทูตหลายช่องทาง” เป็นทางออกที่สำคัญในการแสวงหาข้อยุติความขัดแย้งในเวทีสากล แต่ความไม่เป็นทางการเช่นนี้ ก็มิได้มีนัยถึงการตัดขาดรัฐทั้งหมด

อย่างไรก็ตาม เมื่อการทูตแทร็ก 2 เดินมาถึงจุดของความสำเร็จแล้ว ก็จะส่งมอบงานให้แก่ตัวแสดงที่เป็นรัฐเข้ามารับช่วงต่อ ซึ่งการกระทำเช่นนี้จะช่วยกันไม่ให้รัฐต้องตกอยู่ในฐานะเป็นผู้รับผิดชอบโดยตรง ในขณะเดียวกันต้องยอมรับว่าการคุยและการพบปะอย่างไม่เป็นทางการนั้น ช่วยให้เกิดการสร้างความเชื่อมั่นระหว่างผู้เข้าร่วม

เพราะปัจจัยของความสำเร็จในการเจรจาจำเป็นต้องมี “ความเชื่อมั่น” ซึ่งเวทีแบบไม่เป็นทางการอาจช่วยสร้างความเชื่อมั่นเช่นนี้ได้ง่ายกว่า หรืออาจทำให้เกิดบรรยากาศของการคุยได้มากกว่า

อีกทั้งเวทีอย่างไม่เป็นทางการจะช่วยอย่างมากในการแลกเปลี่ยนข้อมูล ความคิด และมุมมองระหว่างกลุ่มที่เกี่ยวข้อง อันจะนำไปสู่การสร้างกระบวนการสันติภาพในกรอบใหญ่ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต

ดังนั้น การดำเนินการของแทร็ค 2 จึงเป็นความหวังที่จะช่วยยุติสงครามกลางเมือง ดังเช่นความสำเร็จของแทร็ก 2 ที่ทำให้เกิดเวทีสันติภาพระหว่างอิสราเอลและปาเลสไตน์ที่กรุงออสโลในปี 1993 อันเป็นต้นแบบที่สำคัญของความสำเร็จของ “การทูตแบบไม่เป็นทางการ” สำหรับยุคปัจจุบัน!