คอลัมน์ประจำ

ออกแบบประชามติ แก้รัฐธรรมนูญ | สมชัย ศรีสุทธิยากร

ที่มามติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 29 ธันวาคม 2566 - 4 มกราคม 2567
เผยแพร่

เป็นเวลาเกือบสามเดือน หลังจากการมีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางในการทำประชามติ โดยคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม พ.ศ.2566 และมีคำสัญญาต่อประชาชนว่าจะมีคำตอบเกี่ยวกับจำนวนครั้งและคำถามของการทำประชามติ เสนอต่อคณะรัฐมนตรีได้ก่อนสิ้นปีเพื่อสามารถนำเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้ในช่วงหลังขึ้นปีใหม่ พ.ศ.2567

การบ้านเสร็จได้ตามกำหนด จากคำแถลงของนายนิกร จำนง กรรมการและโฆษกกรรมาธิการ ที่บอกว่า กรรมการมีความเห็นตรงกันที่ต้องมีการทำประชามติ 3 ครั้ง

คือครั้งที่ 1 ก่อนเริ่มดำเนินการแก้ไข ครั้งที่ 2 หลังการแก้ไขเพิ่มเติมในมาตรา 256 เกี่ยวกับวิธีการแก้รัฐธรรมนูญ ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ ส.ส.ร.มาช่วยร่าง และครั้งที่ 3 หลังจากร่างแก้ไขเสร็จสิ้นเรียบร้อยแล้ว

ในขณะที่คำถามประชามติที่จะนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรี วนเวียนอยู่กับเนื้อหา “เห็นชอบให้มี ส.ส.ร.เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่” “โดยไม่เปลี่ยนแปลงหมวด 1 และหมวด 2” ซึ่งไม่ได้เป็นเนื้อหาคำถามอะไรที่แตกต่างไปจากแนวคิด การแสดงจุดยืนและการแถลงนโยบายของนายกรัฐมนตรีนายเศรษฐา ทวีสิน

สามเดือนของการศึกษาเพื่อหาคำตอบเกี่ยวกับการทำประชามติ จึงเสียไปกับการหาคำตอบที่รู้คำตอบตั้งแต่ต้น

เพียงแต่มีเพิ่มเติมข้อสรุปของจำนวน ส.ส.ร. 100 คน ที่เสนอให้มาจากการเลือกตั้ง 77 คนจาก 77 จังหวัด และมีอีก 23 คน ที่เลือกทางอ้อมผ่านรัฐสภา เพื่อให้ได้บุคคลจากหลากหลายกลุ่มอาชีพและผู้ที่มีประสบการณ์ด้านวิชาการและการร่างรัฐธรรมนูญเพื่อให้เป็นหลักประกันว่ามีผู้มีความรู้และประสบการณ์สอดแทรกเข้ามาด้วย

 

ประชามติ 3 ครั้ง
ถูกต้อง เหมาะสม ใช่ไหม

ข้อเสนอให้มีการทำประชามติ 3 รอบ เป็นการคิดที่ปลอดภัยที่สุดภายใต้กติกาที่ถูกเขียนในมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ 2560 และนำเอาคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 มาเป็นหลักในการพิจารณา

เพราะมาตรา 256(8) บอกว่า หากคุณแก้เกี่ยวกับวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ต้องมีการทำประชามติ ดังนั้น การริเริ่มให้มีกลไก ส.ส.ร. จึงเป็นการแก้เกี่ยวกับวิธีการแก้ จึงหนีไม่พ้นต้องทำประชามติหนึ่งครั้ง

ส่วนคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญบอกว่า ถ้าคุณจะร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ต้องกลับไปประชามติถามประชาชนผู้สถาปนารัฐธรรมนูญก่อนว่าจะให้ร่างใหม่ทั้งฉบับหรือไม่ และเมื่อร่างเสร็จแล้วก็สมควรถามอีกรอบว่าพอใจแล้วใช่ไหม

แม้เจตนาของพรรคเพื่อไทยไม่ต้องการแก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ซึ่งหมายความว่า ไม่ใช่การจัดทำใหม่ทั้งฉบับ แต่เพื่อความปลอดภัย ไม่ต้องถูกส่งศาลรัฐธรรมนูญตีความอีก ก็จัดประชามติไปเลยดีกว่า

ประชามติ 3 ครั้ง จึงเป็นวิธีการที่ปลอดภัย แม้จะดูเกินความจำเป็น

 

คำถามประชามติ
ควรเป็นเช่นไร

โดยหลักการคำถามประชามติ ควรเป็นคำถามสั้นๆ คำถามเดียว ใช้ภาษาที่ง่ายต่อความเข้าใจ ไม่มีคำศัพท์ทางวิชาการที่เข้าใจยาก และไม่ควรสร้างเงื่อนไขหรือคำถามซ้อนเข้าไป

ถามว่า อาหารอร่อยไหม ก็หนึ่งคำถาม ราคาถูกไหม ก็อีกหนึ่งคำถาม

ไม่ใช่ถามว่า อาหารอร่อยและถูกไหม รวมเป็นคำถามเดียว

เพราะคนที่จะตอบอย่างเดียวจะตอบไม่ถูก เพราะอาจถูกแต่ไม่อร่อย หรืออาจอร่อยแต่ไม่ถูก

ดังนั้น คำถามประชามติ คำถามแรกจึงควรสั้นๆ และตรงประเด็นว่า “เห็นสมควรแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่โดยมีสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้ยกร่างหรือไม่” ไม่จำเป็นต้องมีเงื่อนไขต่างๆ ให้รุงรัง เช่น ไประบุว่า “เห็นสมควรแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่โดยยกเว้น หมวด 1 และ หมวด 2 โดยมี สภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้ยกร่างหรือไม่”

เพราะคนอาจเห็นด้วยกับมี ส.ส.ร. แต่ไม่เห็นด้วยที่จะยกเว้นหมวด 1 หรือหมวด 2 หรือ เห็นสมควรยกเว้นหมวด 1 หมวด 2 แต่ไม่จำเป็นต้องมี ส.ส.ร. หรือเห็นควรยกเว้นหมวด 1 แต่ไม่ต้องยกเว้นหมวด 2 ซึ่งการแตกคำตอบจะกระจายไปได้มากมาย

โอกาสที่จะไม่ผ่าน จึงมีมากกว่าจะผ่าน

 

ส.ส.ร.ควรแยกเป็นสองประเภท?

การแตก ส.ส.ร.ออกเป็น 2 ประเภท โดยประเภทแรกมาจากการเลือกตั้งโดยตรง 77 คน จาก 77 จังหวัด และประเภทที่สองเป็นผู้มีประสบการณ์และคุณวุฒิจากการเลือกทางอ้อมโดยรัฐสภาอีก 23 คน รวมเป็น 100 คน อาจอยู่บนพื้นฐานแนวความคิดที่ว่า หากให้ ส.ส.ร.มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด อาจไม่ได้คนที่มีประสบการณ์เพียงพอมายกร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายสำคัญ

การออกแบบรูปแบบดังกล่าว จึงมีความละม้ายกับสภาร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อปี พ.ศ.2539 ที่มีจำนวน 99 คน โดยมี 76 คนที่มาจากการเลือกกันเองของผู้สมัครในแต่ละจังหวัดให้เหลือจังหวัดละ 10 คนแล้วมาให้รัฐสภาเลือกเหลือจังหวัดละ 1 คน และอีก 23 คนมาจากผู้เชี่ยวชาญและผู้มีประสบการณ์ในการร่างกฎหมาย เพียงแต่คราวนี้ ส.ส.ร.จากจังหวัดเป็นการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนในแต่ละจังหวัด

กระบวนการคิดดังกล่าวจึงถือว่ามีความก้าวหน้าสุดแล้วที่ยอมให้มีการเลือกตั้ง ส.ส.ร.โดยตรงจากประชาชนในลักษณะตัวแทนจังหวัดถึง 77 คน แต่ยังรั้งไว้ที่ต้องให้มีส่วนของผู้เชี่ยวชาญซึ่งกำหนดเป็นสัดส่วนจากฝ่ายต่างๆ และให้เป็นการเลือกโดยอ้อมจากรัฐสภา

อย่างไรก็ตาม การเลือกโดยอ้อมจากรัฐสภาดังกล่าว อาจทำให้ได้คนที่อยู่ในซีกฝั่งของรัฐบาลซึ่งมีเสียงข้างมากในสภา ทำให้รัฐธรรมนูญที่ร่างอาจได้กติกาไม่มีความเป็นกลางเท่าที่ควร จึงสมควรมีกลไกการคัดเลือกที่คำนึงถึงเสียงของฝ่ายค้านด้วย

 

รัฐธรรมนูญใหม่
จะทันการเลือกตั้งครั้งต่อไปหรือไม่

คําตอบหรือสุ่มเสี่ยงและจวนเจียนและมีโอกาสไม่ทันสูงมาก แม้ว่ารัฐบาลจะอยู่ครบวาระ 4 ปี ก็ตาม เพราะกระบวนการในแต่ละขั้นตอนนั้นต้องใช้เวลา

ในกรณีที่คณะรัฐมนตรี มีมติในเดือนมกราคม พ.ศ.2567 ให้ทำประชามติ การทำประชามติต้องใช้เวลาไม่น้อยกว่า 90 วันและ ไม่เกิน 120 วัน ดังนั้น การทำประชามติครั้งแรก เร็วสุด คือเดือนเมษายน พ.ศ.2567

หลังจากนั้น ครม.ต้องเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติม ม.256 เพื่อเปิดช่องทางให้มี ส.ส.ร.เป็นกลไกในการร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการอาศัยขั้นตอนในสภา ซึ่งอย่างเร็วสุดก็ประมาณ 4 เดือน เมื่อผ่าน 3 วาระแล้ว ต้องมีการทำประชามติครั้งที่ 2 ที่ต้องมีระยะเวลาอีก 3-4 เดือน เท่ากับการทำประชามติครั้งที่สองอาจเป็นเดือนมกราคม พ.ศ.2568

กระบวนการรับสมัครและคัดเลือก ส.ส.ร. อาจใช้เวลา 4 เดือน ดังนั้น การเริ่มทำงานของ ส.ส.ร. น่าจะเป็นไปได้เร็วสุด คือเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2568

หาก ส.ส.ร.ใช้เวลา 8 เดือนในการยกร่าง อีก 4 เดือนในการลงประชามติ รัฐธรรมนูญที่แก้ไข จะทำประชามติได้ประมาณเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2569

จากนั้นเป็นขั้นตอนของการแก้ไขพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ 10 ฉบับ ซึ่งต้องใช้กระบวนการในสภาหรือ จะให้เป็นภาระรับผิดชอบของ ส.ส.ร. ก็ต้องใช้เวลาไม่น้อยกว่า 1 ปี ซึ่งชนกับการอยู่ครบวาระ 4 ปี ของสภาผู้แทนราษฎรชุดปัจจุบัน ซึ่งจะหมดวาระในวันที่ 13 พฤษภาคม พ.ศ.2570

ดังนั้น กำหนดการที่ประมาณการโดยใช้ระยะเวลาที่เร็วที่สุด ยังชนกับการเลือกตั้งทั่วไปครั้งต่อไป แต่หากมีอุบัติเหตุทางการเมืองที่ต้องมีการเลือกตั้งที่เร็วขึ้นกว่ากำหนด เช่น มีการยุบสภาเกิดขึ้นก่อนครบวาระ

การเอ้อระเหย ไม่รีบเร่งในการดำเนินการในวันนี้ของพรรคเพื่อไทย จะออกพิษสงให้เห็นในวันนั้น