คนที่มีรายได้จะเป็นจากการประกอบอาชีพของตนเองหรือจากพ่อแม่ผู้ปกครองต้องมีวินัยในการใช้จ่ายเงิน ไม่ใช่ได้มาก็ใช้จ่ายจนหมด ไม่มีเงินออม ไม่มีเงินเก็บเพื่อใช้ในยามฉุกเฉิน หรือไม่รู้จักประเมินรายได้ในอนาคต ไปกู้หนี้ยืมสินมาจับจ่ายในรายการฟุ่มเฟือยที่ไม่จำเป็น พอถึงเวลาที่ต้องใช้หนี้กลับไม่มีปัญญาใช้คืน ถูกฟ้องร้องดำเนินคดีถึงขึ้นล้มละลาย บางรายถึงขั้นปลิดชีวิตตนเพื่อหนีหนี้

รัฐ ไม่แตกต่างจากคน รัฐมีรายได้จากการจัดเก็บภาษีจากคนในชาติ แต่รัฐก็มีรายจ่ายมากมายทั้งในด้านการป้องกันประเทศ การรักษาความสงบเรียบร้อย การจัดการศึกษา การสร้างสาธารณูปโภค สาธารณูปการ ตลอดจนการจัดสวัสดิการให้แก่คนในรัฐให้มีความสุขสบาย มีคุณภาพชีวิตที่เหมาะสม

รัฐ จึงจำเป็นต้องมีวินัยการเงินการคลังของรัฐ รู้จักการใช้เงินงบประมาณที่เหมาะสม กู้หรือสร้างหนี้สาธารณะเท่าที่จำเป็น มีสัดส่วนการใช้งบประมาณที่มีการลงทุนเพื่อประโยชน์ในอนาคต ไม่ใช้งบประมาณเพื่อประโยชน์ทางการเมือง เช่น การตอบสนองนโยบายเชิงประชานิยมที่มุ่งสร้างความชื่นชอบจากประชาชนโดยไม่สนใจฐานะทางเศรษฐกิจของประเทศ

พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 จึงมีที่มาจากการศึกษา วิเคราะห์ และหาข้อสรุปในทางกฎหมายที่จะเป็นหลักให้แก่รัฐบาลทุกชุดที่จะขึ้นมาบริหารประเทศว่าจะต้องยึดมั่นในด้านวินัยการจับจ่ายใช้สอยเงินงบประมาณ การกู้เงิน การก่อหนี้สาธารณะ โดยมีกระบวนการในการกำกับดูแลอย่างไร

แนวคิดดังกล่าว ถือเป็นวิธีการคิดที่แสนจะอนุรักษนิยม (Conservative) ถูกสร้างโดยคนรุ่นเก่าที่ระมัดระวังการใช้งบประมาณของรัฐและอาจเป็นเรื่องที่นักการเมืองเห็นว่า เป็นปัญหาอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายที่ตนเองเห็นว่าถูกต้อง แต่แนวคิดอนุรักษ์ บางทีก็จำเป็นต้องรับฟัง

ที่มาของกฎหมาย
วินัยการเงินการคลังของรัฐ

ตัวพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐนั้น ผ่านออกมาเป็นกฎหมายมีผลใช้บังคับในวันที่ 20 เมษายน พ.ศ.2561 ในรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ขณะที่เป็นหัวหน้าคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ โดยมีสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้ผ่านกฎหมายดังกล่าว จึงอาจกล่าวได้ว่าเป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นในยุคเผด็จการที่ระบบราชการเป็นใหญ่

ข้อเสนอในกฎหมายวินัยการเงินการคลังนั้นมาจากการระดมความคิดของผู้บริหารการเงินการคลังของรัฐ รวมถึงการรับฟังความเห็นจากผู้มีประสบการณ์ในเรื่องดังกล่าว และกลายเป็นหลักที่ให้ทั้งฝ่ายเมืองและฝ่ายราชการประจำต้องปฏิบัติตาม ทั้งนี้ เพื่อไม่ให้ฝ่ายการเมืองใช้งบประมาณแผ่นดินโดยอิสระมากเกินไปและก่อให้เกิดปัญหาการเงินการคลังของประเทศในอนาคต โดยในวรรคสามของมาตรา 9 ของพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว จึงเขียนไว้อย่างชัดเจนว่า

“คณะรัฐมนตรีต้องไม่บริหารราชการแผ่นดินโดยมุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว”

หนี้สาธารณะ
ต้องไม่เกินร้อยละ 70 ของ GDP

ตามมาตรา 11(4) ของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ กำหนดให้คณะกรรมการนโยบายวินัยการเงินการคลังของรัฐ ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รมว.คลัง เป็นรองประธาน ปลัดกระทรวงการคลัง เลขาธิการสภาพัฒน์ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และผู้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นกรรมการ มีหน้าที่กำหนดสัดส่วนของงบประมาณ สัดส่วนการก่อหนี้ผูกพันต่างๆ โดยในปัจจุบัน คณะกรรมการได้ออกประกาศเรื่อง กำหนดกรอบในการบริหารหนี้สาธารณะ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2564 เมื่อวันที่ 22 กันยายน พ.ศ.2564 ไว้ดังนี้

“สัดส่วนหนี้สาธารณะ ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ต้องไม่เกินร้อยละ 70”

เมื่อตรวจสอบรายงานล่าสุดของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ เมื่อเดือนสิงหาคม พ.ศ.2566 ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะรวม 11.027 ล้านล้านบาท ในขณะที่ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) อยู่ที่ 17.849 ล้านล้านบาท โดยสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ร้อยละ 61.78

ยังไม่เกินกรอบเพดานร้อยละ 70 ที่กำหนด

งบประมาณแผ่นดิน
ต้องมีสัดส่วนของงบฯ ลงทุนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20

งบประมาณแผ่นดิน ประกอบด้วยรายการหลัก 3 รายการ คือ 1) รายจ่ายประจำ เช่น เงินเดือน ค่าตอบแทนสวัสดิการ ค่าใช้สอยต่าง ๆ และงบกลาง เป็นต้น 2) รายจ่ายลงทุน เช่น ครุภัณฑ์ สิ่งก่อสร้าง การสร้างถนนหนทาง การจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ต่างๆ และ 3) รายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ รายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังและเงินทุนสำรองจ่าย

แนวคิดของวินัยการเงินการคลัง คือ ในแต่ละปีงบประมาณของรัฐ จะต้องมีสัดส่วนของรายจ่ายเพื่อการลงทุนที่เป็นไปตามมาตรา 20 (1) ของกฎหมายดังกล่าว คือ

“งบประมาณรายจ่ายลงทุน ต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปีและต้องไม่น้อยกว่าวงเงินในส่วนที่ขาดดุลของงบประมาณประจำปีนั้น”

ยกตัวอย่าง เช่น งบประมาณของรัฐในปีงบประมาณ 2566 วงเงิน 3.185 ล้านบาท มีรายจ่ายลงทุนเป็นเงิน 689,479 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 21.65 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

ในขณะที่เงินกู้ (ส่วนที่ขาดดุลงบประมาณ) ของปีงบประมาณ 2566 คือ 695,000 ล้านบาท ซึ่ง “สูงกว่า” งบฯ ลงทุน เป็นการขัดต่อข้อกำหนดในมาตราดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม ในวรรคท้ายของมาตราดังกล่าวได้เปิดช่องไว้ว่า ในกรณีที่ไม่สามารถเป็นไปตามหลักเกณฑ์ ให้รัฐบาลแสดงเหตุผลความจำเป็นและมาตรการในการแก้ไขต่อรัฐสภาพร้อมไปกับร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีด้วย

การใช้นโยบายหรือมาตรการกึ่งการคลัง
ต้องมีขอบเขตที่เหมาะสม

นโยบายหรือมาตรการกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal policy) คือการที่รัฐบาลใช้กลไกทางการเงินที่รัฐเป็นเจ้าของ เช่น ธนาคารของรัฐเป็นผู้ออกเงินค่าใช้จ่ายในการรายการที่จำเป็นและรัฐไม่ได้ตั้งเป็นรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปีไว้ โดยให้ธนาคารของรัฐ เช่น ธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารกรุงไทย ฯลฯ เป็นผู้ออกงบประมาณรายจ่ายไปก่อนแล้วรัฐบาลตั้งงบประมาณเพื่อใช้คืนพร้อมดอกเบี้ยในอนาคต

ตัวอย่าง เช่น การที่รัฐบาลมีนโยบายในการพักชำระหนี้ การรับจำนำผลผลิตทางการเกษตร การให้สินเชื่อแบบผ่อนปรนด้านที่อยู่อาศัย การให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำแก่ผู้ประกอบกิจการรายย่อย หรือ SME พอเป็นนโยบายเร่งด่วนของรัฐ แต่รัฐไม่ได้ตั้งงบประมาณไว้รองรับ ก็อาจให้ธนาคารเหล่านี้เป็นผู้สำรองจ่ายเงินไปก่อน โดยรัฐจะตั้งงบประมาณใช้คืนพร้อมดอกเบี้ยในภายหลัง

มาตรการกึ่งการคลังจึงขึ้นอยู่กับนโยบายรัฐบาลและความพร้อมของสถาบันการเงินของรัฐในการตอบสนองนโยบาย และรายการดังกล่าวจะไม่ปรากฏในงบประมาณแผ่นดินปีนั้นแต่จะถูกตั้งเป็นรายการใช้คืนในปีถัดๆ ไป และยังไม่ปรากฏในรายการหนี้สาธารณะของประเทศด้วย

อย่างไรก็ตาม การใช้นโยบายกึ่งการคลังต้องมีเพดานที่เหมาะสม โดยในวรรคสามของมาตรา 28 ของกฎหมายดังกล่าวได้ระบุว่า

“ภาระที่รัฐต้องรับชดเชยค่าใช้จ่ายในการดำเนินการตามวรรคหนึ่ง ต้องมียอดค้างทั้งหมดรวมกันไม่เกินอัตราที่คณะกรรมการกำหนด”

ในปัจจุบันคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ได้กำหนดเพดานไว้ที่ร้อยละ 32 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยหากพิจารณาถึงยอดภาระผูกพันตามมาตรา 28 ณ สิ้นปีงบประมาณ 2565 ตามข้อมูลของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง คิดเป็นสัดส่วนที่ร้อยละ 33.35 ซึ่งเกินกว่าเพดานที่กำหนดเล็กน้อย

การจะใช้นโยบายกึ่งการคลังที่เกินกว่าเพดานที่กำหนด จะต้องมีมติของคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐขยายเพดานเงินจึงจะสามารถดำเนินการได้แต่คงต้องคำนึงถึงความเหมาะสมด้วย

การบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง อาจจะมีนโยบายที่สัญญาไว้กับประชาชนมากมาย ทุกนโยบายล้วนเป็นนโยบายที่ต้องใช้เงินงบประมาณรายจ่าย เป็นรายการจ่ายออกมากกว่าจะเป็นการนำเงินเข้า ความจำเป็นต้องมีกฎหมายวินัยการเงินการคลังกำกับจึงเป็นการสร้างมั่นคงให้กับสถานะทางเศรษฐกิจของประเทศในอนาคต

แม้จะดูโบราณ อนุรักษ์ ขาดความกล้าในการดำเนินโยบาย แต่คงต้องรับฟังและปฏิบัติตาม

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022