ปิยบุตร แสงกนกกุล : การแบ่งแยกอำนาจ ในรัฐธรรมนูญ

ปิยบุตร แสงกนกกุล

ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาปฏิวัติฝรั่งเศส (๒๖)

ย้อนอ่านตอน  (๒๕)  (๒๔)

แม้ในมาตรา 16 ของคำประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมือง 1789 บังคับให้รัฐธรรมนูญต้องกำหนดให้มีการแบ่งแยกอำนาจไว้ แต่ก็ไม่ได้กำหนดไว้ชัดเจนว่า “การแบ่งแยกอำนาจ” เช่นว่านั้นมีลักษณะอย่างไร

นอกจากนี้ ในคำประกาศสิทธิมนุษยชนซึ่งสภาแห่งชาติตั้งใจให้เป็น “กรอบเบื้องต้น” ของรัฐธรรมนูญ ก็ไม่ได้ยืนยันชัดเจนว่ารัฐธรรมนูญนี้เกิดจากการก่อตั้งขึ้นใหม่หรือฟื้นฟูของเก่า

ในการอภิปรายร่างรัฐธรรมนูญมาตราแรกซึ่งบัญญัติว่า “ระบบการปกครองของฝรั่งเศสเป็นระบบการปกครองแบบกษัตริย์” ไม่เพียงแต่สมาชิกสภาถกเถียงกันเรื่องลักษณะของระบบการปกครองแบบกษัตริย์เท่านั้น พวกเขายังได้อภิปรายถึงบทบาทของกษัตริย์ที่มีต่อรัฐธรรมนูญที่พวกเขากำลังจัดทำกันอยู่ด้วย

ฝ่ายหนึ่ง เห็นว่าสภาแห่งชาติไม่ได้จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ฟื้นฟูรัฐธรรมนูญเก่าให้กลับมามีผล ระบบการปกครองและรูปแบบรัฐบาลแบบกษัตริย์นั้นดำรงมาอยู่ก่อนแล้ว สภาแห่งชาติไม่ได้เป็นผู้กำหนดมันขึ้นมา เพียงแค่ยืนยันระบบกษัตริย์ที่มีมาแต่เดิมแล้วเท่านั้น

อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าสภาแห่งชาติเป็นผู้ก่อตั้งรัฐธรรมนูญใหม่ เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีระบบการปกครองแบบกษัตริย์ ย่อมหมายความว่าสภาแห่งชาติเป็นผู้กำหนดให้มีกษัตริย์ขึ้นนั่นเอง

ความข้อนี้นับเป็นประเด็นปัญหาหัวใจของการปฏิวัติทั้งหมดว่า ในท้ายที่สุด “ชาติ” หรือ “กษัตริย์” กันแน่ที่เป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดในการก่อตั้งรัฐธรรมนูญ?

หากยืนยันว่ากษัตริย์มีมาตั้งแต่โบราณกาล และมีรัฐธรรมนูญดำรงอยู่มานานแล้ว ก็เท่ากับว่า “ชาติ” ไม่ได้เป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ แต่ “ชาติ” เข้ามาทำหน้าที่เพียงยืนยันในสิ่งที่มาแต่เดิมเท่านั้น

ตรงกันข้าม หาก “ชาติ” เป็นผู้ก่อตั้งรัฐธรรมนูญและกำหนดให้มีกษัตริย์ นั่นแสดงว่า “ชาติ” เป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ “กษัตริย์” เป็นเพียงองค์กรที่รัฐธรรมนูญตั้งขึ้น อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ เป็นองค์กรที่มีอำนาจรับมาจากรัฐธรรมนูญ (pouvoir constitu?) มิใช่เป็นองค์กรผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (pouvoir constituant) ดังนั้น “ชาติ” จึงอยู่เหนือ “กษัตริย์”

กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญปีกอนุรักษนิยม ได้แก่ Lally-Tollendal และ Mounier เห็นว่าการปฏิวัติหมายถึงการรื้อฟื้นเอาระเบียบการเมืองที่มีอยู่เดิมกลับขึ้นมาใหม่ ด้วยการกำจัดการใช้อำนาจโดยมิชอบขององค์กรต่างๆ

การปฏิวัติจึงไม่ใช่การสร้างระเบียบการเมืองใหม่แบบ radical หรือแตกหักกับระเบียบเดิม

ในความเห็นของพวกเขาแล้ว ไม่มีทางปฏิเสธได้เลยว่ามีสังคมที่ดำรงอยู่มาก่อนหน้านั้น ก่อนที่จะเกิดการปฏิวัติ ก็มีระบบการเมืองการปกครองอยู่

ความคิดที่เชื่อว่าการปฏิวัติคือห้วงเวลาแห่งการก่อตั้งสิ่งใหม่ สถาบันใดๆ ที่ดำรงมาอยู่ก่อนหน้าต้องสิ้นสุดลงนั้น เป็นความคิดที่ขัดแย้งกับธรรมชาติและความเป็นจริง

พวกเขายืนยันว่า เป็นไปไม่ได้เลยที่เราจะพิจารณารูปแบบการปกครองใหม่โดยไม่เชื่อมโยงกับสิ่งที่เกิดขึ้นมาก่อนหน้านั้น

พวกเขาได้ยกข้อเท็จจริงขึ้นสนับสนุนว่า การประชุมสภาฐานันดรที่เกิดขึ้นในตอนนี้ ก็เริ่มต้นจากการที่กษัตริย์เรียกประชุม สมาชิกทั้งหลายในที่ประชุมนี้ก็รับมอบอำนาจมาจากกษัตริย์เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญเพื่อป้องกันมิให้สถาบันกษัตริย์กลายเป็นการกดขี่

ดังนั้น กษัตริย์จึงดำรงอยู่และเป็นเจ้าของอำนาจซึ่งมีมาก่อนรัฐธรรมนูญ กษัตริย์ย่อมมีส่วนในการสถาปนารัฐธรรมนูญ ตั้งแต่มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับกษัตริย์ มีหน้าที่พิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญ มีอำนาจในการลงนามประกาศใช้และให้ความเห็นชอบต่อรัฐธรรมนูญ

Mounier ยืนยันว่ากษัตริย์ไม่อาจปฏิเสธไม่ยอมรับรัฐธรรมนูญได้ แต่กษัตริย์สามารถขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญได้ก่อนที่จะให้ความยินยอม

ดังนั้น กษัตริย์จึงมีอำนาจในการยับยั้งการประกาศใช้รัฐธรรมนูญได้ในแบบชั่วคราว

นอกจากการกล่าวอ้างถึงข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์แล้ว กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญปีกอนุรักษนิยมยังได้หยิบยกงานทางทฤษฎีของปรัชญาเมธีและประสบการณ์ของประเทศอื่นมาใช้สนับสนุนอีกด้วย

ในส่วนของประสบการณ์ของประเทศอื่นๆ นั้น พวกเขาได้อ้างถึงประเทศอังกฤษที่มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างกษัตริย์กับสภา

และประเทศสหรัฐอเมริกาที่กำหนดให้มีประธานาธิบดี ซึ่งเป็นบุคคลเพียงคนเดียวแต่มีอำนาจในการบริหารประเทศ

เมื่อนำประสบการณ์ของสองประเทศนี้มาประยุกต์ใช้ รัฐธรรมนูญฝรั่งเศสจึงควรให้กษัตริย์ซึ่งเป็นบุคคลเพียงคนเดียวมีอำนาจในการบริหารประเทศได้

และกษัตริย์ซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร ย่อมมีอำนาจในการยับยั้งการประกาศใช้กฎหมายที่สภาซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติได้ให้ความเห็นชอบ

ในส่วนของทฤษฎีของปรัชญาเมธีนั้น พวกเขาอ้างถึงทฤษฎีแบ่งแยกอำนาจ เพื่อยืนยันว่าต้องมีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร โดยทั้งสองอำนาจต้องถ่วงดุลซึ่งกันและกัน เมื่อสภาแห่งชาติ (ฝ่ายนิติบัญญัติ) ซึ่งเป็นผู้แทนของชาติและมาจากการเลือกตั้งของประชาชนเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจตรากฎหมายแล้ว

กษัตริย์ (ฝ่ายบริหาร) ซึ่งเป็นผู้แทนของชาติและมาจากประเพณีดั้งเดิมก็ย่อมมีอำนาจในการยับยั้งการประกาศใช้กฎหมายได้ หากปล่อยให้สภาแห่งชาติมีอำนาจตรากฎหมายโดยไม่มีองค์กรอื่นใดตรวจสอบถ่วงดุลเลย ก็อาจสุ่มเสี่ยงที่สภานิติบัญญัติจะใช้อำนาจไปทางมิชอบได้

กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้ชี้ให้เห็นความจำเป็นที่ต้องกำหนดให้กษัตริย์มีอำนาจโดยแท้ว่า เมื่อแบ่งแยกอำนาจให้ฝ่ายหนึ่ง คือ อำนาจบริหารที่เข้มแข็งซึ่งเป็นเอกภาพแสดงออกผ่านบุคคลที่เป็นกษัตริย์ ส่วนอีกฝ่ายหนึ่งคือ อำนาจนิติบัญญัติที่แบ่งกันใช้ร่วมกันระหว่างสภาผู้แทนและกษัตริย์

เช่นนี้แล้ว กุญแจสำคัญของระบบนี้ คือ อำนาจของกษัตริย์ในการยับยั้งการประกาศใช้กฎหมาย หากปราศจากอำนาจนี้แล้ว การถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารย่อมไม่อาจเกิดขึ้นได้ และในกรณีที่เกิดความขัดแย้งระหว่างสภาผู้แทนกับวุฒิสภา ก็จะไม่มีองค์กรใดเข้าชี้ขาดได้

Mounier ถึงขนาดยืนยันว่าอำนาจของกษัตริย์ในการยับยั้งประกาศใช้กฎหมายเป็นหัวใจของการปกครองในรูปแบบกษัตริย์

หากไม่ยินยอมให้กษัตริย์เข้าไปร่วมใช้อำนาจในแดนนิติบัญญัติด้วย กษัตริย์ซึ่งเป็นฝ่ายบริหารย่อมกลายเป็นผู้บริหารที่อยู่ใต้สภา รับมอบอำนาจและปฏิบัติตามกฎหมายที่สภาแห่งชาติตราขึ้นเท่านั้น

ลักษณะเช่นนี้ ทำให้รูปแบบการปกครองของฝรั่งเศสกลายเป็น “สาธารณรัฐ” ไม่ใช่ “กษัตริย์” ตามที่สภาแห่งชาติต้องการ

เขายังอธิบายด้วยว่า การให้กษัตริย์ใช้อำนาจอธิปไตย ไม่ได้ขัดแย้งกับมาตรา 3 ในคำประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมืองที่กำหนดว่า “หลักการแห่งอำนาจอธิปไตยตั้งอยู่ในชาติ” เพราะ ต้องแยกหลักการอำนาจอธิปไตยเป็นของชาติออกจากการใช้อำนาจอธิปไตย

ประเทศฝรั่งเศสยืนยันในหลักการอธิปไตยเป็นของชาติ ส่วนอำนาจอธิปไตยนั้นจะถูกใช้โดยองค์กรใดเป็นอีกเรื่องหนึ่งต่างหาก แม้อำนาจอธิปไตยเป็นของชาติ แต่ชาติไม่สามารถใช้อำนาจอธิปไตยได้ด้วยตนเอง จึงต้องหาองค์กรต่างๆ มาใช้อำนาจอธิปไตยของชาตินั้นร่วมกัน

ดังนั้น การร่วมกันใช้อำนาจนิติบัญญัติระหว่างสภาและกษัตริย์จึงเป็นวิธีการที่เหมาะสมที่สุด และอำนาจของกษัตริย์ในการประกาศใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการป้องกันไม่ให้เกิดทรราชโดยสภา

Mounier ได้อภิปรายต่อไปว่า กฎหมาย คือการแสดงออกซึ่งเจตจำนงร่วม (la volonte generale) โดยเจตจำนงร่วม คือผลลัพธ์อันได้มาจากการแสวงหาจุดสมดุลระหว่างเจตจำนงเฉพาะต่างๆ เจตจำนงร่วมไม่ใช่เจตจำนงขององค์กรใดองค์กรหนึ่ง จึงไม่ควรมอบให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งแต่เพียงลำพังเป็นผู้แสดงออกถึง “เจตจำนงร่วม” หากปล่อยให้สภาเท่านั้นที่มีอำนาจในการตรากฎหมายแล้ว กฎหมายที่ได้มาอาจกลายเป็นเจตจำนงเฉพาะของสภาแต่เพียงผู้เดียวก็ได้

ดังนั้น การกำหนดให้กษัตริย์มีอำนาจยับยั้งการประกาศใช้กฎหมาย และการมีวุฒิสภา จึงช่วยทำให้กฎหมายที่เกิดขึ้นเป็นเจตจำนงร่วมกันอย่างแท้จริง

บทความก่อนหน้านี้หมอกรมควบคุมโรคชี้ ‘บุหรี่ไฟฟ้า’ มีสารพิษ ‘นิโคติน- กลุ่มโลหะหนัก’
บทความถัดไป‘อาคม’ยัน 19 ธ.ค. ชงอนุมัติไฮสปีดไทย-จีน มั่นใจ 21 ธ.ค.ก่อสร้างแน่