หลังจากมองร่างรัฐธรรมนูญฉบับก่อนลงประชามติของ คุณมีชัย ฤชุพันธุ์ กับคณะ อย่างยาวๆ ทางบริบทประวัติศาสตร์รอบทศวรรษและอย่างลึกๆ ทางแนวคิดเบื้องหลังมาแล้ว

มาตอนนี้ผมอยากมองร่างรัฐธรรมนูญมีชัยอย่างเป็นระบบบ้าง โดยเชื่อมโยงกับระเบียบอำนาจของ คสช.

ขอเริ่มจากมองตัวบทรัฐธรรมนูญเองก่อน

ความประทับใจแรกในทางรัฐศาสตร์เมื่ออ่านร่างรัฐธรรมนูญฉบับคุณมีชัยจบก็คือมันเป็น “รัฐธรรมนูญ (อัศจรรย์) พันลึก” หากยืมถ้อยคำที่ อาจารย์ผาสุก พงษ์ไพจิตร ใช้แปลแนวคิด Deep State ซึ่ง อาจารย์เออเชนี เมริโอ ประยุกต์ใช้มาวิเคราะห์การเมืองไทยในรอบสองทศวรรษหลังนี้ว่า “รัฐพันลึก”

กล่าวคือ หากอ่านดูพื้นผิวร่างรัฐธรรมนูญ ก็จะปรากฏศัพท์แสงแนวคิดการเมืองที่เน้นหลักสิทธิเสรีภาพและประชาธิปไตย เช่น สิทธิชุมชนเอย, ป้องกันคอร์รัปชั่นเอย, ประชาชนเสนอร่างกฎหมายเอย, ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนเอย เป็นต้น

ทว่า หากจับตาระวังสังเกตให้ดีก็จะพบว่า ณ จังหวะคับขันสำคัญแห่งอำนาจทัศน์ (powerscape) ที่เป็นเรื่องของการจัดวางความสัมพันธ์ทางอำนาจ วางกรอบแนวนโยบายใหญ่ในระยะยาว กำหนดกระบวนการและคณะกรรมการให้ใช้อำนาจดุลพินิจในการวินิจฉัยตัดสิน คัดเลือกแต่งตั้งและพิจารณาความผิดลงโทษปลดออกซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในร่างรัฐธรรมนูญนั้น…

โครงสร้างอำนาจส่วนลึกของรัฐราชการไทยที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยเสียงข้างมาก ก็จะโผล่ขึ้นบนผิวน้ำ แสดงแสนยานุภาพออกมาในนามของ “การปฏิรูป”, “ยุทธศาสตร์ชาติ”, “มาตรฐานทางจริยธรรม”, “วุฒิสภา”, “คณะกรรมการสรรหา”, “ศาลรัฐธรรมนูญ”, “องค์กรอิสระ” เป็นต้น แล้วแต่กรณี

โดย ณ จุดยุทธศาสตร์อำนาจทัศน์ทั้งหลายในร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว ดุลอำนาจฝ่ายแต่งตั้งจะมากกว่าฝ่ายเลือกตั้งเสมอ

เหล่านี้เมื่อประกอบกับองค์ประกอบสำคัญอื่นในร่างรัฐธรรมนูญ

เช่น

-ระบบเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบจัดสรรปันส่วนผสม (กา ส.ส.เขตบัตรเดียวแล้วเอาคะแนนไปคิดเป็นที่นั่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อของพรรคด้วย) ซึ่ง รองศาสตราจารย์ ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี หัวหน้าภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นักรัฐศาสตร์ผู้เชี่ยวชาญเรื่องพรรคการเมืองและการเลือกตั้ง และได้รางวัลผลงานวิจัยดีเด่นแห่งชาติปี พ.ศ.2557 ได้วิจารณ์ว่า :

“จะทำให้เกิดการเลือกตั้งกำมะลอ ทำให้ประชาชนรู้สึกขาดกำลังอำนาจในการมีส่วนร่วมทางการเมือง เพราะคะแนนเสียงของประชาชนจะไม่ส่งผลต่อการจัดตั้งรัฐบาลอย่างแท้จริง จะถูกบิดเบือน เจตนารมณ์จะถูกยำใหญ่ เพราะพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้ง อาจไม่ได้เป็นพรรคที่จัดตั้งรัฐบาล ระบบเลือกตั้งนี้มีลักษณะสำคัญคือ บัตรเลือกตั้งมีบัตรเดียว เน้นและเลือกตัวบุคคล ดังนั้น จะทำให้การซื้อเสียงสูงขึ้น เพราะนโยบายไม่ได้เป็นเครื่องมือการหาเสียง เป็นความพยายามลดอิทธิพลของพรรคใหญ่ ผลคือทำให้การจัดสรรที่นั่งไม่เป็นธรรม”

(“สิริพรรณ” ถอดรหัสรัฐธรรมนูญกำมะลอ ย้อนยุคเป็นรัฐราชการ จงใจให้ถูกคว่ำ”,

ประชาชาติธุรกิจออนไลน์, 3 กุมภาพันธ์ 2559,

http://www.prachachat.net/news_detail.php?newsid=1454467603)

“ทำนายได้ว่า การซื้อเสียงจะสูงขึ้น การกว้านซื้อตัวผู้สมัครจะเข้มข้น นโยบายพรรคจะลดความสำคัญลง กลุ่มอิทธิพลในท้องที่ เจ้าพ่อ เจ้าแม่จะกลับมา พรรคขนาดเล็กไม่สามารถแข่งขันได้ เพราะไม่มี ส.ส.เขตมากพอ ทั้งหมดนี้ล้วนบั่นทอนความเป็นสถาบันของพรรคการเมืองที่เชื่อมโยงกับประชาชนและเปิดโอกาสให้มีการตรวจสอบได้ดีกว่า…

“สรุปอย่างซื่อๆ ว่า การให้กาบัตรใบเดียว และให้พรรคส่งสามชื่อเพื่อมาเป็นนายกรัฐมนตรี ทำให้พรรคขนาดกลางผงาด สุ่มเสี่ยงต่อการเปิดให้มีนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ที่เรียกกันติดปากว่า “คนนอก””

(“สิริพรรณ นกสวน : มุมคิดในการประเมินระบบเลือกตั้ง”, ประชาไทออนไลน์, 13 กุมภาพันธ์ 2559,

http://prachatai.com/journal/2016/02/64041)

-หรือ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย ก็ได้จัดวาง “ด่านอรหันต์” ที่ต้องผ่านก่อนการแก้ไขรัฐธรรมนูญใดๆ จะทำได้ไว้ถึง 4 ชั้น (ดูมาตรา 256) ได้แก่ :-

1) ต้องได้เสียงเห็นชอบอย่างน้อยจาก 1 ใน 3 ของวุฒิสมาชิกทั้งหมด

2) ต้องได้เสียงเห็นชอบอย่างน้อยจาก 20% ของสมาชิกพรรคฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร

3) หากแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในเรื่องสำคัญ เช่น หมวด 2 พระมหากษัตริย์, หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นเอง, คุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ, อำนาจหน้าที่ของศาลหรือองค์กรอิสระแล้ว, ต้องผ่านการออกเสียงประชามติ

4) หาก ส.ส. หรือ ส.ว. หรือสมาชิกสองสภารวมกัน 1 ใน 10 ของทั้งหมด เข้าชื่อยื่นต่อประธานสภา/ประธานรัฐสภาว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ทำเป็นการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองหรือรูปแบบของรัฐ หรือเป็นเรื่องสำคัญดังใน 3) แล้ว ต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก่อน

เป็นต้น

ทั้งหมดที่กล่าวมาข้างต้นทำให้ภายใต้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย เป็นการยากยิ่งที่จะสร้างการนำระดับชาติที่เข้มแข็งอันมาจากการเลือกตั้งเสียงข้างมากของประชาชน และเป็นทางเลือกอิสระต่างหากจากอำนาจรัฐราชการที่ดำรงอยู่แล้วได้

เมื่อมองกว้างออกไปอย่างเป็นระบบและไม่จำกัดอยู่เฉพาะแต่ตัวบทร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น ก็จะพบว่าปมเงื่อนสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญฉบับก่อนลงประชามติคือมันได้พ่วงเอาระเบียบอำนาจ คสช. เข้ามาเป็นแพ็กเกจเดียวกันด้วยในลักษณะ [ร่างรัฐธรรมนูญฉบับก่อนลงประชามติ+ระเบียบอำนาจ คสช.]

กล่าวคือ การลงประชามติรับ/ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญในวันที่ 7 สิงหาคมศกนี้ ประชาชนไม่ได้โหวตเลือกเฉพาะตัวร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น

หากเลยรวมไปถึงโหวตรับ/ไม่รับระเบียบอำนาจที่ คสช. พยายามสร้างขึ้นใน 2 ปีที่ผ่านมาหลังยึดอำนาจและเตรียมจัดวางแผนยุทธศาสตร์ให้สืบทอดยั่งยืนต่อไปอีก 20 ปีข้างหน้า – พ่วงติดมาด้วยเป็นหีบห่อเดียวกัน

ดูได้จากการตีกรอบวางเงื่อนไขให้ร่างรัฐธรรมนูญนี้แก้ไขเพิ่มเติมยากมาก โดยล็อกเอาไว้ถึง 4 ชั้นดังได้กล่าวมาแล้วเป็นเบื้องต้น (หมวด 15 มาตรา 256)

แล้วจากนั้นก็บรรจุเนื้อหาบทบัญญัติที่ประกันความต่อเนื่องของระเบียบอำนาจ คสช. ลงไปอีกเป็นเวลา 5-20 ปี โดยผ่านมาตรการต่างๆ เช่น :

– การรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของประกาศ คำสั่งและการกระทำของ คสช. และหัวหน้า คสช. (มาตรา 279)

– ให้ คสช. อยู่ใช้อำนาจต่อไปจนกว่าจะมีรัฐบาลใหม่หลังเลือกตั้ง (มาตรา 265)

– เปิดช่องให้มีนายกรัฐมนตรีคนนอกได้ (มาตรา 272)

– วุฒิสภาเฉพาะกาลจากการแต่งตั้งของ คสช. (มาตรา 269 และ 270)

– โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ (มาตรา 65 และร่างพระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติ) ดังมีบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญมีชัย ว่า :

“มาตรา 65 รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อใช้เป็นกรอบในการจัดทำแผนต่างๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกันเพื่อให้เกิดเป็นพลังผลักดันร่วมกันไปสู่เป้าหมายดังกล่าว

การจัดทำ การกำหนดเป้าหมาย ระยะเวลาที่จะบรรลุเป้าหมาย และสาระที่พึงมีในยุทธศาสตร์ชาติ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้ กฎหมายดังกล่าวต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างทั่วถึงด้วย

ยุทธศาสตร์ชาติ เมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้” (http://www.cdc.or.th/conference-report/2016-02-04-06-29-29/32-ewt-dl-29mar2016/file)

สำหรับสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติของรัฐบาล คสช. นั้น รายงานข่าวระบุว่ามุ่งให้ “ผูกพันทุกรัฐบาล”, “เป็นกรอบนโยบายให้รัฐบาลดำเนินการต่อเนื่อง 20 ปี 4 รัฐบาล”, โดยนิยาม “ยุทธศาสตร์ชาติ” อย่างกินความกว้างครอบจักรวาลคลุมถึงหน้าที่การงานและองค์กรต่อไปนี้ในลักษณะผูกมัดรัดตัว กล่าวคือ :

“แม่บทหลักที่เป็นกรอบกำหนดนโยบายและแผนต่างๆ สำหรับการพัฒนาประเทศ กำหนดทิศทาง เป้าหมาย หรือแนวทางการพัฒนาประเทศ การบริหารราชการแผ่นดิน การจัดสรรงบประมาณ การจัดสรรทรัพยากรและเป็นแนวทางสำหรับการพัฒนาของภาคเอกชนและภาคประชาชน…

“การจัดทำและการดำเนินนโยบายของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี รวมทั้งองค์กรและหน่วยงานของรัฐ ต้องอยู่ภายใต้ยุทธศาสตร์ อีกทั้งยังมีผลผูกพันรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีทุกสมัย แม้จะมิใช่รัฐสภาหรือคณะรัฐมนตรีที่ได้ให้ความเห็นชอบหรือถือว่าได้ให้ความเห็นชอบยุทธศาสตร์ก็ตาม…”

ร่าง พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติยังได้ให้อำนาจคณะกรรมการบริหารยุทธศาสตร์ชาติ (29 คน ซึ่งส่วนใหญ่มาจากการสรรหาแต่งตั้งอีกเช่นเคย) สำหรับการติดตาม ตรวจสอบฝ่ายการเมืองและหน่วยงานรัฐให้ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ และการประเมินผลด้วย

(ผ่าร่าง พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ คุม 20 ปีผูกพันทุกรัฐบาล”, โพสต์ทูเดย์ ออนไลน์, 16 กุมภาพันธ์ 2559,

http://www.posttoday.com/politic/416373)

ทําให้เห็นได้ชัดว่าความมุ่งมั่นที่ผู้นำรัฐบาล คสช. แถลงออกมาอย่างเปิดเผยจริงใจตรงไปตรงมาว่า “ประยุทธ์ จันทร์โอชา วางแผนบริหารประเทศ อยู่ยาว 20 ปี ถึง 2579” (1 พ.ค. 2559, www.youtube.com/watch?v=SSuaI7ZEwiI ) นั้นมีร่างรัฐธรรมนูญมีชัยประกอบส่วนสร้างอยู่ด้วยเป็นแพ็กเกจเดียวกัน

แล้วอะไรเล่าคือเค้าโครงระเบียบอำนาจของ คสช. ที่ว่านั้น?

ผมเห็นว่ามันประกอบไปด้วยเชื้อมูลสำคัญ 4 ประการ ได้แก่ :

1) สถานการณ์ไม่ปกติ -> ต้องใช้อำนาจพิเศษ -> เพื่อสร้างสภาวะยกเว้นที่ปลอดความขัดแย้งทางการเมืองใต้อำนาจอาญาสิทธิ์

2) ประชาธิปไตยครึ่งใบย้อนยุคใต้การกำกับของสถาบันเสียงข้างน้อยที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง

3) เพิ่มอำนาจบังคับและบทบาทการเมืองของกองทัพให้มากขึ้น

4) เศรษฐกิจประชารัฐใต้อำนาจนำของรัฐราชการกับทุนใหญ่

อนึ่ง ในโอกาสการอภิปรายเรื่องรัฐธรรมนูญกับประชามติที่เลือกได้ จัดโดยกลุ่มองค์กรสถาบันวิชาการและพลเมืองหลายฝ่าย ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 21 พฤษภาคมศกนี้ อาจารย์อภิชาต สถิตนิรามัย แห่งคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ชี้ให้เห็นปัญหาใหญ่ 2 ประการในอนาคตอันใกล้ของเศรษฐกิจสังคมไทย คือ 1) สภาพสังคมสูงอายุ และ 2) กับดักรายได้ปานกลาง ซึ่งมีแนวโน้มจะทำให้สังคมไทยตกอยู่ในสภาพ “แก่ก่อนรวย”

ฉะนั้น เพื่อฟันฝ่าปัญหาดังกล่าว อาจารย์อภิชาตสรุปว่าประเทศไทยต้องการรัฐที่เข้มแข็ง “กว่าสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เสียอีก” มาดำเนินการปฏิรูป (https://www.youtube.com/watch?v=58XOFKeVVL0)

เมื่อคำนึงถึงข้อวิเคราะห์ประเมินของอาจารย์อภิชาตที่ว่านี้ ผมคิดว่าเราจำเป็นต้องมองร่างรัฐธรรมนูญมีชัยไปข้างหน้าโดยเชื่อมโยงกับประเด็นปัญหาใหญ่ๆ เหล่านี้ด้วย กล่าวคือ :

– ปัจจุบันเราได้มาถึงจุดที่รัฐเข้มแข็งไม่ได้ ถ้าสังคมไม่เข้มแข็ง

– รัฐที่ระแวงและมองสังคมเสียงข้างมากเป็นศัตรู ไม่อาจเข้มแข็งได้ และไม่อาจปฏิรูปได้

– ระบอบการเมืองเดียวที่จะทำให้รัฐกับสังคมไทยสนธิพลังร่วม เข้มแข็งไปด้วยกันและปฏิรูปไปด้วยกันได้ คือระบอบประชาธิปไตย

– ผมเกรงว่าร่างรัฐธรรมนูญมีชัยไม่สนองตอบโจทย์ดังที่ว่ามานี้