หลังลับแลมีอรุณรุ่ง | ธงทอง จันทรางศุ

สะท้านในหัวอกเมื่อพูดถึง ‘วุฒิสภา’

ช่วงเวลาหลังการเลือกตั้งและกำลังจะเดินหน้าไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลซึ่งต้องอาศัยเสียงสนับสนุนให้ได้จำนวนมากกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกรัฐสภาซึ่งประกอบด้วยทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจำนวนมากถึง 376 คน ทำให้หลายคนจับตามองไปที่วุฒิสภาว่าจะมีบทบาทอย่างไรในการเมืองช่วงหัวเลี้ยวหัวต่ออย่างนี้

ใน LINE กลุ่มของเพื่อนที่สนิทกันมาตั้งแต่เป็นนักเรียน เรามีสมาชิกทั้งที่เป็นนักกฎหมายและไม่ใช่นักกฎหมาย หลายคนสนใจการเมืองมาแต่ดั้งเดิมพอสมควร แต่อีกหลายคนก็เป็นแต่เพียงผู้ติดตามการเมืองอยู่ห่างๆ ด้วยคำถามที่มีมากมายอยู่ในหัวสมองในช่วงเวลานี้

ผมในฐานะที่เป็นคนเรียนวิชาทำนองนี้มา 50 ปีแล้ว เคยเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ เคยเป็นกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ และมีความสนใจเป็นผู้สังเกตการณ์เรื่องการบ้านการเมืองอย่างใกล้ชิดพอสมควร จึงต้องตอบคำถามของเพื่อนไม่เว้นวันเว้นชั่วโมง ว่ากำลังเกิดอะไรขึ้นในเมืองไทยของเรา และที่สำคัญคือจะเกิดอะไรขึ้นต่อไป

แหะ แหะ ยอมรับว่ากางตำราไม่ค่อยทันเหมือนกันครับ เพราะหลายอย่างที่เกิดขึ้นอยู่นอกตำราเหลือเกิน

อย่างไรก็ตาม เพื่อประโยชน์แห่งความเข้าใจในการติดตามข่าวสารบ้านเมืองช่วงนี้ ผมขออนุญาตเล่าความหลังและที่มาที่ไปตามความเข้าใจของผมเกี่ยวกับวุฒิสภาโดยย่อสักครั้งหนึ่งไว้ในที่นี้นะครับ

 

เริ่มต้นก็ต้องขอบอกว่าการที่ประเทศแต่ละประเทศจะกำหนดรูปแบบการปกครองของตัวเองให้มีสภานิติบัญญัติเพียงหนึ่งสภา หรือให้มีสองสภา ขึ้นอยู่กับภูมิหลังทางประวัติศาสตร์การเมืองของแต่ละประเทศ และการมีสภาที่สองก็ไม่จำเป็นที่จะต้องมีวิธีการได้มาของสมาชิกเป็นแบบเดียวกัน รวมตลอดถึงอำนาจหน้าที่ก็อาจมีมากน้อยแตกต่างกันไปได้

ยกตัวอย่างเช่น ประเทศอังกฤษ เขามีสภาสามัญ House of Commons ซึ่งถ้าจะแปลให้ชัดก็ต้องบอกว่าสภาของสามัญชนหรือสภาผู้แทนราษฎรนั่นแหละ สภานี้มีอำนาจมากและเป็นที่มาของนายกรัฐมนตรี ผู้นำของพรรคการเมืองใดได้คะแนนสนับสนุนจากสมาชิกสภาสามัญมากที่สุดก็ได้เป็นนายกรัฐมนตรี

ส่วนสภาที่สองของประเทศอังกฤษ คือสภาขุนนาง House of Lords เป็นสภาที่มีมาช้านานแล้วจากเหตุผลทางประวัติศาสตร์ สมาชิกไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของชาวบ้าน แต่มาจากตำแหน่งสืบตระกูลบ้าง มาจากการแต่งตั้งบ้าง แต่ไม่มีใครเดือดร้อนอะไรเพราะเป็นสภาเกียรติยศ ไม่มีอำนาจหน้าที่อะไรที่จะไปคัดง้างกันกับสภาสามัญ ที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชน

ส่วนอีกประเทศหนึ่งคือสหรัฐอเมริกา รูปแบบการปกครองของเขาเป็นสหรัฐ ถ้ามีแต่สภาผู้แทนราษฎรที่เรียกว่า House of Representatives สภาเดียว ก็จะเกิดการได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างรัฐที่มีประชากรมากกับรัฐที่มีประชากรน้อยได้

คนยุคตั้งประเทศอเมริกา จึงออกแบบการปกครองให้มีสภาที่สอง เป็นตัวแทนของรัฐต่างๆ ที่มาจากการเลือกตั้งในจำนวนเท่ากันไม่ว่ารัฐใหญ่หรือรัฐเล็ก เรียกว่าวุฒิสภา หรือ Senate

และวุฒิสภานี้ก็มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร

เนื่องจากสภาทั้งสองต่างมาจากการเลือกตั้งของประชาชน อำนาจหน้าที่เขาจึงออกแบบให้ทัดเทียมกัน แต่ขณะเดียวกันก็ถ่วงดุลและสอบทานอำนาจซึ่งกันและกัน

สําหรับเมืองไทยของเรานั้น ตั้งแต่ปี 2475 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นต้นมา กล่าวโดยรวมบอกได้ว่า เราเขียนรัฐธรรมนูญให้มีสองสภามาโดยตลอด เหตุผลสำคัญที่นิยมอธิบายกันก็คือ เราไม่ไว้ใจในสภาผู้แทนราษฎรเพียงพอ กลัวไปอย่างโน้นอย่างนี้ จึงต้องมีสภาที่สองขึ้นมาเพื่อช่วยถ่วงดุล

ที่กล่าวมานี้อาจมีข้อยกเว้นในรายละเอียดบ้าง เช่น สภาชุดแรกที่เริ่มเกิดมีขึ้นหลังปี 2475 ตามรัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 10 ธันวาคมปีนั้น มีแค่สภาผู้แทนราษฎรเพียงสภาเดียว แต่มีสมาชิกสองประเภท อย่างละครึ่งหนึ่งของสภา ครึ่งแรกมาจากการเลือกตั้ง อีกครึ่งหนึ่งมาจากการแต่งตั้ง ซึ่งแน่นอนว่าเป็นเส้นสายของคณะราษฎรเสียเป็นส่วนใหญ่หรือทั้งหมด

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงทักว่า วิธีการอย่างนี้ จะทำให้คณะราษฎรสามารถอยู่ในอำนาจไปได้อีกนานปีทั้งๆ ที่ถ้าส่งคนไปสมัครเลือกตั้งแล้วได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาอีกเพียงคนเดียว เมื่อนำมาบวกรวมกับสมาชิกสภาประเภทแต่งตั้งอีกครึ่งหนึ่งก็ตั้งรัฐบาลได้แล้ว

คุ้นซะไม่มีนะครับ

ข้อยกเว้นอีกคราวหนึ่ง คือวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นวุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด โดยพยายามเขียนให้การเลือกตั้งของสมาชิกวุฒิสภาห่างไกลจากการเมืองให้มาก แต่ก็เป็นไปไม่ได้ในทางปฏิบัติ ผลที่เกิดขึ้นคือสมาชิกวุฒิสภาชุดนั้นก็กลายเป็นสภาผัวเมียกับสภาผู้แทนราษฎรไปจนได้

หมายความว่าสามีอยู่สภาผู้แทนราษฎร ภริยาอยู่วุฒิสภา

เจ๊งไปอีกแบบหนึ่งครับ

พอมาถึงรัฐธรรมนูญปี 2550 ซึ่งเกิดขึ้นภายหลังการรัฐประหารปี 2549 ได้ออกแบบให้มีวุฒิสภาแบบไฮบริด คือมาจากการเลือกตั้งครึ่งหนึ่ง มาจากการแต่งตั้ง (ที่เรียกเพราะๆ ว่าสรรหา) อีกครึ่งหนึ่ง

ปลาสองน้ำมาอยู่ด้วยกันก็สำลักน้ำตายทั้งคู่ เกิดปัญหาทั้งในทางทฤษฎีและการปฏิบัติมากมาย วุฒิสภาแบบนี้ไปไม่รอดเหมือนกัน

 

แต่เมื่อย้อนกลับไป กล่าวโดยภาพรวมแล้วจะเห็นได้ว่า วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ ของเราล้วนเป็นสภาที่มาจากการแต่งตั้งทั้งสิ้น แต่งตั้งกันแบบตรงไปตรงมาบ้าง หรือจำแลงร่างมาในรูปแบบของกระบวนการที่เรียกว่า “สรรหา” บ้าง

แต่เดิมมา รัฐธรรมนูญหลายฉบับที่มีวุฒิสภามาจากการแต่งตั้ง นิยมเขียนบทบาทอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาให้เป็นรองจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน

โดยวุฒิสภาทำหน้าที่แต่เพียงสภาตรวจสอบ หมายความว่าคอยตรวจสอบและร้องทักเมื่อเห็นว่าอะไรควรต้องทัก แต่เมื่อทักแล้ว สภาผู้แทนราษฎรมีเสียงยืนยันตามเดิม ผลการตัดสินใจสุดท้ายก็จะเป็นไปตามนั้น

จะมีกรณีพิเศษมากก็เฉพาะแต่สมาชิกวุฒิสภา 250 คนที่มีอยู่ในขณะนี้ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 เท่านั้นแหละครับ ที่ได้เขียนโกยอำนาจให้สมาชิกวุฒิสภาไว้เป็นอันมากยิ่งกว่าระบบวุฒิสภาที่เคยมีมาเก่าก่อน ยกตัวอย่างเช่น ให้สมาชิกวุฒิสภามีอำนาจร่วมกับ ส.ส. เพื่อชี้ขาดว่าใครจะเป็นนายกรัฐมนตรีหลังจากการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ในสัดส่วนตัวเลขที่มีนัยยะสำคัญ อย่างที่กำลังเกิดขึ้นในขณะนี้

ซึ่งไม่เคยมีสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับใดมีอำนาจถึงเพียงนี้มาก่อน

สมควรกล่าวเพิ่มเติมว่า ข้ออ้างว่าการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับความเห็นชอบจากการลงประชามติเมื่อปี 2560 แล้วนั้น

การลงประชามติที่แท้และมีคุณค่าเป็นที่ยอมรับได้ ต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนทั้งที่เห็นด้วยและเห็นต่างสามารถแสดงความคิดเห็นได้โดยเปิดเผย ชี้แจงแสดงเหตุผลกันให้กระจ่างแจ้งไป

ไม่ใช่ให้พูดได้แต่เฉพาะคนที่เห็นด้วย ส่วนคนที่ไม่เห็นด้วยเอาไปติดคุกติดตะราง หรือปิดปากจนหายใจไม่ออก

ถามใจของท่านเองเถิดครับว่า การลงประชามติเมื่อปี 2560 เป็นไปในทิศทางใด และมีคุณค่าที่แท้ของความเป็น “ประชามติ” แท้จริงเพียงใด

การกล่าวอ้างว่า การแต่งตั้งหรือสรรหาสมาชิกวุฒิสภาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญปี 2560 เป็นวิธีการที่ได้รับประชามติเห็นชอบจากประชาชนแล้วดังว่า จึงทั้งขำขันและขมขื่นเคียงคู่กันไป

อีกทั้งประเด็นการเขียนบทบัญญัติเรื่องวุฒิสภาควรมีอำนาจมากน้อยเพียงใดซึ่งอยู่ใน “คำถามพ่วง” และรวมประเด็นอยู่ในการลงประชามติคราวนั้น ก็ใช้เทคนิคทางกฎหมายที่วกวน อ่านเข้าใจยาก และเป็นการลงมติแบบเหมาเข่งรวมกันทั้งฉบับ ไม่ได้แยกเรื่องนี้ออกมาเป็นประเด็นพิเศษให้เห็นเด่นชัด

วุฒิสภาชุดปัจจุบันก็มีที่มาดังนี้แล

ยิ่งลงไปดูลึกในรายละเอียดว่าคุณสมบัติและภูมิหลังของสมาชิกวุฒิสภาส่วนใหญ่ว่ามาจากที่ใดและมีความสามารถในการสะท้อนความคิดความเห็นของประชาชนได้ดีเพียงใด ก็ยิ่งสะเทือนสะท้านในหัวอก

ในการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับต่อไปซึ่งผมคิดว่าจะอยู่อีกไม่ไกลห่างนัก คำถามว่าการดำรงอยู่ของวุฒิสภาเป็นสภาที่สองของประเทศยังจำเป็นหรือไม่ จะดังก้องขึ้น และสิ่งที่สมาชิกวุฒิสภาชุดปัจจุบันกำลังทำงานอยู่ในเวลานี้มีคุณภาพอย่างไร จะเป็นข้อมูลสำคัญสำหรับประกอบการตัดสินใจของประชาชนในโอกาสนั้น

แค่นึกก็พอเห็นภาพแล้วครับ

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022