การเมืองวัฒนธรรม | เกษียร เตชะพีระ

เกิดมาเป็นนายกฯ (2)

การอภิวัฒน์โดยคณะราษฎรเมื่อ 24 มิถุนายน พ.ศ.2475 ได้เปลี่ยนแปลงการปกครองของสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ (absolute monarchy –> constitutional monarchy) และกรุยทางให้เกิดตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในที่สุด

ในทางหลักการความคิด พอมีร่องรอยเค้าลางให้ประเมินได้ว่าคณะราษฎรซึ่งมีหลวงประดิษฐ์มนูธรรม หรือ ดร.ปรีดี พนมยงค์ (พ.ศ.2443-2526) หัวหน้าฝ่ายพลเรือนเป็นมันสมองมุ่งแปรเปลี่ยนการปกครองตามทฤษฎีประชาธิปไตยของฌอง-ฌากส์ รูสโซ (ค.ศ.1772-1778) นักปรัชญาการเมืองชาวนครเจนีวาแห่งยุครู้แจ้งของยุโรป

คือเปลี่ยนจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็น –> ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราษฎร์ (royal absolutism –> popular absolutism)

โดยยักย้ายถ่ายโอนอำนาจอธิปไตยสัมบูรณ์ของพระมหากษัตริย์ มาอยู่ในมือของราษฎรแทน (absolute popular sovereignty)

(ดู “Rousseau: Derek McTravers and Timothy O’hagen”, Reading Political Philosophy: From Machiavelli to Mill, The Open University, 2009, https://www.open.edu/openlearn/history-the-arts/philosophy/reading-political-philosophy-from-machiavelli-mill?trackno=5)

ดังเห็นได้ว่าในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งยกร่างโดยหลวงประดิษฐ์มนูธรรมและมีผลบังคับใช้หลังการอภิวัฒน์ตั้งแต่ 27 มิถุนายน จนถึง 10 ธันวาคม พ.ศ.2475 ที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 (ฉบับถาวร) แทนนั้น (https://www.senate.go.th/view/93/รัฐธรรมนูญ/TH-TH & ไพโรจน์ ชัยนาม, รัฐธรรมนูญ : บทกฎหมาย และเอกสารสำคัญในทางการเมืองของประเทศไทย, 2519)

ระบุชัดไว้ในหมวด 1 ข้อความทั่วไปว่า :

“มาตรา 1 อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย

มาตรา 2 ให้มีบุคคลและคณะบุคคลดั่งจะกล่าวต่อไปนี้เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎรตามที่จะได้กล่าวต่อไปในธรรมนูญ คือ

1. กษัตริย์

2. สภาผู้แทนราษฎร

3. คณะกรรมการราษฎร (เน้นโดยผู้เขียน)

4. ศาล”

จะเห็นได้ว่าธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว ไม่ใช้และไม่มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรี หากกำหนดให้มีตำแหน่งประธานคณะกรรมการราษฎร คณะกรรมการราษฎร และกรรมการราษฎรเป็นผู้กุมอำนาจฝ่ายบริหาร โดยเลือกตั้งกันเองขึ้นมา 15 คนจากในสภาผู้แทนราษฎรซึ่งกุมอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ

(ตามมาตรา 13 ของธรรมนูญฯ ชั่วคราว อนึ่ง สภาผู้แทนราษฎรมีสมาชิก 70 คน จัดตั้งโดยคณะราษฎรซึ่งมีคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารเป็นผู้ใช้อำนาจแทน ตามมาตรา 10 สมัยที่ 1)

อย่างไรก็ตาม ฐานะของคณะกรรมการราษฎรซึ่งมีพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเป็นประธานคณะกรรมการราษฎรคนแรกนั้น ก็มิเชิงจะเทียบเคียงได้เท่ากับ = คณะรัฐมนตรีกับนายกรัฐมนตรีทื่อๆ ตรงๆ เสียเลยทีเดียว

เพราะเอาเข้าจริงก็ยังมีเสนาบดีว่าราชการกระทรวงต่างๆ อยู่ โดยเสนาบดีเหล่านี้รับผิดชอบต่อ, อีกทั้งได้รับการตั้งและถอดจากตำแหน่งโดยคำแนะนำของคณะกรรมการราษฎร (มาตรา 31 และ 35 ของธรรมนูญฯ ชั่วคราว)

ถ้างั้นคณะกรรมการราษฎรกับประธานคณะกรรมการราษฎรเป็นอะไรกันแน่ใน พ.ร.บ.ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินชั่วคราว?

เกี่ยวกับเรื่องนี้ อาจารย์ ดร.สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล แห่งสาขาวิชาประวัติศาสตร์ คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้อภิปรายเปรียบเทียบไว้อย่างน่าสนใจในเชิงอรรถขนาดยาวแห่งหนึ่งของดุษฎีนิพนธ์ที่ไม่ได้ตีพิมพ์ของเขาเรื่อง Somsak Jeamteerasakul, “The Communist Movement of Thailand” (Unpublished thesis, Department of Politics, Monash University, 1993, pp. 96-97n34) เมื่อสามสิบปีก่อนว่า :

– ธรรมนูญการปกครองฯ ชั่วคราว 2475 ของปรีดีมีส่วนคล้ายรัฐธรรมนูญฉบับปฏิวัติของจีนและโซเวียตอยู่บ้าง แต่เอาเข้าจริงไม่เหมือนมากขนาดที่นักวิเคราะห์อย่างนายเรย์มอนด์ บี. สตีเวนส์ (ค.ศ.1874-1942) ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศชาวอเมริกัน และหลวงจักรปาณีศรีศีลวิสุทธิ์ (วิสุทธิ์ ไกรฤกษ์, พ.ศ.2446-2501) ประเมินไว้

– คณะกรรมการราษฎรที่กุมอำนาจฝ่ายบริหารและนับเป็นองค์กรกุมอำนาจตัดสินใจสูงสุดในลำดับชั้นของโครงสร้างการปกครองในธรรมนูญการปกครองฯ ชั่วคราวมิอาจเทียบเคียงได้กับองค์กร VTsIK ซึ่งเป็นสมัชชานิติบัญญัติ และ Sovnarkhom ซึ่งเป็นคณะรัฐมนตรีของโซเวียต ค่าที่คณะกรรมการราษฎรไม่ใช่ฝ่ายนิติบัญญัติและกรรมการราษฎรก็ไม่ใช่รัฐมนตรีว่าราชการกระทรวงเองโดยตรง หากมีเสนาบดีคุมกระทรวงอยู่อีกชั้นหนึ่ง

– ตัวแบบคณะกรรมการราษฎรของปรีดีตามธรรมนูญการปกครองฯ ชั่วคราวไม่น่าจะใช้การได้ในระยะยาว

กล่าวคือ คณะกรรมการราษฎรมีแนวโน้มจะกลายเป็นองค์กรที่มีอำนาจบริหารแต่ในนาม ขณะที่อำนาจบริหารจัดการกระทรวงแท้จริงตกอยู่แก่เหล่าเสนาบดี (ในทำนองเดียวกับที่ Sovnarkhom บ่อนเซาะอำนาจหน้าที่ของ VTsIK ลงไปเรื่อยๆ ตามลำดับ) หรือมิฉะนั้นคณะกรรมการราษฎรก็ต้องเข้ายึดกุมบทบาทการบริหารและแบ่งกระทรวงกันดูแลรับผิดชอบโดยตรงแทนเหล่าเสนาบดี

– ดังเป็นที่ทราบกันว่าเมื่อคณะราษฎรทูลเกล้าฯ ถวายธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามที่หลวงประดิษฐ์มนูธรรมยกร่างแด่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวหลังการอภิวัฒน์ 2475 นั้น พระองค์ไม่ได้ทรงแก้ไขอะไรเลย เพียงทรงเติมคำว่า “ชั่วคราว” ไว้ในชื่อธรรมนูญฯ แล้วลงพระปรมาภิไธยให้ประกาศใช้

ดังนั้น จึงอาจคาดคะเนได้ว่าเจตนาเดิมของหลวงประดิษฐ์ฯ น่าจะต้องการให้ธรรมนูญฯ ที่ตนยกร่างขึ้นถูกใช้เป็นการ “ถาวร” ไม่มากก็น้อย

– ในกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับถาวร) พ.ศ.2475 นั้น ประเด็นหนึ่งที่มีข้อถกเถียงกันคือชื่อ “กรรมการราษฎร”, “คณะกรรมการราษฎร” และ “ประธานคณะกรรมการราษฎร” โดยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงวิจารณ์ว่าชื่อดังกล่าวไม่สอดคล้องกับระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ มีผู้เข้าใจผิดว่าจะนำลัทธิบางประเทศมาเผยแพร่ และทรงเสนอคำว่า “คณะรัฐมนตรี” แทน

ในการอภิปรายเรื่องนี้ในสภาผู้แทนราษฎรต่อมา หลวงประดิษฐ์ฯ อธิบายว่าที่ตนเลือกใช้คำว่า “กรรมการราษฎร” มาแต่เดิมเพราะเป็นภาษาธรรมดาที่คนอ่านเข้าใจ หมายความตรงไปตรงมาว่า “บุคคลกลุ่มหนึ่งที่ราษฎรมอบหมายให้มาทำหน้าที่บริหารเป็นกรรมการราษฎร”

ส่วนคำว่า “รัฐมนตรี” นั้น หลวงประดิษฐ์ฯ ทักท้วงว่า “ไม่ควรใช้เพราะมนตรีเป็นเพียงที่ปรึกษาแผ่นดิน ไม่หมายความถึงผู้บริหาร” (อ้างจาก มานิตย์ นวลละออ, การเมืองไทยยุคสัญลักษณรัฐไทย, 2540, น.47)

ในที่สุดที่ประชุมสภาโหวตรับข้อเสนอของพระปกเกล้าฯ ให้ใช้คำว่า “รัฐมนตรี” ด้วยเสียง 28 : 7 (7 เสียงนี้ให้เลือกใช้คำอื่นโดยไม่ระบุตัวเลือกแน่ชัด) งดออกเสียง 24 จากจำนวนสมาชิกสภาที่เข้าประชุมทั้งสิ้น 59 คน (Somsak, เพิ่งอ้าง)

ผลของการเลือกใช้คำ “รัฐมนตรี”, “คณะรัฐมนตรี”, “นายกรัฐมนตรี” มาเรียกฝ่ายบริหารในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับถาวร) พุทธศักราช 2475 ทำให้ต้องออกกฎหมายมาปรับเปลี่ยนความหมายและฐานะบทบาทอำนาจหน้าที่ของ “รัฐมนตรี” อันเป็นคำที่มีมาแต่ก่อนหน้านั้น 2 ฉบับ ได้แก่ :

– 7 ธันวาคม 2475 ออกพระราชบัญญัติยกเลิกพระราชบัญญัติรัฐมนตรี (ร.ศ.113) สมัยรัชกาลที่ห้า ซึ่งมีหน่วยงาน “รัฐมนตรีสภา” ทำหน้าที่ถวายคำปรึกษาด้านนิติบัญญัติทำนองเดียวกับคณะกรรมการกฤษฎีกาในปัจจุบัน ทิ้งเสีย

-25 ธันวาคม 2475 ตราพระราชบัญญัติเทียบตำแหน่งรัฐมนตรีกับตำแหน่งเสนาบดีแต่ก่อน พุทธศักราช 2475 (ไพโรจน์, อ้างแล้ว, น.221, 247)

จะเห็นได้ว่าในการตีความของอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ผลทางการเมืองวัฒนธรรมของการเปลี่ยนคำว่า “ประธานคณะกรรมการราษฎร” มาเป็น –> “นายกรัฐมนตรี” ก็คือการเปลี่ยนนัยของตำแหน่งนั้นจาก “ผู้ได้รับมอบหมายจากราษฎรให้มาทำหน้าที่หัวหน้าฝ่ายบริหาร” มาเป็น –> “หัวหน้าคณะที่ปรึกษาแผ่น ดิน”

อันนับว่าลดทอนผ่อนเพลาและตกห่างจาก “ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราษฎร์” (popular absolutism) อันเป็นเป้าหมายในทางหลักการของการอภิวัฒน์ประชาธิปไตย 2475 ไปพอสมควร

(อ่านต่อสัปดาห์หน้า)

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022