พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย

 

รัฐบาลประยุทธ์

กับการออกพระราชกำหนด

 

ช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมามีประเด็นซึ่งถูกพูดถึงและวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวางในหมู่บรรดานักการเมืองและนักสิทธิมนุษยชนทั้งหลาย

ประเด็นดังกล่าวคงหนีไม่พ้นกรณีที่รัฐบาลได้ออกพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) เพื่อเลื่อนการบังคับใช้ “บางบทบัญญัติ” ในพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ.2565 ที่ประกอบด้วย มาตรา 22, 23, 24 และ 25 ออกไป

บนเหตุผลของด้านความไม่พร้อมของอุปกรณ์และแนวปฏิบัติของเจ้าหน้าที่

หลายท่านอาจเห็นข่าวผ่านหูผ่านตากันมาบ้างแล้ว และอาจโต้แย้งว่ารัฐบาลเขาเลื่อนการบังคับใช้เฉพาะบางมาตราไม่ใช่หรือ ไม่ใช่การเลื่อนการบังคับใช้ทั้งฉบับเสียหน่อย

ดังนั้น จึงไม่เห็นเป็นเรื่องอะไรใหญ่โตถึงขนาดต้องมานั่งถกเถียงให้ความสนอกสนใจอะไรกันให้มากมายนักหรอก

 

ก็คงจะจริงครับถ้าดูเพียงแค่ พ.ร.ก. ออกมาเลื่อนเฉพาะแค่ 4 มาตราเท่านั้นจากทั้งหมด 43 มาตรา

แต่หากเราเข้าไปอ่านดูเนื้อหาสาระของทั้ง 4 มาตราที่รัฐบาลขอเลื่อนไป

ก็จะพบว่ามันเป็นเรื่องสาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้เลยก็ว่าได้

เพราะมาตราเหล่านี้กำลังพูดถึงกรณีที่เจ้าหน้าที่จะเข้าควบคุมตัวบุคคลใดๆ ต้องมีการบันทึกภาพและเสียง รวมถึงการเข้าถึงข้อมูลต่างๆ อันเป็นมาตรการทางกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันมิให้เจ้าหน้ารัฐมีโอกาสซ้อมทรมานหรือกระทำการใดๆ อันเป็นการละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนผ่านการอ้างว่ากำลังปฏิบัติหน้าที่

ซึ่งสิ่งต่างๆ เหล่านี้ตามหลักการถือเป็น “หน้าที่พื้นฐานของรัฐ” ที่จะต้องให้เคารพไม่กระทำการใดๆ อันเป็นการล่วงละเมิดต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามรัฐธรรมนูญประการหนึ่ง

และตามอนุสัญญาต่อต้านการทรมานและการปฏิบัติหรือการลงโทษอื่นที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี

และอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญที่ประเทศไทยได้ไปลงนามเป็นภาคีไว้อีกประการหนึ่ง

ดังนั้น การกล่าวว่า พ.ร.ก.ฉบับนี้ได้ทำการเลื่อนการบังคับใช้ “กฎหมายซ้อมทรมาน-อุ้มหาย” ที่มีผลบังคับใช้แล้วจากเดิมในวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2565 ไปเป็นวันที่ 1 ตุลาคม 2565 รวมระยะเวลาของขยายเวลาออกไปทั้งสิ้น 8 เดือนด้วยกันจึงไม่เป็นการพูดเกินจริง

และที่สำคัญคือมีผลแล้วด้วยตามกฎหมาย

คำถามที่ต้องตอบ ณ ตอนนี้คือ รัฐบาลสามารถออก พ.ร.ก. มาเลื่อนการบังคับใช้กฎหมายซ้อมทรมาน-อุ้มหายได้หรือไม่?

 

มีหลายท่านสงสัยใคร่รู้ว่า สรุปแล้วรัฐบาลทำได้จริงหรือ จึงสอบถามมามากมาย

เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญผมก็ต้องบอกเลยว่าทำไม่ได้

พ.ร.ก.ฉบับนี้น่าจะขัดต่อรัฐธรรมนูญและไม่สอดคล้องกับหลักวิชาอย่างชัดเจน

ซึ่งแน่นอนว่าเรื่องนี้มีประเด็นข้อกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในทางรัฐธรรมนูญที่สำคัญมากที่ควรนำมาอธิบายกันเสียให้กระจ่าง

มิฉะนั้นแล้วอาจทำให้เกิดความเข้าใจผิดและปฏิบัติกันอย่างผิดๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางฝากฝั่งรัฐบาล

แต่ก่อนที่จะลงไปอธิบายความในรายละเอียด ผมคงต้องบอกกล่าวเล่าความกับทุกท่านกันเสียก่อนว่า อันที่จริงแล้ว การออก พ.ร.ก. เพื่อเลื่อนการบังคับใช้ พ.ร.บ. ไม่ใช่เรื่องใหม่

กรณีกฎหมายซ้อมทรมาน-อุ้มหายไม่ใช่เคสแรกหรอกนะครับ เอาเข้าจริงแล้วรัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เคยออก พ.ร.ก. มาเลื่อนการบังคับใช้ พ.ร.บ. มาแล้ว

ครั้งนั้นคือกรณีกฎหมายส่งเสริมสถาบันครอบครัวฯ เมื่อ 2-3 ปีก่อน

หลังจากให้ข้อมูลที่มาที่ไปของปัญหามาพอหอมปากหอมคอ เรามาเข้าประเด็นกันเลยว่า แล้วที่ผมเห็นว่าการที่รัฐบาลออก พ.ร.ก. เช่นนี้มาบังคับใช้ขัดต่อรัฐธรรมนูญและหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องอย่างไร?

โดยขอแยกออกเป็นอย่างน้อย 2 ประการ

 

ประการแรกเลย รัฐธรรมนูญมีการกำหนดเงื่อนไขการออก พ.ร.ก. ของคณะรัฐมนตรีไว้ในมาตรา 172 ว่าจะต้องเป็นกรณีฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้เท่านั้น กล่าวคือ รัฐบาลไม่สามารถอ้างแต่เพียงว่าที่ต้องออก พ.ร.ก. มาท้ายที่สุดก็เพื่อรักษาความปลอดภัยสาธารณะ เหตุผลเท่านี้ไม่เพียงพอและไม่เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญครับ

เพราะนอกจากเหตุผลข้างต้นแล้ว ต้องเป็นกรณีที่รัฐบาลกำลังอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินซึ่งมีความจำเป็นเร่งด่วนจริงๆ

หมายความว่า กรณีนั้นต้องเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมาอย่างฉับพลันทันด่วนตรงหน้า หรืออาจพูดได้ว่าเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมาโดยรัฐบาลไม่ทันตั้งตัวก็คงจะไม่ผิดนัก

เช่น น้ำท่วมฉับพลัน เกิดการก่อการร้าย ณ เวลานั้นๆ ฯลฯ เมื่อเป็นเช่นนี้จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่รัฐบาลจะต้องออก พ.ร.ก. เพื่อเป็นเครื่องมือในการเข้าไปรับมือกับปัญหาที่เกิดขึ้นไม่ให้กระทบต่อสังคมโดยรวม

คำถามคือ ทำไมรัฐธรรมนูญจึงต้องกำหนดเงื่อนไขว่า การออก พ.ร.ก. ของรัฐบาลต้องอยู่ในกรณีที่ฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนจริงๆ แบบที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้?

คำตอบก็คือ เพราะการออก พ.ร.ก. นั้น “รัฐบาลสามารถออกมาบังคับใช้ในเบื้องต้นได้เลย” โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการพิจารณาเหมือน พ.ร.บ. ปกติทั่วไปที่ต้องผ่านสภาผู้แทนราษฎร 3 วาระ และวุฒิสภาอีก 3 วาระ

ทั้งนี้เพราะรัฐธรรมนูญเห็นว่า หากเข้ากระบวนการของรัฐสภาตามปกติ อาจไม่ทันกับการที่จะต้องเข้าแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าที่กำลังเกิดขึ้น

 

คราวนี้ลองพิจารณาจากข้อเท็จจริงของ พ.ร.ก. ที่รัฐบาลออกมาเพื่อเลื่อนการบังคับใช้กฎหมายซ้อมทรมาน-อุ้มหายกันดูครับว่าจะเข้าเงื่อนไขตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้หรือไม่

ข้อเท็จจริงปรากฏว่ากฎหมายได้ให้ช่วงเวลากับทางเจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องได้เตรียมตัวราว 4 เดือนก่อนที่กฎหมายจะมีผลบังคับใช้จริงนับตั้งแต่มีการประกาศในราชกิจจานุเบกษา (ประกาศในราชกิจจานุเบกษาวันที่ 24 ตุลาคม 2565 แต่ให้มีผลบังคับใช้จริงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2566)

เมื่อเป็นเช่นนี้จึงเห็นได้อย่างชัดเจนว่า กรณีที่ทางสำนักงานตำรวจแห่งชาติในฐานะเจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ได้กล่าวอ้างว่า ขณะนี้อุปกรณ์และบุคลากรยังไม่พร้อมกับการปฏิบัติหน้าที่จึงย่อมไม่เป็นการฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้แต่อย่างใด

 

สําหรับประการที่สองนั้นเป็นสิ่งที่ต้องเน้นย้ำกันอย่างมาก

เพราะจะมีผลต่อการบังคับใช้รัฐธรรมนูญที่ถูกต้องสอดคล้องกับเจตนารมณ์และหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ

กล่าวให้ชัดเจนลงไปก็คือ รัฐบาลควรต้องเข้าใจหลักการในการใช้อำนาจของตนเองในการออก พ.ร.ก. ซึ่งเอาเข้าจริงแล้ว ไม่ใช่เฉพาะกรณีการออก พ.ร.ก. เพื่อเลื่อนการบังคับใช้กฎหมายซ้อมทรมาน-อุ้มหายเท่านั้นหรอกนะครับ

แต่กับทุกกรณีว่า ตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญแล้ว การออก พ.ร.ก. ถือเป็นกรณีที่ฝ่ายบริหารกำลังใช้อำนาจออกกฎหมายแทนฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาในเบื้องต้นเป็นการชั่วคราวอยู่

ปกติแล้ว การออกกฎหมายจะต้องผ่านการพิจารณาอย่างละเอียดรอบคอบจากรัฐสภาที่ประกอบไปด้วยผู้แทนปวงชนเท่านั้น ทั้งนี้เนื่องจากธรรมชาติของกฎหมายย่อมมีส่วนใดส่วนหนึ่งที่เข้าไปกระทบ หรือจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน แต่เนื่องจากว่า อาจมีบางกรณีที่คณะรัฐมนตรีในฐานะผู้บริหารประเทศมีความจำเป็นต้องมีกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น รัฐธรรมนูญจึงเข้าอกเข้าใจและกำหนดให้เป็นข้อยกเว้นเฉพาะกรณีเท่านั้นที่จะอนุญาตให้ฝ่ายบริหารสามารถออกกฎหมายเองได้

อธิบายง่ายๆ ได้ว่า การออก พ.ร.ก. เป็น “อำนาจออกกฎหมายในกรณีพิเศษ” ซึ่งรัฐธรรมนูญจำกัดการใช้อำนาจนี้ไว้อย่างเข้มงวด โดยจะอนุโลมให้กระทำได้ก็เมื่อแต่เฉพาะเท่าที่เป็นการฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนและไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้จริงๆ เท่านั้น

และเมื่อออกไปแล้วก็ต้องรีบนำมาให้รัฐสภาในฐานะองค์กรที่ถืออำนาจในการออกกฎหมายตัวจริงพิจารณาโดยเร็ว

รัฐบาลจึงไม่สามารถใช้อำนาจในการประกาศใช้ พ.ร.ก. ประหนึ่งเป็นอำนาจการออกกฎหมายของตนเองแบบปกติทั่วไป

ทำนองว่า “ข้ามีอำนาจ ข้าทำได้” เพราะโดยหลักแล้วฝ่ายบริหารไม่มีอำนาจออกกฎหมาย เว้นแต่จะเข้ากรณียกเว้นตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ดังที่อธิบายข้างต้นเท่านั้น

เพราะหากยังคงยืนยันอย่างที่ทำๆ กันอยู่ในปัจจุบัน จะเป็นการขัดแย้งต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจที่กำหนดให้รัฐสภาในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่หลักในการออกกฎหมาย ในขณะที่รัฐบาลในฐานะฝ่ายบริหารมีอำนาจหน้าที่หลักในการบริหารประเทศผ่านการบังคับใช้กฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ

 

อธิบายมาถึงตรงนี้แล้ว นี่ยังไม่วิเคราะห์กล่าวถึงประเด็นที่ว่า ด้วยเหตุผลกลใดรัฐบาลจึงนำส่ง พ.ร.ก. ให้รัฐสภาพิจารณาในวันสุดท้ายของสมัยประชุมทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้หลังการออกกฎหมายต้องเสนอให้รีบพิจารณาโดยมิชักช้า! เลยนะครับ

แต่เอาล่ะ เพื่อไม่ให้สลับซับซ้อนมากจนทำให้ทุกท่านสับสนปวดหัวมากจนเกินไป

ผมขออนุญาตสรุปรวบความกรณีการออก พ.ร.ก. เลื่อนการบังคับใช้กฎหมายซ้อมทรมาน-อุ้มหายของรัฐบาลว่า เป็นการออกที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออก พ.ร.ก. ตามมาตรา 172 และยังไม่สอดคล้องกับหลักการใช้อำนาจตรากฎหมายในกรณีพิเศษของฝ่ายบริหารและหลักการแบ่งแยกอำนาจอีกด้วย

ในฐานะนักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญ เรื่องการออก พ.ร.ก. ถือเป็นเรื่องซีเรียสมากนะครับ

เราควรต้องพูดถึงและให้ความสำคัญกันให้มากกว่าเดิมและเป็นระบบ

เราไม่ควรยอมรับกับสร้างบรรทัดฐานการออก พ.ร.ก. แบบผิดๆ ไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ

เพราะท้ายที่สุดแล้ว ต้องไม่ลืมว่า การใช้อำนาจของท่านกำลังเข้าไปกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างมีนัยสำคัญนั่นเอง

เรื่องนี้คือสิ่งที่รัฐบาลต้องระมัดระวังการใช้อำนาจของตนเองอยู่เสมอ

อย่างไรก็ดี ทั้งหมดนี้เป็นแต่เพียงความคิดเห็นทางวิชาการของผมเท่านั้น

เพราะปัจจุบันทางสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้มีการรวบรวมรายชื่อเสนอต่อประธานสภาเพื่อส่ง พ.ร.ก. เลื่อนการบังคับใช้กฎหมายซ้อมทรมาน-อุ้มหายฉบับนี้ไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้เข้ามาทำการวินิจฉัยว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่อย่างไร

ผลนั้นจะออกมาเป็นเช่นไร นั่นคือสิ่งที่พวกเราต้องติดตามกัน

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022