แพทย์ พิจิตร : ประมุขของรัฐกับการยุบสภา? (17)

แพทย์ พิจิตร

สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance) กล่าวว่า อาจจะมีสถานการณ์พิเศษบางอย่างที่ประมุขของรัฐ (หรือตัวแทนของพระมหากษัตริย์) อาจจะ 1.ยุบสภาโดยปราศจากคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี หรือ 2.ปฏิเสธคำร้องขอของนายกรัฐมนตรีในการยุบสภาได้

และตอนที่แล้ว ผู้เขียนได้กล่าวถึงเงื่อนไขที่สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งได้กำหนดไว้อันได้แก่ 1.การปฏิเสธการยุบสภา หากนายกรัฐมนตรีสูญเสียความไว้วางใจของสภา 2.การยุบสภาโดยวินิจฉัยของประมุขของรัฐ หากนายกรัฐมนตรีปฏิเสธที่จะลาออกหรือยุบสภา 3.ยุบสภา หากไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ 4.การปฏิเสธการยุบสภาที่ไม่จำเป็น ประมุขของรัฐสามารถปฏิเสธการยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีที่ยังมีเสียงข้างมากสนับสนุนในสภาได้ หากประมุขของรัฐพิจารณาพบเงื่อนไข 2 ข้อ นั่นคือ 1.รัฐบาลสามารถดำเนินการบริหารงานต่อไปได้ และยังคงรักษาความไว้วางใจจากสภาได้โดยไม่ต้องมีการยุบสภา 2.การยุบสภาไม่เป็นผลประโยชน์แห่งชาติ

คราวนี้จะขอกล่าวถึงเงื่อนไขประการต่อไป นั่นคือ

 

5.การให้ไปทบทวนพิจารณาคำแนะนำการยุบสภา

แม้ว่าในรัฐธรรมนูญในประเทศต่างๆ ไม่ได้กำหนดไว้ชัดเจนให้ประมุขของรัฐมีสิทธิในการวินิจฉัยที่จะไม่กระทำตามหรือแย้งคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีในการใช้อำนาจยุบสภา

แต่ประมุขของรัฐอาจจะมีสิทธิ์ที่จะขอให้นายกรัฐมนตรีพิจารณาทบทวนคำแนะนำการยุบสภาได้

ส่วนในกรณีของประเทศที่กำหนดสิทธิ์ดังกล่าวนี้ของประมุขของรัฐคือ อินเดีย ในมาตรา 74 ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งในกรณีนี้ ก็จะเป็นการเปิดโอกาสให้มีการปรึกษาหารือระหว่างประมุขของรัฐและนายกรัฐมนตรีถึงความจำเป็นและความถูกต้องเหมาะสมของการยุบสภา

 

6.ประมุขของรัฐถูกผูกพันโดยกฎประเพณี (conventional rules)

จากตัวอย่างที่กล่าวไป 5 ข้อข้างต้นเป็นกรณีที่ได้มีการบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญ ทั้งหลักการที่ประมุขของรัฐจะต้องปฏิบัติตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีในการใช้อำนาจในการยุบสภาและข้อยกเว้นต่างๆ

ถึงกระนั้น ก็เป็นไปได้ด้วยสำหรับกฎกติกาในการกำหนดการใช้อำนาจยุบสภาที่เป็นประเพณีการปกครองที่ไม่ได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ที่อุบัติขึ้นจากความเห็นพ้องต้องกันตามสถานการณ์ และเป็นที่เข้าใจและรับรู้ร่วมกันทั่วไปโดยตัวแสดงทางการเมืองสำคัญๆ

ประเทศที่อิงกับประเพณีการปกครองเสียส่วนใหญ่มากกว่าบทบัญญัติลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญมักจะเป็นประเทศที่ประชาธิปไตยระบบรัฐสภามั่นคงมีเสถียรภาพและลงหลักปักฐาน เช่น ออสเตรเลีย แคนาดา เดนมาร์ก และเนเธอร์แลนด์

การตีความตามลายลักษณ์อักษรของตัวบทรัฐธรรมนูญของประเทศเหล่านี้มักจะออกไปในทางให้ประมุขของรัฐมีอำนาจการยุบสภาตามวินิจฉัยที่เกือบจะไม่มีข้อจำกัดใดๆ แม้ว่าในทางปฏิบัติ คำแนะนำในการยุบสภาของนายกรัฐมนตรีมักจะได้รับการปฏิบัติตามเสมอ โดยอาจมีข้อยกเว้นไดตามที่รับรู้เข้าใจกันอยู่

อย่างไรก็ดี การบังคับใช้ประเพณีการปกครองนี้ขึ้นอยู่กับความสมัครใจของตัวแสดงทางการเมืองที่จะยอมรับผูกพันกับประเพณีการปกครอง ไม่ว่าจะเป็นความสมัครใจจากความรู้สึกเรื่องเกียรติยศและความถูกต้องเหมาะสมในการปกครอง

หรือจากความกลัวที่จะสูญเสียความชอบธรรมและการสนับสนุนทางการเมือง หากพวกเขาละเมิดประเพณีการปกครองที่มีรากลึกและสังคมสนับสนุนอย่างเข้มแข็ง

แต่ด้วยเหตุที่ประเพณีการปกครองไม่ได้ถูกบัญญัติไว้ในตัวบทของรัฐธรรมนูญ และอาจจะไม่ได้ปรากฏในเอกสารที่เป็นทางการใดๆ ดังนั้น จึงมักจะมีการถกเถียงกันอยู่ว่า กฎกติกาใดจะใช้กับกรณีใดได้บ้าง และใช้อย่างไร

ในแง่นี้ ย่อมจะเป็นเรื่องยุ่งยากและเป็นปัญหาทั้งสำหรับประชาชนพลเมืองและตัวแสดงทางการเมืองที่จะรู้ว่าตัวเองจะยืนอยู่ตรงจุดไหนในการอ้างอิงประเพณีการปกครองกับกรณีใดได้ และจะใช้อย่างไร

ดังนั้น เมื่อมีการตระหนักถึงจุดอ่อนดังกล่าวของประเพณีการปกครองที่ไม่ได้มีการบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร จึงเริ่มเกิดแนวโน้มที่จะนำประเพณีการปกครองมาบันทึกหรือบัญญัติประมวลไว้ในเอกสารอ้างอิงที่เป็นทางการ เช่น ระเบียบคู่มือคณะรัฐมนตรี (cabinet manual) ดังที่ปรากฏในประเทศนิวซีแลนด์และสหราชอาณาจักร หรือเป็นในลักษณะข้อกำหนดที่เป็นทางการที่ผ่านการรับรู้และมีการประกาศใช้

และด้วยเหตุนี้ จึงได้มีการประมวลและบัญญัติประเพณีการปกครองส่วนหนึ่งไว้เป็นลายลักษณ์อักษร โดยไม่ได้มีสถานะของการเป็นกฎหมายหรือบรรจุไว้ในบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ

ในลักษณะนี้ พบได้ในออสเตรเลียในทศวรรษ 1980

 

ในคู่มือหรือระเบียบคณะรัฐมนตรีและเอกสารในลักษณะเดียวกันนี้ที่มาจากประเพณีการปกครอง อาจจะมีการตัดทอนส่วนที่คลุมเครือไม่แน่นอนออกไปเพื่อความชัดเจนและใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติปรับใช้ได้

อย่างไรก็ตาม ด้วยการที่เอกสารเหล่านี้มักจะถูกผลิตขึ้นและปรับใช้โดยรัฐบาล และมีลักษณะของการพรรณนาบรรยายมากกว่าจะเป็นการกำหนดบ่งชี้ เอกสารประเพณีการปกครองเหล่านี้จึงมักถูกเปลี่ยนแปลงโดยรัฐบาลเพื่อสะท้อนการเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติโดยไม่จำเป็นต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือได้รับการยอมรับจากสภา

เงื่อนไขของประเทศที่จะเอื้อให้กับการตีความและปรับใช้กฎประเพณีการปกครองที่สามารถเปลี่ยนแปลงไปได้เรื่อยๆ นั้น มักจะไม่ใช่ประเทศที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย หรือยังอยู่ในช่วงของความพยายามที่จะสร้างประชาธิปไตยให้เข้มแข็ง

กล่าวอีกนัยหนึ่ง เงื่อนไขของประเทศที่ประชาธิปไตยยังไม่มั่นคงนั้น ไม่เหมาะที่จะใช้ประเพณีการปกครองเป็นหลัก

ที่สำคัญยิ่งคือ สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งได้แนะเตือนไว้ว่า ในประเทศที่เพิ่งมีประชาธิปไตยหรือประชาธิปไตยไม่มั่นคงเข้มแข็ง การอ้างอิงกับประเพณีการปกครองในการร่างรัฐธรรมนูญในปัจจุบันถือเป็นเรื่องที่ขาดวิจารณญาณ (unwise) อย่างยิ่ง

และเมื่อนำมาพิจารณาในกรณีของบ้านเรา ปฏิเสธไม่ได้ว่า ประชาธิปไตยของไทยยังไม่มั่นคงเข้มแข็ง

ดังนั้น การจะอ้างอิงประเพณีการปกครองจึงเป็นเรื่องที่อาจจะก่อให้เกิดปัญหามากกว่าที่จะแก้ปัญหา

 

นอกจากนี้ สถาบัน IDEA ยังได้กล่าวถึง การยุบสภาโดยการตัดสินใจของสภาเอง (Dissolution by decision of Parliament) ซึ่งจะไปสอดคล้องกับกรณี “พ.ร.บ. the Fixed Term Parliament” (วาระที่แน่นอนของสภา) ของอังกฤษที่ออกมาในปี ค.ศ.2001

สำหรับกรณีการยุบสภาโดยการตัดสินของสภาผู้แทนราษฎรเองนั้น สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งได้กล่าวไว้ในฐานะที่เป็นทางเลือกอีกทางหนึ่งในการยุบสภา นั่นคือ การให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถลงมติตัดสินใจว่าจะยุบตัวเองเมื่อไร โดยขึ้นอยู่กับวาระสูงสุดของสภาที่กำหนดไว้ด้วย

ตัวอย่างได้แก่ มาตรา 73 รัฐธรรมนูญของโซโลมอนไอซ์แลนด์ ที่กำหนดว่า “ถ้าเมื่อไรก็ตาม สภาผู้แทนราษฎรตัดสินใจยุบสภาโดยได้รับการสนับสนุนจากการลงคะแนนด้วยเสียงข้างมากเด็ดขาด (absolute majority) ของสมาชิกสภาเห็นว่า สภาควรยุบ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จะยุบสภาทันทีโดยการประกาศในราชกิจจานุเบกษา”

ในกรณีเช่นนี้ การยุบสภาเป็นการกระทำที่เป็นทางการโดยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่ผู้สำเร็จราชการยุบสภาบนพื้นฐานการตัดสินใจของสภา ไม่ใช่ตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี!

ซึ่งการยุบสภาของอังกฤษเมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม 2560 ก็เกิดขึ้นตาม “พ.ร.บ. the Fixed Term Parliament” (วาระที่แน่นอนของสภา) ของอังกฤษที่ออกมาในปี ค.ศ.2001

บทความก่อนหน้านี้นิธิ เอียวศรีวงศ์ : อพยพในประวัติศาสตร์เปรียบเทียบ
บทความถัดไปเสฐียรพงษ์ วรรณปก : บางแง่มุมเกี่ยวกับพระพุทธองค์ (13) ผู้ถูกแผ่นดินสูบเพราะผิดต่อพระพุทธองค์ภาคสุปปพุทธะ