ปิยบุตร แสงกนกกุล : ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาปฏิวัติฝรั่งเศส (23)

ปิยบุตร แสงกนกกุล

ย้อนอ่าน ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาปฏิวัติฝรั่งเศส (22) (21)

คําประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมือง 1789 ไม่ได้ประกาศยืนยันถึงสิทธิตามธรรมชาติของมนุษย์เท่านั้น แต่ยังมีบทบัญญัติที่วางโครงสร้างการเมืองการปกครองในระบบใหม่ หรือกรอบเบื้องต้นของรัฐธรรมนูญไว้ด้วย

ได้แก่ หลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักอำนาจอธิปไตย และกฎหมาย คือการแสดงออกซึ่งเจตจำนงร่วมกัน

ในมาตรา 16 รับรองหลักการแบ่งแยกอำนาจไว้ว่า “สังคมใดมิได้มีหลักประกันแห่งสิทธิทั้งปวงและมิได้มีการแบ่งแยกอำนาจโดยชัดเจน สังคมนั้นย่อมปราศจากรัฐธรรมนูญ”

บทบัญญัติในมาตรา 16 นี้เป็นการยืนยันว่า รัฐธรรมนูญไม่อาจมีเนื้อหาสาระอย่างไรก็ได้ แต่รัฐธรรมนูญต้องมีบทบัญญัติที่ประกันสิทธิและจัดวางโครงสร้างการเมืองการปกครองแบบแบ่งแยกอำนาจเอาไว้

สมาชิกสภาแห่งชาติได้รับแรงบันดาลจากปรัชญาของ John Locke และ Montesquieu พวกเขาเห็นว่า การปกครองที่อำนาจรวมศูนย์อยู่ที่บุคคลเพียงคนเดียวหรือคณะบุคคลนั้นเป็นสาเหตุสำคัญของเผด็จการกดขี่

ดังนั้น จึงจำเป็นต้องจัดโครงสร้างการปกครองแบบแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจออกจากกัน เพื่อให้องค์กรหนึ่งสามารถใช้อำนาจในแดนของตนหยุดยั้งการใช้อำนาจของอีกองค์กรหนึ่งได้

การให้คุณลักษณะของรัฐธรรมนูญตามแบบที่คณะปฏิวัติ 1789 กำหนดนี้ ทำให้ “รัฐธรรมนูญ” ไม่ได้เป็นข้อความคิดที่มีความเป็นกลางอีกต่อไป

รัฐธรรมนูญกลายเป็นกฎหมายพื้นฐานที่กำหนดระบอบการปกครองตามแบบเสรีประชาธิปไตยเท่านั้น หากมีกฎหมายพื้นฐานอื่นที่เกี่ยวกับโครงสร้างการเมืองการปกครองแต่กลับไม่รับรองสิทธิขั้นพื้นฐานและการแบ่งแยกอำนาจไว้ กฎหมายพื้นฐานก็ไม่อาจมีสถานะเป็นรัฐธรรมนูญได้

หากพิจารณาตามแนวคิดนี้ ย่อมหมายความว่า ประเทศที่ปกครองในระบอบเผด็จการไม่มีรัฐธรรมนูญ นิยามของรัฐธรรมนูญตามนัยนี้จึงมีความสัมพันธ์กับอุดมการณ์ทางการเมืองด้วย

หลักการแบ่งแยกอำนาจของ Montesquieu มีอิทธิพลต่อคณะปฏิวัติ 1789 โดยปรากฏให้เห็นชัดแจ้งที่สุดจากบทบัญญัติในมาตรา 16 นี้เอง

อย่างไรก็ตาม มีผู้ตีความว่า เฉพาะระบบประธานาธิบดีเท่านั้นที่สอดคล้องกับความคิดเรื่องการแบ่งแยกอำนาจของ Montesquieu

เพราะระบบประธานาธิบดีได้แบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารอย่างเด็ดขาด

ในขณะที่ระบบรัฐสภาไม่ได้แบ่งแยกอำนาจอย่างเด็ดขาด องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติและองค์กรฝ่ายบริหารยังคงมีความสัมพันธ์กันอยู่โดยที่องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจบริหารและองค์กรฝ่ายบริหารก็มีส่วนร่วมในการใช้อำนาจนิติบัญญัติ

ดังนั้น หากเชื่อกันว่าหลักการแบ่งแยกอำนาจตามมาตรา 16 รับอิทธิพลมาจาก Montesquieu จริง ก็ย่อมหมายความต่อไปว่า ระบบการปกครองที่คณะปฏิวัติ 1789 ต้องการ คือระบบประธานาธิบดีด้วย

ต่อกรณีดังกล่าวนี้ ไม่น่าจะเป็นความเห็นที่ถูกต้อง

เพราะ Montesquieu ไม่เคยเรียกร้องให้มีการแบ่งแยกอำนาจอย่างเด็ดขาด ขอเพียงแต่อำนาจต้องไม่รวมศูนย์อยู่ที่องค์กรใดองค์กรหนึ่งเพียงองค์กรเดียวเท่านั้น

ในความเห็นของ Montesquieu แล้ว ไม่จำเป็นที่องค์กรหนึ่งต้องมีอำนาจในภารกิจใดเพียงภารกิจเดียว ภารกิจหนึ่งอาจมีหลายองค์กรร่วมกันใช้อำนาจนั้นก็ได้ และองค์กรหนึ่งอาจมีอำนาจในหลายภารกิจก็ได้

องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติอาจเข้าไปมีส่วนร่วมในภารกิจของฝ่ายบริหาร หรือองค์กรฝ่ายบริหารอาจเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการตรากฎหมาย

การแบ่งแยกอำนาจตามความคิดของ Montesquieu จึงไม่ใช่การแบ่งแยกอำนาจแบบเคร่งครัดหรือการแบ่งแยกแบบเด็ดขาด

แต่เป็นการสร้างระบบตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจต่างๆ หรือดุลยภาพแห่งอำนาจนั่นเอง (balance des pouvoirs)

นอกจากนี้ หากพิจารณาถึงข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์ พบว่าในการยกร่างคำประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมือง มาตรา 16 นั้น ไม่มีสมาชิกอภิปรายถึงหลักการแบ่งแยกอำนาจเท่าไรนัก

พวกเขาไม่ได้มีภาพของระบบประธานาธิบดีอยู่ในหัว

แต่ขอเพียงแค่ให้ไม่มีการรวมอำนาจทั้งหมดไว้ที่องค์กรใดหรือบุคคลใดเพียงฝ่ายเดียวเท่านั้น

เอาเข้าจริงแล้ว หลักการแบ่งแยกอำนาจที่ปรากฏในมาตรา 16 เป็นเพียงการรับรองไว้อย่างกว้างๆ และเปิดโอกาสให้มีการถกเถียงกันในชั้นหลังว่าจะออกแบบโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารต่อไปอย่างไร

ดังจะเห็นได้จาก ในการประชุมสภาแห่งชาติเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญหลังจากนั้น สมาชิกสภาแห่งชาติได้อภิปรายอย่างเข้มข้นในประเด็นที่ว่าฝรั่งเศสควรเลือกโครงสร้างการเมืองการปกครองแบบอเมริกาหรือแบบอังกฤษ

เราอาจวิเคราะห์ทัศนะของผู้ก่อการปฏิวัติ 1789 ผ่านบทบัญญัติในมาตรา 16 ได้ว่า พวกเขาให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญอย่างมาก

โดยยืนยันว่า การปกครองแบบเผด็จการกดขี่ คือการปกครองที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นตัวกำหนดกฎเกณฑ์

และสิ่งที่จะมีคุณค่าเป็นรัฐธรรมนูญได้ ก็ต้องจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรต่างๆ แบบแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจออกจากกัน

หากปราศจากซึ่งการแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจและถ่วงดุลซึ่งกันและกันแล้ว เผด็จการผู้กดขี่ก็สามารถใช้อำนาจตามอำเภอใจ เปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์ต่างๆ ได้เสมอ

สภาพเช่นนี้ ทำให้ไม่มีหลักประกันว่า ผู้ปกครองจะใช้อำนาจอย่างไร ผู้อยู่ใต้อำนาจไม่อาจคาดหมายได้ว่าอำนาจของผู้ปกครองนั้นมีกรอบอยู่ตรงไหน

สิทธิและเสรีภาพของบุคคลจึงอาจถูกละเมิดได้ตลอดเวลา

ในส่วนของหลักอำนาจอธิปไตยนั้น ในมาตรา 3 บัญญัติว่า

“หลักการอำนาจอธิปไตยทั้งหลายตั้งอยู่ในชาติ ไม่มีองค์กรใดหรือปัจเจกบุคคลใดใช้อำนาจอธิปไตยนั้นได้โดยลำพัง”

บทบัญญัติในมาตรา 3 นี้ คือการยืนยันซ้ำอีกครั้งหนึ่งถึง “ชาติ” ในฐานะองค์อธิปัตย์ หลังจากที่ผู้ก่อการปฏิวัติได้ลงมติเปลี่ยนสถานะสภาฐานันดรให้เป็นสภาแห่งชาติไปแล้วในวันที่ 17 มิถุนายน 1789

อาจกล่าวได้ว่า หลักการอำนาจอธิปไตยแห่งชาติตามมาตรา 3 ได้เชื่อมโยงเอาเหตุการณ์ในวันที่ 17 มิถุนายน 1789 ซึ่งเป็นข้อเท็จจริง ให้มีค่าบังคับเป็นกฎหมายขึ้น

แม้บทบัญญัติในมาตรา 3 มีลักษณะ “ปฏิวัติ” เปลี่ยนแปลงหลักการมูลฐานของการเมืองการปกครองฝรั่งเศสไปจากเดิมอย่างสิ้นเชิงก็ตาม

แต่ในความเป็นจริง ก็ยังคงมีความยากลำบากในการจัดวางสิ่งของตกค้างจากระบอบเก่าให้เข้ากับระเบียบโครงสร้างแบบใหม่อยู่นั่นเอง

แน่นอนว่า นับตั้งแต่นี้ อำนาจสูงสุดของประเทศฝรั่งเศสเป็นของชาติ หาใช่เป็นของกษัตริย์หรือพระเจ้าไม่ แต่ “ชาติ” คือใคร ประกอบด้วยใครบ้าง แล้วกษัตริย์จะมีสถานะใด เป็นส่วนหนึ่งของชาติหรือไม่

หากอ่านบทบัญญัติในมาตรา 3 ส่วนแรกที่ว่า “หลักการอำนาจอธิปไตยทั้งหลายตั้งอยู่ในชาติ…” ก็เป็นที่ชัดเจนว่า “ชาติ” คือองค์อธิปัตย์

แต่ใครหรือองค์กรใดเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยนั้นในนามของชาติ?

ในขณะที่ส่วนท้ายของมาตรา 3 ยืนยันว่า “ไม่มีองค์กรใดหรือปัจเจกบุคคลใดใช้อำนาจอธิปไตยนั้นได้โดยลำพัง”

หากอ่านมาตรา 3 ในส่วนท้ายอย่างเคร่งครัดแล้ว ย่อมหมายความว่า การใช้อำนาจอธิปไตยของชาติ ไม่อาจถูกใช้ได้โดยสภาแห่งชาติ เพราะมีสถานะเป็นองค์กร และไม่อาจถูกใช้ได้โดยกษัตริย์เช่นกัน ไม่ว่าจะพิจารณากษัตริย์ในฐานะเป็นองค์กรหรือปัจเจกบุคคลก็ตาม

เมื่อเป็นเช่นนี้ จึงเป็นไปได้หรือไม่ว่า การใช้อำนาจอธิปไตยต้องกระทำร่วมกันระหว่างสภาแห่งชาติและกษัตริย์?

กรณีนี้กลายเป็นปัญหารากฐานที่ถกเถียงกันอย่างหนักในระหว่างการจัดทำรัฐธรรมนูญ และมันยังกลายเป็นความขัดแย้งหลักจนนำไปสู่การล้มสถาบันกษัตริย์ในเวลาต่อมา

บทความก่อนหน้านี้คุยกับทูต “คริสเตียน เรเรน” ตามไปดูสวนสาธารณะไทยในชิลี และ ข้อตกลงเสรีทางการค้า
บทความถัดไปมนัส สัตยารักษ์ : “นายพันอันตราย” พ.ต.ต.อนันต์ เสนาขันธ์