ยุทธบทความ

สุรชาติ บำรุงสุข

 

พฤษภารำลึก (14)

ปฏิรูปแบบไม่ปฏิรูป!

“รัฐบาลพลเรือนควรสนับสนุนการดำเนินการของฝ่ายทหารในการสร้างความเป็นสมัยใหม่ของเหล่าทัพทั้งสาม เพื่อที่จะดึงความสนใจของกองทัพให้หันมาสู่เรื่องของความเป็นวิชาชีพทางเทคนิค และยังเป็นการหลีกเลี่ยงความขัดแย้งกับฝ่ายทหารอีกด้วย”

Alfred Stepan (1988)

ผู้เชี่ยวชาญด้านทหารกับการเมืองในละตินอเมริกา

 

แม้โมเมนตัมของกระแสการเมืองภายในจาก “พฤษภาประชาธิปไตย” ในปี 2535 จะไม่สามารถผลักดันให้เกิดการปฏิรูปกองทัพได้จริงในเชิงโครงสร้างและการปรับเปลี่ยนภายใน

แต่ผลจากสงครามภายนอกกลับมีพลังอย่างมาก นักการทหารทั่วโลกได้เห็นถึงความเป็น “สงครามสมัยใหม่” ของยุคสมัย จนอาจกล่าวได้ว่า สงครามอ่าวเปอร์เซียในต้นปี 2534 เป็น “สงครามเทคโนโลยีสมัยใหม่” อย่างแท้จริง

เพราะจะเห็นถึงการปรากฏตัวของเทคโนโลยีทหารใหม่หลายชนิดที่ไม่เคยถูกใช้มาก่อนในสนามรบ ซึ่งสิ่งเหล่านี้เป็นดัง “ตัวเปลี่ยนเกม” (game changer) ในสงคราม

ภายใต้ความเปลี่ยนแปลงจากผลของสงครามอ่าว กองทัพทั่วโลกเริ่มต้องคิดทบทวนจากบทเรียนการสงครามครั้งนั้น อีกทั้งสภาวะแวดล้อมของการเมืองระหว่างประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างสิ้นเชิง จากการล่มสลายของ “กองทัพแดง” ที่เป็นภัยคุกคามหลักในยุคสงครามเย็น

ในบริบทของไทยไม่ได้แตกต่างไปจากบริบททางการเมืองในเวทีโลก… สงครามคอมมิวนิสต์ภายในยุติไป พร้อมกับการพังทลายของพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย สงครามกลางเมืองกัมพูชากับการแทรกแซงของเวียดนามยุติไปพร้อมกับการถดถอยของพลังสังคมนิยมของสหภาพโซเวียต อันนำไปสู่การถอนทหารเวียดนามออกจากกัมพูชา ไม่ได้แตกต่างไปจากภาพกองทัพโซเวียตที่เดินทางกลับออกจากอัฟกานิสถาน

สงครามเปลี่ยน ภัยคุกคามเปลี่ยน… ถ้าเช่นนั้นแล้ว กองทัพไทยจะปรับตัวอย่างไรกับโลกหลังสงครามเย็นอย่างไร สิ่งที่เกิดขึ้นเป็นดัง “โลกใหม่ทางทหาร” ของกองทัพทั่วโลกและกองทัพไทยด้วย

 

แนวโน้มใหม่

ดังที่กล่าวมาแล้วว่า ผมเองเริ่มเขียนบทความเกี่ยวกับการปฏิรูปกองทัพตั้งแต่เมื่อจบปริญญาโทกลับมา เป็นบทความชิ้นแรกที่เขียนถึงตัวแบบของโครงสร้างใหม่ลงในมติชนสุดสัปดาห์ แม้ว่าจะอิงอยู่กับตัวแบบของกองทัพอเมริกันก็ตาม (ตีพิมพ์ซ้ำใน สุรชาติ บำรุงสุข, บรรณาธิการ, ระบบทหารไทย : บทศึกษากองทัพในบริบททางสังคม-การเมือง, 2530)

สิ่งที่เกิดขึ้นอย่างคาดไม่ถึงในการสัมมนาก็คือ มีนักวิชาการพลเรือนกล่าวชื่นชมบทความนี้มาก แต่ในเวทีสัมมนาเดียวกัน นายทหารชั้นผู้ใหญ่ท่านหนึ่งกลับรู้สึกมีปัญหาอย่างมาก และมองว่าบทความนี้เขียนเพื่อ “โจมตีทหาร”

ความย้อนแย้งที่เกิดในเวทีสัมมนาครั้งนั้น ทำให้ผมต้องเริ่มคิด แสดงว่างานชิ้นเดียวกันสร้างปัญหาในมุมมองระหว่างทหารกับพลเรือน คนจากสองภาคเห็นเรื่องการปฏิรูปทหารแตกต่างกันอย่างมาก

และปัญหาเช่นนี้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นอีกหลายครั้งกับข้อเสนอของผมเรื่องการปฏิรูปกองทัพในเวทีสาธารณะ จนเกิดข้อสังเกตกับบทความของผมว่า จะมีคน “ชอบมาก” กับ “ไม่ชอบมาก” (หรือบางทีต้องใช้ว่า “เกลียดมาก”) โดยไม่มีแบบ “แทงกั๊ก” กับทัศนะที่นำเสนอ

ในเวทีสัมมนาในยุคหลังสงครามเย็น/หลังสงครามอ่าวนั้น นายทหารในระดับกลางหลายนายมีความกระตือรือร้นที่ต้องการเห็นความเปลี่ยนแปลงภายในกองทัพ ความน่าสนใจในขณะนั้นคือ สถาบันการศึกษาภายในกองทัพทั้งสามเหล่าเปิดเวทีสัมมนาในเรื่องของการปฏิรูปกองทัพอย่างต่อเนื่อง หรือมีการเปิดเวทีใหญ่ในระดับเหล่าทัพ เพื่อถกแถลงประเด็นเหล่านี้

หากพิจารณาถึงกองทัพในเวทีโลก เราจะเห็นถึงแนวโน้มที่สำคัญของยุคหลังสงครามเย็น คือ

1) การลดขนาดของกองทัพ เพราะภายใต้เงื่อนไขของสภาวะแวดล้อมใหม่ที่ไม่มีแนวโน้มของ “สงครามใหญ่” (major wars) กองทัพที่มีกำลังพลเป็นจำนวนมากในเชิงปริมาณ จึงไม่มีความจำเป็นในตัวเอง

2) การใช้เทคโนโลยีทหารสมรรถนะสูง ที่เห็นจากสงครามอ่าว ทำให้กองทัพในหลายประเทศลดการลงทุนทางด้านกำลังพลไปสู่การพัฒนาเทคโนโลยีทหารมากขึ้น

3) การปรับเปลี่ยนบทบาทและภารกิจของกองทัพ เมื่อสงครามแบบเก่าสิ้นสุดลง ทำให้ภารกิจอย่างเช่น ปฏิบัติการรักษาสันติภาพ (UNPKO) เข้ามาเป็นบทบาทใหม่ที่ทหารต้องเรียนรู้

4) ความเปลี่ยนแปลงของภัยคุกคามและการไม่มีแนวโน้มของสงครามใหญ่ ทำให้การจัดทำงบประมาณทหารถูกปรับลดลง

และ 5) การกำเนิดของภัยคุกคามใหม่ที่ไม่เป็นเรื่องทางทหาร (non-military threat) ทำให้ภาครัฐและกองทัพต้องปรับตัวมากขึ้น เช่น ประเด็นของสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

 

โลกใหม่-คิดเก่า?

ปัญหาที่ท้าทายอย่างมากก็คือ กองทัพไทยจะปรับตัวอย่างไร คนที่ศึกษาเรื่องทหารทุกคนรู้ดีว่า การจะผลักดันให้การปฏิรูปกองทัพเกิดได้จริงนั้น อาจจะไม่ใช่เรื่องง่าย และเป็นปัญหาในทุกกองทัพทั่วโลก จนมีข้อสรุปในทางวิชาการว่า องค์กรที่ปรับตัวได้ช้าที่สุดและยากที่สุดเมื่อเผชิญกับสภาพแวดล้อมใหม่คือ “กองทัพ” เพราะโดยธรรมชาติ กองทัพมีความเป็นอนุรักษนิยมในเชิงวัฒนธรรมองค์กร จนยากที่จะปรับเปลี่ยน และทำให้การปฏิรูปเป็นไปได้ยาก

หากพิจารณาจากบริบทภายในแล้ว กองทัพไทยที่มีความเป็นอนุรักษนิยมสูงมาก จนหลายๆ คนที่สนใจเรื่องการปฏิรูปกองทัพไทยนั้น เริ่มไม่ค่อยแน่ใจว่า การจะผลักดันให้เกิดการปรับเปลี่ยน (โดยไม่จำเป็นต้องเรียกว่าการปฏิรูป) อาจจะเป็นไปได้ยาก แม้ว่าในขณะนั้นจะมีข้อเสนอเป็นจำนวนมากจากหลายเวทีก็ตาม เช่น

1) การปรับโครงสร้างการใช้งบประมาณของกระทรวงกลาโหมที่ไม่ตึงตัวในแบบเดิม

2) การปรับระบบงานกำลังพลให้สอดคล้องกับโลกความมั่นคงใหม่ หรือคำถามว่า กองทัพไทยควรมีกำลังพลเท่าใดจึงจะเหมาะสม

3) การนำเอาเทคโนโลยีทหารที่เหมาะสมเข้ามาใช้ในกองทัพ

4) การปรับลดจำนวนทหารด้วยการสร้างระบบกำลังพลเรือนในสายงานทหารทั้งระบบ (civilianization) ตลอดรวมถึงการปรับระบบการเกณฑ์กำลังพลใหม่ เช่น การเปิดรับทหารอาสาให้มากขึ้นในสัดส่วนกับทหารเกณฑ์แบบเดิม (หรือที่เรียกกันว่า All-Volunteer Force หรือ AVF)

5) การลดจำนวนนายพลในกองทัพ เพราะมีจำนวนมากและไม่สอดคล้องกับความจำเป็นด้านงบประมาณในอนาคต

6) การปรับยุบหน่วยบางหน่วยที่ไม่จำเป็น

7) ข้อเสนอให้ปรับบทบาทของ กอ.รมน. เพื่อรับกับโลกความมั่นคงใหม่

8) การปรับบทบาทและภารกิจของกองทัพ เป็นต้น

ผมอยากขอบันทึกเพื่อเป็นเครดิตสำหรับนายทหารนักคิดหลายท่านไว้ในบทความนี้ว่า เวทีทางวิชาการภายในกองทัพในยุคนั้นคิดเรื่องต่างๆ จนแทบจะครอบคลุมทุกประเด็นปัญหาภายในกองทัพ

และน่าสนใจว่า นายทหารหลายท่านกระตือรือร้นที่จะ “คิดใหม่” ซึ่งผมเรียกพวกเขาว่าเป็น “หน่ออ่อนทางความคิด” ที่กำลังแบ่งบานในกองทัพด้วยความฝันของการปฏิรูปกองทัพไทยในขณะนั้น

แต่คำถามคือใครจะเป็นคนเปลี่ยน หรือใครจะเข้ามาเป็นผู้ที่แบกรับความเปลี่ยนแปลงที่กำลังเกิดขึ้น เพราะการปฏิรูปจะมีผลกับบุคลากรภายในกองทัพอย่างแน่นอน ซึ่งนายทหารสายเก่าส่วนหนึ่งมีทัศนะว่า การปฏิรูปเป็นภัยคุกคาม พวกเขาอีกส่วนยืนอยู่บนฐานคิดที่ว่า “ไม่เสีย อย่าซ่อม” และไม่ต้องการให้เกิดการปรับเปลี่ยนใดๆ โดยเฉพาะไม่ต้องการการปรับลดกำลังพลเด็ดขาด

ดังนั้น จึงมักมีคนมาเล่าให้ฟังว่า เมื่อข้อเสนอต่างๆ เกิดขึ้นจนเป็นแรงผลักดันให้เกิดความเปลี่ยนแปลงนั้น นายทหารในระดับนโยบายกลับมองเรื่องนี้ด้วยความกังวล

จนเกิดคำตอบในระดับบนของกองทัพว่า ยอมรับว่ากองทัพไทยต้องการการปฏิรูป แต่ขอให้เกิดขึ้นหลังจากตัวเขาเองเกษียณอายุราชการไปก่อน…

ผมได้ยินคำตอบในลักษณะเช่นนี้หลายต่อหลายครั้ง และรับทราบเป็นอย่างดีว่า ไม่มีนายทหารในระดับสูงท่านใดที่อยากเป็น “วีรบุรุษการปฏิรูปทหาร” เพราะไม่ต้องการเป็นผู้แบกรับปัญหาที่เป็นผลพวงของการปฏิรูป

เช่น ประเด็นของการปรับลดกำลังพล การลดจำนวนนายพล หลายคนในกองทัพยอมรับว่า กองทัพไทยในยุคหลังสงครามเย็นจะต้องลดจำนวนทหารและนายพล หรืออาจต้องปรับเป็นพลเรือนในกองทัพ (แต่ไม่มีใครอยากเป็น “พวกหูกระทะ” ที่เป็นเครื่องแบบพลเรือน ทุกคนอยากแต่งเครื่องแบบและติดยศทหาร)

ผมจำได้ว่า ในยุคนั้นเจอกับ “มรสุมข่าวลือ” จากกองทัพว่า “อย่าไปรับฟังข้อเสนอของอาจารย์สุรชาติ!” เพราะมักจะเสนอให้ลดกำลังพล ทั้งที่ผมเสนอให้มีการปรับองค์กรและอัตรากำลังพลให้เหมาะสมกับสถานการณ์จริง (แนวคิดเรื่อง Rightsizing ทางทหาร)

เช่น สำหรับกองทัพบกในยุคหลังสงครามเย็นยังมีความจำเป็นที่ต้องคง “กองทัพน้อย” ไว้ต่อไปหรือไม่ ซึ่งถ้าไม่ใช่ยามสงคราม กองทัพน้อยอาจไม่มีความจำเป็น หรือแม้กระทั่งองค์กรอย่าง “กองบัญชาการช่วยรบ” (บชร.) ว่าจำเป็นต้องมีในยามสันติหรือไม่

ซึ่งในขณะนั้น แทบจะมีความเห็นเป็นเอกฉันท์ว่า กองทัพน้อยควรต้องยกเลิก และปรับโครงสร้างให้สอดรับกับสถานการณ์ในยามสันติ เพราะองค์กรบางส่วนในการบริหารจัดการกองทัพเกิดขึ้นจากเงื่อนไขสงคราม

 

กระแสลมที่พัดผ่าน!

ผมพูดเสมอว่าโมเมนตัมของปฏิรูปกองทัพในยุคหลังสงครามเย็นและหลังสงครามอ่าวในสังคมไทย เป็นสิ่งที่น่าเสียดาย ไม่ต่างจากโมเมนตัมของ “พฤษภาประชาธิปไตย” ที่สุดท้ายแล้ว แรงขับเคลื่อนค่อยๆ จางหายไป…

ความฝันครั้งหนึ่งของผมที่เคยผิดพลาดใหญ่ เมื่อคิดว่าผลจากสงครามที่บ้านร่มเกล้า (พ.ศ.2530-2531) อาจนำไปสู่การปฏิรูปกองทัพ ดังเช่นที่เมื่อครั้งกองทัพปรัสเซียรบแพ้ฝรั่งเศสในสงครามที่เจนา (พ.ศ.2349) อันนำไปสู่การปฏิรูปใหญ่ และการกำเนิดของ “นักปราชญ์ทางทหาร” อย่างเคลาซวิทซ์และบรรดานายทหารนักปฏิรูปในกองทัพปรัสเซีย แล้วความฝันก็ผ่านเลยไป

ผมรู้ดีว่าในครั้งนี้หลังจากปี 2534-2535 ไปแล้ว ผมก็อาจนั่งมองความฝันในเรื่องนี้ผ่านเลยไปอีกครั้งไม่แตกต่างจากเดิม… สังคมการเมืองไทยไม่สามารถสร้าง “ขบวนการปฏิรูปกองทัพ” (Military Reform Movement) ได้ อีกทั้งไทยก็ไม่มีทั้ง “ประวัติศาสตร์และประสบการณ์” ของการปฏิรูปกองทัพ ประเด็นเช่นนี้จึงกลายเป็นเรื่องใหม่ในทางการเมือง และเป็นประเด็นที่คนในกองทัพเองก็ไม่คุ้นเคย อีกทั้งการปฏิรูปกองทัพมีความยุ่งยากและความซับซ้อนเสมอ ในบริบทของไทยยังมีประเด็นทางการเมืองเข้ามาทับซ้อนอีก ดังนั้น การคิดเรื่องนี้จะต้องมองภาพคู่ขนานทั้งทางการเมืองและการทหารให้ได้

ผมอาจจะโชคดีที่ได้ผ่านขั้นตอนของความพยายามเหล่านี้ร่วมกับนายทหารหลายท่าน ที่ร่วมกันคิดร่วมกันถกเรื่องต่างๆ ของกองทัพในครั้งนั้น

แต่สุดท้ายก็ต้องยอมรับว่า เรื่องราวเหล่านี้เป็นดังสายลมที่พัดผ่านเลยไป การ “ปฏิรูปแบบไม่ปฏิรูป” ทำให้ในที่สุดแล้ว ไม่เกิดอะไรขึ้นกับกองทัพไทย

แน่นอนว่า การปฏิรูปกองทัพย่อมไม่ง่ายเหมือนกับการเปลี่ยนชิพในคอมพิวเตอร์ เหมือนดังที่ลิดเดล ฮาร์ต เคยกล่าวไว้ว่า “สิ่งที่ยากกว่าในการเอาความคิดใหม่ใส่เข้าไปในหัวของทหารคือ การเอาความคิดเก่าออกไป”!

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022