โลกทรรศน์

อุกฤษฏ์ ปัทมานันท์

 

การเมืองของหนี้ในลาว

 

ธนาคารโลกรายงานเมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านมาว่า หนี้สาธารณะของลาวเริ่มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วนับแต่ปี 2019 เป็นต้นมา ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอย่างมาก

หนี้สาธารณะรวมทั้งการค้ำประกันหนี้ของรัฐบาลเพิ่มขึ้นจาก 12,500 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือประมาณ 68 เปอร์เซ็นต์ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ในปี 2019 เป็น 14,500 ล้านดอลลาร์ หรือ 88 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ในปี 2021 ซึ่งจัดได้ว่าเป็นสัดส่วนสูงที่สุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

ในจำนวนนี้ 66 เปอร์เซ็นต์ของ GDP เป็นหนี้ต่างประเทศ และอีก 11 เปอร์เซ็นต์ของ GDP เป็นการค้ำประกันหนี้ของรัฐบาลและหนี้ที่เกิดจากการกู้ยืมภายในประเทศ1

ภาระหนี้ที่สูงขนาดนี้เนื่องมาจากการที่เงินกีบสูญค่าอย่างมาก เมื่อตอนสิ้นปี 2021 เงินกีบสูญค่าเกือบ 20 เปอร์เซ็นต์ เมื่อเปรียบเทียบกับเงินดอลลาร์สหรัฐจากช่วงเดียวกันของปีก่อน

สถานการณ์แบบนี้สร้างความผันผวนให้กับการแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศของลาวอย่างหนัก ในช่วง 4 เดือนแรกของปีนี้ เงินกีบอ่อนค่าลงถึง 18.36 เปอร์เซ็นต์เมื่อเปรียบเทียบกับดอลลาร์สหรัฐ และอ่อนลง 9.4 เปอร์เซ็นต์เมื่อเทียบกับเงินบาทของไทย (ปัจจุบัน 15,000 กีบต่อ 1 ดอลลาร์สหรัฐ หรือ 427 กีบต่อ 1 บาท)

นอกจากนี้ การที่รัฐบาลออกพันธบัตรเป็นจำนวนมากถึง 9 ล้านล้านกีบเมื่อตอนสิ้นปี 2021 หรือคิดเป็นประมาณ 5 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ก็กลายเป็นแรงกดดันสำคัญให้กับภาระหนี้สาธารณะของลาว

ข้อมูล หนี้ ของลาวที่สูงมากนี้ สร้างความตกใจให้กับนานาชาติมาก ด้วยเกรงว่า ลาวจะผิดชำระหนี้ต่อเจ้าหนี้ ลาวอาจยากลำบากจากภาระหนี้สินนี้ กรณีนี้อาจกระทบต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของลาว ซึ่งเป็นชาติเล็กๆ และกำลังพัฒนา

ในเวลาเดียวกัน ย่อมก่อความเสียหายชื่อเสียงต่อจีน ซึ่งเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ของลาว ด้วยว่าจีนเป็นผู้ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานรายใหญ่

ที่สำคัญจีนเป็นเจ้าของยุทธศาสตร์ ข้อริเริ่มหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง (Belt and Road Initiative-BRI) ที่ไปลงทุนและให้การกู้ยืมในโครงสร้างพื้นฐานมากถึง 5 ทวีปทั่วโลก ใน 170 ประเทศมีเส้นทางรถไฟ ถนน ท่าเรือ นิคมอุตสาหกรรม เป็นตลาด โรงงาน ชุมชนใหม่ของชาวจีน ถ้าลาวผิดชำระหนี้ จะทำให้จีนเสียชื่ออีกด้วย

ถึงกระนั้นก็ตาม ความวิตกกังวลของนานาชาติ ยังมี ความลี้ลับ ต่อยุทธศาสตร์ ข้อริเริ่มหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง หนี้ นั่นคือ อิทธิพลจีน ต่อประเทศลูกหนี้นั้นๆ ความลี้ลับนี้มีมานานและคาดการณ์กันมาพักหนึ่งแล้ว มีการรายงาน หนี้ของมหายุทธศาสตร์จีนเปรียบเทียบจากดิบูตี้ (แอฟริกา) ลาว (เอเชียตะวันออกเฉียงใต้) ในรายงานการวิจัยที่เผยแพร่มาตั้งแต่ปี 2016 แล้ว2

ดังนั้น บทความนี้จึงอยากนำเสนอประเด็นการเมืองของหนี้ในลาวเพิ่มเติม

การเมืองของหนี้ในลาว

ลาวในการแข่งขันของมหาอำนาจ

ลาวซึ่งเป็นประเทศเล็กๆ ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ภาคพื้น มีความสำคัญในตัวเองอยู่แล้ว ลาวอยู่ท่ามกลางการแข่งขันของมหาอำนาจ กล่าวคือ จีนทางตอนเหนือ เวียดนามทางตะวันออก ไทยทางใต้ของลาว

ยิ่งไปกว่านั้น มหาอำนาจได้แก่ สหรัฐอเมริกา รัสเซีย ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น ยุโรป ออสเตรเลีย ซึ่งอยู่ภายนอกภูมิภาค แต่กลับเข้ามามีบทบาทและอิทธิพลในลาวมาต่อเนื่อง

ชาติยุโรป โดยเฉพาะฝรั่งเศสนับเป็นประเทศเจ้าอาณานิคมของลาวในช่วงการล่าอาณานิคม อันมีผลต่อระบบการศึกษา ภาษาและวัฒนธรรมต่อลาวในช่วงหนึ่งและระดับหนึ่ง

อย่างไรก็ตาม สหรัฐอเมริกานับเป็นมหาอำนาจที่เกี่ยวข้องกับลาวในช่วงสำคัญคือ ช่วงของสงครามเย็น สหรัฐอเมริกาใช้ลาวเป็นฐานในการสกัดกั้นการรบของฝ่ายคอมมิวนิสต์ โดยเฉพาะในพื้นที่รอยต่อระหว่างลาวที่ติดกับเวียดนามเหนือ

พร้อมกันนั้น สหรัฐยังสนับสนุนรัฐบาลลาวฝ่ายขวาที่อ่อนแอ

หลังจากลาวตกเป็นคอมมิวนิสต์ สหรัฐได้ถอนตัวออกจากลาว สหรัฐกลับมามีความสัมพันธ์กับลาวอีกครั้งหนึ่ง และในยุคของประธานาธิบดีบารัก โอบามา เขาเยือนลาวปี 2016 และยกระดับความสัมพันธ์หุ้นส่วนที่รอบด้าน (comprehensive partnership)

แต่นักธุรกิจอเมริกันไม่คิดว่าลาวน่าลงทุน3 สหรัฐให้ความสำคัญและให้ความช่วยเหลือแก่ลาวไม่มากนักเมื่อเทียบกับกัมพูชา โดยเฉพาะเวียดนาม

ผิดกับจีนที่ให้ความสำคัญแก่ลาวมาก แม้ว่าลาวจะเป็นประเทศเล็ก ประชากรน้อย ทรัพยากรธรรมชาติมีไม่น้อย แต่หายากด้วยสภาพภูมิศาสตร์ที่เป็นภูเขาสูง และป่าทึบ พื้นที่ราบมีอยู่น้อย แต่ก็แห้งแล้ง ลาวยังประกอบด้วยชนกลุ่มน้อยหลายกลุ่มด้วย

ที่สำคัญ ลาวเป็นประเทศไม่มีทางออกทางทะเล (Landlocked) แต่สำหรับจีน ลาวมีความสำคัญในหลายด้าน

ในปัจจุบันนี้ จีนเป็นคู่ค้ารายใหญ่ที่สุดของลาว เป็นผู้ลงทุนรายใหญ่ที่สุดของลาว จีนเป็นผู้ลงทุนโครงสร้างพื้นฐานใหญ่ 2 โครงการคือ เขื่อนและโครงการรถไฟความเร็วสูงจีน-ลาว จีนยังเป็นประเทศให้กู้รายใหญ่ที่สุดของลาว

จีนเป็นตลาดใหญ่ที่สุดของลาว นักท่องเที่ยวจีนเป็นนักท่องเที่ยวรายสำคัญของลาว

จีนเป็นที่สุดของลาวในแถบทุกเรื่อง แต่สำหรับจีน ลาวมีความสำคัญทางภูมิรัฐศาสตร์ (Geopolitics) ของจีน

หากดูให้ละเอียด เป็นความจริงที่จีนลงทุนในเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำของลาว เหมือนกับที่จีนลงทุนสร้างเขื่อนในเมียนมา กัมพูชา และเวียดนาม

ความพิเศษของเขื่อนลาวที่จีนสร้างคือ เป็นการผลิตกระแสไฟฟ้าขายให้กับจีน ซึ่งพื้นที่ส่วนใหญ่เป็นเขตป่าเขาและห่างไกลความเจริญของจีน

ควรเข้าใจว่า จีนลงทุนสร้างเขื่อนในลาว และอาจจะที่อื่นๆ ด้วยนั้น ผลประโยชน์หลักของการลงทุนนั้น หาใช่เหตุผลทางเศรษฐกิจ หรือรายได้จากการลงทุน

กำไรไม่ใช่เป้าหมายหลักของจีน จีนมีเงินทุนมากพอ แต่เขื่อนนำมาซึ่งความสัมพันธ์อันดี เขื่อนเป็นแหล่งรายได้ของประเทศลาวจากการขายกระแสไฟฟ้า

ลาวจึงมองจีนในฐานะทางเลือกหนึ่งของการพัฒนาของลาว

ความเป็นเพื่อนและความสัมพันธ์อันดีระหว่างลาวกับจีน นับเป็นฐานรากในกิจการระหว่างประเทศ

ลาวจึงเป็นส่วนหนึ่งและส่วนสำคัญของ ภูมิรัฐศาสตร์ของจีน หากมองในแง่พื้นที่แห่งภูมิรัฐศาสตร์ ลุ่มแม่น้ำโขงหรือเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ภาคพื้นทวีป ลาวนับเป็นประตูเข้าสู่จีนตอนใต้ซึ่งอ่อนไหวด้วยห่างไกลความเจริญ เป็นเขตป่าเขาที่เป็นที่อยู่อาศัยของชนกลุ่มน้อย ซึ่งห่างไกลจากอำนาจส่วนกลางของมณฑลทางใต้ของจีน

ด้วยเหตุนี้ ลุ่มแม่น้ำโขงจะขาดลาวไปได้อย่างไรในการรับรู้ของจีน

ภูมิรัฐศาสตร์เชิงกายภาพ

(Physical geopolitics)

จริงอยู่ หนี้จากเงินกู้สร้างเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำนับเป็นถึง 30% ของหนี้สาธารณะทั้งหมดของลาว เขื่อนประธานในแม่น้ำโขง 78 แห่ง และที่ลงนามก่อสร้างอีกมากกว่า 200 เขื่อน เขื่อนคงสร้างทั้งหนี้ต่อลาว และทำรายได้ของจีนมหาศาล

แต่เขื่อนหมายถึง การพัฒนาและอนาคตของลาว แล้วยังช่วยก่อความเป็นมิตรต่อจีนด้วย

แท้จริง เขื่อนยังเป็นโครงสร้างของภูมิรัฐศาสตร์จีนอีกด้วย

แล้วรถไฟความเร็วสูงจีน-ลาวช่วยย้ำสถานะภูมิรัฐศาสตร์จีน-ลาวในความเป็นจริง ลาวคือ ภูมิรัฐศาสตร์เชิงกายภาพ ลาวเป็น พื้นที่ (space) หลักของภูมิรัฐศาสตร์ของจีน ในเวลาเดียวกัน ลาวเป็น พื้นที่ ของรถไฟความเร็วสูงจีน-ลาว ที่สร้างเสร็จแล้ว เดินรถไฟแล้วตั้งแต่เดือนธันวาคมที่แล้ว ด้วยมูลค่าการลงทุน 6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ด้วยค่าตอบแทนเป็นดอกเบี้ยของธนาคารของรัฐบาลจีน รายได้อื่นๆ ถ้ามีก็ดี เช่น สัมปทานเช่าพื้นที่ในเขตนครเวียงจันทน์ยาวนาน 99 ปี ทั้งหมดมีความสำคัญแน่นอนต่อทางการจีน

แต่คงไม่มากเท่ากับรถไฟความเร็วสูงจีน-ลาว เป็นพลังขับเคลื่อนและใช้ประโยชน์ทางภูมิรัฐศาสตร์ของจีนที่เป็นรูปธรรมอย่างแท้จริง

เขื่อนหลายร้อยเขื่อนในแม่น้ำโขง ขบวนรถไฟความเร็วสูงจีน-ลาว จะวิ่งไปเรื่อยๆ เพื่อทำหน้าที่สำคัญในภูมิรัฐศาสตร์กายภายจีน-ลาว ตราบเท่านานแสนนาน

¹David Hutt, “Why China Can’t let Laos default?” Asia Times 15 July 2022.

²ผู้เขียนรับทราบข้อมูลนี้จากเข้าร่วมเสนองาน International Conference on China’s Belt and Road Initiative (BRI) at Liverpool-Xhuzhao University, Xhuzhao campus, People Republic of China, 4 June 2016

³สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี “วิกฤตเศรษฐกิจลาวท่ามกลางการแข่งขันภูมิรัฐศาสตร์โลก” 101 13 กรกฎาคม 2565.