“ไม่มียาครอบจักรวาลสำหรับสันติภาพ ในแบบที่หมอจะสามารถเขียนเป็นใบสั่งยาให้กับ [ผู้ป่วย] ได้”

B. H. Liddell Hart (นักยุทธศาสตร์ชาวอังกฤษ)

หนึ่งในข้อเสนอสำคัญของความพยายามในการแก้ปัญหาสงครามรัสเซีย-ยูเครนคือ ความต้องการให้ยูเครนมีสถานะ “เป็นกลาง” (Neutrality)

และดูเหมือนผู้คนส่วนหนึ่งมีความคาดหวังว่า ความเป็นกลางที่กล่าวถึงนี้น่าจะเป็นหนทางของการแก้ไขปัญหาที่กำลังเกิดขึ้นในขณะนี้

แต่ปัญหาในอีกด้านคือ ความเป็นกลางที่เราหวังว่าจะเป็นเครื่องมือของการแก้ปัญหานั้น คืออะไร

และที่สำคัญ เราสามารถคาดหวังได้เพียงใดว่าความเป็นกลางที่ทุกฝ่ายพูดถึงในบริบทของยูเครนจะเกิดเป็นจริงได้

อีกทั้งรัสเซียซึ่งเป็นรัฐมหาอำนาจใหญ่และเป็นฝ่ายเปิดการโจมตีทางทหารนั้น จะยอมรับความเป็นกลางของยูเครนได้หรือไม่

เพราะสงครามครั้งนี้คือ การละเมิดความตกลงระหว่างยูเครนกับรัสเซียในปี 1994 ที่รัสเซียยอมรับถึงสถานะรัฐอธิปไตยของยูเครนในยุคหลังสงครามเย็น

นิยาม

หากจะพิจารณาถึงประเด็นเรื่อง “ความเป็นกลาง” ในทางการเมืองระหว่างประเทศ เราอาจจะต้องเริ่มต้นด้วยการทำความเข้าใจกับนิยามของคำนี้

โดยทั่วไปแล้วความเป็นกลางคือ นโยบายทางการเมืองที่ละเว้นการเข้าไปมีส่วนร่วมในการสงครามที่เกิดขึ้นระหว่างรัฐ

ฉะนั้น ในเชิงนโยบายต่างประเทศและความมั่นคง ความเป็นกลางหมายถึง การดำเนินนโยบายแบบ “ไม่เลือกข้าง” (impartiality) [หรืออาจหมายถึง “การไม่ลำเอียง”] ต่อรัฐคู่ขัดแย้ง และรัฐคู่ขัดแย้งก็ยอมรับถึงสถานะดังกล่าวด้วย

ซึ่งในภาวะสงคราม รัฐสามารถประกาศสถานะเป็นกลางให้รัฐคู่ขัดแย้งได้รับรู้ และเป็นหลักการว่ารัฐคู่สงครามจะไม่ละเมิดต่อความเป็นกลางนี้ พร้อมทั้งจะเคารพในบูรณภาพแห่งดินแดนของรัฐดังกล่าว ตลอดรวมถึงการไม่แทรกแซงกิจการภายในของรัฐนั้นด้วย

ในอีกด้านหนึ่ง สถานะความเป็นกลางในกฎหมายระหว่างประเทศ หมายถึง การที่ประเทศดังกล่าวจะไม่ลงนามเข้าร่วมเป็นสมาชิกในความตกลงของระบบพันธมิตรด้านความมั่นคงระหว่างประเทศ หรือหมายถึงการตกลงใจที่จะไม่นำประเทศเข้าร่วมในองค์กรทางทหารระหว่างประเทศ

ผลจากนิยามเช่นนี้จึงมีนัยว่า ประเทศที่มีสถานะเป็นกลางจะไม่มีฐานทัพของชาติอื่นตั้งอยู่ในดินแดนของตน

ในขณะเดียวกันรัฐคู่พิพาทจะไม่เข้ามาใช้ดินแดนของรัฐเป็นกลางเป็นฐานทัพ ซึ่งฐานทัพนี้ครอบคลุมทั้งบริบททางบก ทางน้ำ และทางอากาศ

ความเป็นกลางในสภาวะเช่นนี้จึงมิได้มีความหมายว่า ประเทศที่เป็นกลางจะไม่สามารถพัฒนาขีดความสามารถทางทหารของตนเองได้

เพราะโดยหลักการของกฎหมายระหว่างประเทศ รัฐที่เป็นกลางยังคงมีสิทธิในการป้องกันตนเองทางทหาร หรือที่กล่าวในวิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศว่า การป้องกันตนเองเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของรัฐสมัยใหม่ในเวทีโลก

หรืออาจกล่าวในอีกด้านว่า นโยบายนี้มิได้มีนัยว่าเป็นการจับรัฐที่เป็นกลาง “ใส่กุญแจมือ” และไม่อนุญาตให้รัฐมีกิจกรรมทางทหาร

ประเด็นนี้อาจทำให้เกิดข้อถกเถียงถึงอำนาจในการป้องกันตนเองในทางทหารของรัฐเป็นกลาง

อย่างไรก็ตาม หากเราไม่ยอมรับเงื่อนไขของ “สิทธิในการป้องกันตัวเอง” (self defense) แล้ว ความเป็นกลางอาจกลายเป็น “ความเสี่ยง” ในตัวเองได้

เนื่องจากความเป็นกลางจะถูกทำให้มีความหมายถึง “ความอ่อนแอทางทหาร” หรือเป็นความเชื่อโดยทั่วไปว่า รัฐที่เป็นกลางไม่ควรจะมีความเข้มแข็งทางทหาร

ในทางทฤษฎีแล้ว แนวคิดเรื่องความเป็นกลางเกิดขึ้นเพื่อการสร้างสันติภาพในเวทีการเมืองระหว่างประเทศ

อีกทั้งแนวคิดนี้มักจะเกิดขึ้นในสถานการณ์ที่มีความขัดแย้งของรัฐมหาอำนาจใหญ่ ซึ่งจะเป็นหลักประกันว่า รัฐเล็กที่มีสถานะเป็นกลางนั้น จะไม่ถูกรุกรานและครอบครองโดยรัฐใหญ่ที่เป็นเพื่อนบ้าน

ซึ่งหากพิจารณาจากบริบทของประวัติศาสตร์การทูตของยุโรปแล้ว ความเป็นกลางคือการออกแบบทางการเมืองในภูมิภาคที่จะทำให้สงครามขยายดินแดนไม่เกิดขึ้น และรัฐเล็กสามารถอยู่รอดได้อย่างปลอดภัยในท่ามกลางความขัดแย้งของรัฐใหญ่ แม้จะมีข้อโต้แย้งที่เป็นความท้าทายว่า การดำรงความเป็นกลางเป็นความยากในการสงครามของโลกสมัยใหม่ อันเป็นผลจากการพัฒนาของระบบอาวุธสมรรถนะสูง

ตัวอย่างที่ชัดเจนในทางประวัติศาสตร์ ได้แก่ สวิตเซอร์แลนด์และเบลเยียมถูกกำหนดให้เป็นรัฐที่เป็นกลางในยุคหลังสงครามนโปเลียน เพื่อป้องกันไม่ให้จักรวรรดิฝรั่งเศสเปิดการรุกทางทหาร และยึดครองพื้นที่ดังกล่าว

หรืออีกตัวอย่างในยุคสมัยใหม่ ได้แก่ กรณีของออสเตรียและฟินแลนด์ในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่ได้รับการยอมรับให้เป็นกลาง เพื่อป้องกันไม่ให้สองประเทศนี้ถูกยึดครองโดยสหภาพโซเวียต

หากมองปัจจัยร่วมของทั้งสี่กรณีนี้ จะเห็นชัดถึงความเป็น “พื้นที่ทางยุทธศาสตร์” ในมิติทางภูมิรัฐศาสตร์ และทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องยอมรับในหลักการว่า พื้นที่ที่มีความสำคัญเช่นนี้ไม่สมควรที่จะตกอยู่ภายใต้การครอบครอง และ/หรือการยึดครองของรัฐมหาอำนาจฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด เพราะหากรัฐดังกล่าวตกอยู่ภายใต้การครอบครองแล้ว ย่อมจะก่อให้เกิดการเสียสมดุลในทางยุทธศาสตร์ และอาจนำไปสู่สงครามเพื่อที่จะแย่งชิงพื้นที่นี้ได้

ดังนั้น การสร้าง “กรอบความตกลงร่วมกัน” เพื่อยอมรับถึงสถานะที่เป็นกลางของพื้นที่ดังกล่าวจึงเป็นทางเลือกทางการเมืองที่ดีที่สุดในสถานการณ์ความขัดแย้ง

แต่ประวัติศาสตร์ก็ชี้ให้เห็นถึงปัญหาของความเป็นกลางในอีกด้านเช่นกัน กล่าวคือในสงครามโลกครั้งที่ 1 และ 2 นั้น จะเห็นถึงการละเมิดความเป็นกลางของรัฐมหาอำนาจใหญ่ เช่น กองทัพเยอรมนีบุกเบลเยียม อิตาลีบุกกรีซ หรืออังกฤษเข้าควบคุมพื้นที่ของไอซ์แลนด์ เป็นต้น

ตัวอย่างดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า สำหรับพื้นที่เป็นกลางที่มีความสำคัญทางทหารนั้น รัฐมหาอำนาจคู่สงครามอาจตัดสินใจละเมิดความเป็นกลาง และเข้าควบคุมพื้นที่ดังกล่าวเพื่อผลตอบแทนทางยุทธศาสตร์

ซึ่งอาจจะต้องยอมรับความจริงทางการเมืองว่า การประกาศสถานะความเป็นกลางไม่ใช่หลักประกันว่ารัฐมหาอำนาจใหญ่จะไม่เข้าแทรกแซง

รูปแบบ

ดังได้กล่าวแล้วว่าความเป็นกลางมิใช่การที่รัฐดำรงอยู่โดยมิได้เข้ายุ่งเกี่ยวกับกิจการภายนอก จนเป็นเสมือนกับการดำเนินนโยบายแบบ “โดดเดี่ยว” ในอีกด้านหนึ่ง ความเป็นกลางก็มิได้มีความหมายว่า รัฐนั้นไม่สามารถเสริมสร้างสถานะทางทหารของตนได้ และจำเป็นต้องอยู่ภายใต้สถานะที่อ่อนแอในทางทหาร

ฉะนั้น เราอาจต้องยอมรับเป็นหลักการว่า รัฐที่เป็นกลางสามารถสร้างอำนาจทางทหารของตนเองได้ และอาจเรียกว่าสถานะเช่นนี้ว่า “รัฐเป็นกลางที่เข้มแข็งทางทหาร”

ซึ่งดังได้กล่าวแล้วว่า อำนาจทางทหารที่สร้างขึ้นภายใต้เงื่อนไขของความเป็นกลางนี้ มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อการป้องกันตนเองจากการคุกคามทางทหารของรัฐมหาอำนาจใหญ่ โดยเฉพาะเมื่อรัฐมหาอำนาจนี้เป็นเพื่อนบ้าน ที่อาจเปิดการรุกข้ามพรมแดนได้ตลอดเวลา

แต่การสร้างอำนาจทางทหารของรัฐเป็นกลางมีปัญหาที่ต้องพึ่งพาการสนับสนุนจากรัฐมหาอำนาจอีกฝ่าย ซึ่งเป็นประเด็นที่มีความละเอียดอ่อนอีกส่วนว่า รัฐเป็นกลางสามารถรับความช่วยเหลือทางทหารจากรัฐภายนอกได้เพียงใด (แต่มิได้หมายถึงการอนุญาตให้รัฐภายนอกเข้ามาตั้งฐานทัพ)

ประวัติศาสตร์สงครามของรัฐยุโรปสมัยใหม่สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาเช่นนี้มาโดยตลอด จึงมีความพยายามในทางการเมืองระหว่างประเทศที่จะทำให้เกิดเสถียรภาพในระบบระหว่างประเทศ และยังหวังว่าจะเป็นโอกาสของการลดเงื่อนไข “สงครามของรัฐมหาอำนาจใหญ่”

อีกทั้งยังเป็นความหวังว่า การดำเนินการเพื่อกำหนดความเป็นกลางของพื้นที่สำคัญในทางความมั่นคงนั้น จะไม่เป็นหนทางที่นำไปสู่การเกิดของ “รัฐที่เป็นใหญ่ฝ่ายเดียว” คือ การดำรง “อำนาจการครอบงำ” เหนือพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ที่สำคัญ

บริบทยูเครน

ปัญหาในสถานการณ์ปัจจุบันก็คือ แนวคิดเรื่อง “รัฐเป็นกลางที่เข้มแข็งทางทหาร” นั้น จะสามารถนำมาประยุกต์ใช้กับรัฐยูเครนได้หรือไม่

แน่นอนว่าข้อพิจารณาเช่นนี้เป็นความท้าทายอย่างมาก เพราะสงครามระหว่างรัสเซีย-ยูเครนอาจจะทำให้ข้อเสนอเรื่องความเป็นกลางของยูเครนดูน่าสนใจ

แต่คำถามเฉพาะหน้าคือ รัสเซียจะยอมรับต่อสถานะความเป็นกลางที่เข้มแข็งทางทหารของยูเครนได้จริงเพียงใด

เราคงต้องยอมรับว่าเงื่อนไขเบื้องต้นของความเป็นกลางของยูเครนคือ รัฐมหาอำนาจใหญ่ที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ชุดนี้ทั้งโลกตะวันตกและรัสเซีย คงต้องตัดสินใจร่วมกันที่จะยอมรับต่อสถานะของรัฐที่เป็นกลาง

หรืออาจกล่าวอีกมุมหนึ่งได้ว่า “การค้ำประกันความเป็นกลาง” ของรัฐเล็กจากรัฐใหญ่เป็นปัจจัยพื้นฐาน ซึ่งภายใต้สถานการณ์สงครามเช่นนี้ การจะโน้มน้าวให้รัสเซียยอมรับความเป็นกลางของยูเครนอาจจะไม่ใช่เรื่องง่ายเท่าใดนัก

และยิ่งจะคาดหวังให้ยูเครนเป็นรัฐเป็นกลางที่มีความเข้มแข็งทางทหารด้วยแล้ว น่าจะไม่ใช่สิ่งที่รัฐบาลมอสโกจะยอมรับได้ แม้ฝ่ายตะวันตกจะยืนยันว่าเนโต้จะไม่รับยูเครนเข้าเป็นสมาชิกก็ตาม

ในมุมมองทางภูมิรัฐศาสตร์นั้น รัสเซียอาจไม่ได้ต้องการรัฐที่เป็นกลาง แต่ต้องการยูเครนที่อยู่ภายใต้การควบคุมทางการเมือง เพื่อเป็นหลักประกันด้านความมั่นคงของตน และเบลารุสดูจะเป็นตัวแบบที่ชัดเจนสำหรับความต้องการเช่นนี้

แต่ตัวแบบดังกล่าวคงไม่ใช่สิ่งที่รัฐและสังคมยูเครนต้องการ ชาวยูเครนในยุคหลังสงครามเย็นไม่ต้องการอยู่ภายใต้รัสเซียอีกแล้ว พวกเขามีมุมมองที่ไปในทางเดียวกับโลกตะวันตก

ในอีกด้านทำให้เกิดมุมมองเปรียบเทียบกับยุคสงครามเย็นว่า เป็นไปได้หรือไม่ที่โลกตะวันตกจะสามารถโน้มน้าวใจให้รัสเซียยอมรับความเป็นกลางของยูเครน ในแบบที่สหภาพโซเวียตเคยยอมรับความเป็นกลางของออสเตรียและฟินแลนด์ในยุคสงครามเย็นมาแล้ว

แต่อาจมีข้อโต้แย้งว่า ด้วยเงื่อนไขทางภูมิรัฐศาสตร์ในมุมมองของผู้นำรัสเซียปัจจุบัน บริบทของยูเครนแตกต่างจากออสเตรียและฟินแลนด์อย่างมาก

ดังนั้น แม้ว่าข้อเสนอเรื่องความเป็นกลางของยูเครนอาจจะดูน่าสนใจ แต่ความเป็นไปได้จริงในสถานการณ์เฉพาะหน้าอาจจะไม่ใช่เรื่องง่าย

อีกทั้งถ้าสงครามจบลงด้วยความเป็นกลางของยูเครนที่อ่อนแอแล้ว โอกาสความอยู่รอดของยูเครนก็คงกลับมาเป็นปัญหาอีก…

โจทย์ความเป็นกลางของยูเครนจึงท้าทายต่ออนาคตของการเมืองโลกเป็นอย่างยิ่ง!