บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

พ.ร.บ.การเข้าชื่อ

: เครื่องมือเสนอกฎหมายของประชาชน

 

การเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นสิทธิของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย โดยนอกเหนือจากกฎหมายที่ถูกนำมาพิจารณาในสภาโดยการเสนอจากคณะรัฐมนตรีที่เป็นฝ่ายบริหาร และจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเองในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติแล้ว ประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งยังสามารถมีส่วนในการเสนอกฎหมายอีกด้วย

มาตรา 133 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ใน (3) ระบุว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 10,000 คน สามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย นอกจากนี้ ในประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 256(1) ยังระบุช่องทางการเสนอญัตติว่านอกเหนือจากการเสนอโดยคณะรัฐมนตรี จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรวมกับสมาชิกวุฒิสภาแล้ว ประชาชนไม่น้อยกว่า 50,000 คน ยังสามารถเข้าชื่อกันเสนอญัตติให้มีการพิจารณาแก้ไขได้ตาม กฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

แม้สิ่งที่ระบุในรัฐธรรมนูญจะเป็นสิทธิของประชาชน โดยเขียนไว้นับแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เมื่อวันที่ 6 เมษายน พ.ศ.2560 แต่ กฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เพิ่งมีการประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม พ.ศ.2564 หลังจากรัฐธรรมนูญประกาศใช้เป็นเวลา 4 ปี 1 เดือน เศษ

อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2564 มีหลายประเด็นที่มีความน่าสนใจ เป็นแนวคิดที่ก้าวหน้า อำนวยความสะดวก และเกิดประโยชน์ต่อประชาชนในกรณีที่ประสงค์มีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมายมิใช่น้อย

 

การลงชื่อทางระบบอิเล็กทรอนิกส์

ก่อนหน้า พ.ร.บ.การเข้าชื่อฯ มีผลใช้บังคับ การเข้าชื่อกันเสนอกฎหมายของประชาชนเป็นไปได้ด้วยยากลำบาก เพราะคณะผู้ริเริ่มต้องมีทั้งกำลังคน กำลังทรัพย์ และใช้เวลาในการดำเนินการ ต้องไปตั้งโต๊ะล่ารายชื่อตามชุมชน ตามห้างสรรพสินค้า ตามชุมทางคมนาคมต่างๆ ทั้งยังต้องมีการถ่ายสำเนาบัตรประจำตัวประชาชน ต้องเซ็นรับรองสำเนากัน สร้างความยุ่งยากแก่ผู้ดำเนินการเป็นอย่างมาก

เรียกว่า กว่าจะได้มาแต่ละหมื่นชื่อ เป็นเรื่องขนาดเหงื่อตกกันทีเดียว

หากไม่มุ่งมั่นตั้งใจกันและยอมเสียสละกำลังเงิน กำลังทรัพย์และกำลังกายกันจริงจัง ยากที่สำเร็จได้โดยง่าย

มาตรา 8 ของ พ.ร.บ.ดังกล่าว เปิดโอกาสให้สามารถเชิญชวนให้เข้าร่วมลงชื่อผ่านทางสื่ออิเล็กทรอนิกส์ได้ โดยต้องมีหลักฐานแสดงชื่อ ชื่อสกุล เลขประจำตัวประชาชนของผู้เข้าร่วมลงชื่อ และข้อความที่แสดงให้เห็นว่าตนสมัครเข้าร่วมในการเสนอกฎหมาย พร้อมลงลายมือชื่อเป็นที่เรียบร้อย

โดยไม่ต้องมีสำเนาบัตรประชาชนและการเซ็นรับรองสำเนาบัตร ให้เป็นที่ยุ่งยากแบบในอดีต

อย่างไรก็ตาม ในขั้นการส่งหลักฐานการเข้าชื่อต่อสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ยังจำเป็นต้องพิมพ์หลักฐานทั้งหมดออกมาในรูปเอกสาร ซึ่งหมายความว่า หากมี 10,000 ชื่อก็ต้องจัดพิมพ์ 10,000 แผ่น หรือ 50,000 ชื่อ ก็ต้องจัดพิมพ์ 50,000 แผ่น ซึ่งเป็นภาระต่อผู้ดำเนินการในระดับหนึ่ง

 

การตรวจสอบ และการเปิดโอกาส

ให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน

ขั้นตอนในการตรวจสอบเอกสารว่าเป็นไปอย่างถูกต้องครบถ้วนมีกรอบเวลา 45 วัน โดยเป็นการตรวจสอบถึงความถูกต้องของชื่อ นามสกุล และเลขประจำตัวประชาชน ว่าถูกต้องครบถ้วน

รวมถึงการสอบทานว่าบุคคลดังกล่าวได้มีการลงนามด้วยตนเองจริงหรือไม่ โดยสภาอาจใช้วิธีการส่งจดหมายถึงผู้เข้าชื่อเพื่อให้แสดงตนคัดค้านหากมิได้เป็นผู้ลงนามอย่างแท้จริง

นอกจากนี้ จะต้องมีระยะเวลาอีกช่วงหนึ่งในการเผยแพร่ร่างและเปิดโอกาสให้รับฟังความคิดเห็นจากผู้เกี่ยวข้องหรือผู้มีผลกระทบจากการออกกฎหมายดังกล่าวอย่างครบถ้วน รอบด้านและเป็นระบบ เพื่อนำความคิดเห็นดังกล่าวไปประกอบการพิจารณากฎหมายในขั้นการพิจารณาของสภาด้วย

รวมๆ แล้วเป็นขั้นตอนที่เพิ่มขึ้นก่อนจะบรรจุเป็นวาระพิจารณาของสภา ประมาณ 60 วัน

 

กรณีอุบัติเหตุ ยุบสภา ร่างกฎหมายยังคงอยู่

โดยปกติ เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเกิดขึ้น ร่างกฎหมายต่างๆ ที่อยู่ในขั้นการพิจารณาของสภาจะตกไป แต่หากคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้ง ร้องขอต่อสภาและสภาให้ความเห็นชอบก็พิจารณาต่อไปได้

สำหรับในกรณีการเข้าชื่อโดยประชาชน ในมาตรา 14 ของ พ.ร.บ.การเข้าชื่อฯ ยังให้โอกาสผู้แทนของคณะเข้าชื่อยืนยันเป็นหนังสือต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร ภายใน 120 วันนับแต่วันที่เรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรก โดยถือเป็นการเข้าชื่อเพื่อเสนอกฎหมายใหม่อีกครั้งหนึ่งได้

ดังนั้น การเข้าชื่อจะไม่เสียเปล่าหากมีการยุบสภา แต่อาจเสียจังหวะ ทำให้กฎหมายไม่สามารถมีผลบังคับใช้ในจังหวะเวลาที่เหมาะสม

 

กรณีศึกษาการเข้าชื่อของประชาชน

เพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ

การเข้าชื่อของประชาชนเพื่อเสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มีความพยายามดำเนินการจนถึงปัจจุบันทั้งสิ้น 3 ครั้ง

ครั้งที่ 1 โดยกลุ่มไอลอว์ (iLaw) เสนอรายชื่อประชาชน 100,732 คน เมื่อวันที่ 22 กันยายน พ.ศ.2563 เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาเมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน พ.ศ.2563 โดยไม่รับเสียงเห็นชอบจากรัฐสภา 212 เสียง (จาก ส.ว. 3 เสียง) ไม่เห็นชอบ 138 เสียง และงดออกเสียง 369 เสียง

การเข้าชื่อของกลุ่มไอลอว์ เป็นช่วงเวลาที่แม้รัฐธรรมนูญมีช่องทางให้ประชาชนเข้าชื่อเสนอญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แต่ พ.ร.บ.การเข้าชื่อฯ ยังไม่มี ดังนั้น กระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของ Ilaw จึงต้องใช้วิธีการลงชื่อในเอกสาร พร้อมแนบสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนที่ลงลายมือชื่อรับรอง และใช้เวลาในการรณรงค์ประมาณ 2 เดือน โดยเริ่มเผยแพร่เนื้อหาประเด็นที่ต้องการแกไข เมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม พ.ศ.2563 และเริ่มต้นการขอลายมือชื่อในวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ.2563 ซึ่งแม้ว่ายังไม่มีกฎหมายอำนวยความสะดวกในการเข้าชื่อทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ แต่ก็สามารถได้รับการสนับสนุนอย่างรวดเร็วในระดับหนึ่ง

ครั้งที่ 2 โดยกลุ่มรีโซลูชั่น (Resolution) ที่นำโดยนายพริษฐ์ วัชรสินธุ์ และนายปิยบุตร แสงกนกกุล เริ่มทำการรณรงค์เมื่อวันที่ 6 เมษายน พ.ศ.2564 สามารถได้รายชื่อประชาชน 150,921 คน ยื่นต่อสภาเมื่อวันที่ 30 มิถุนายน พ.ศ.2564 ใช้เวลาในการรวบรวม 2 เดือนเศษ โดยช่วงแรกของการรณรงค์ใช้วิธีการลงชื่อในเอกสาร จนเมื่อมี พ.ร.บ.การเข้าชื่อประกาศใช้เมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม พ.ศ.2564 สามารถเข้าชื่อทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ได้ ทำให้ประชาชนเข้าถึงได้อย่างรวดเร็ว และเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาเมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ.2564 โดยรัฐสภามีมติเห็นชอบ 203 เสียง (เป็นเสียง ส.ว. 3 เสียง) ไม่รับหลักการ 473 เสียง งดออกเสียง 6 เสียง

ครั้งที่ 3 โดยคณะรณรงค์แก้ไขมาตรา 272 ตัดอำนาจ ส.ว.ในการเลือกนายกรัฐมนตรี เริ่มรณรงค์ให้ลงชื่อผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์เมื่อวันที่ 10 มกราคม พ.ศ.2565 จนถึงปัจจุบัน (24 มกราคม 2565) ใช้เวลาเพียงสองสัปดาห์ ได้ประชาชนที่ร่วมลงนามประมาณ 65,000 รายชื่อ ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสะดวก รวดเร็วในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยอาศัยกลไกที่ออกแบบใน พ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

กฎหมายการเข้าชื่อที่อำนวยความสะดวกแก่ประชาชนออกมาในจังหวะที่การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ยังไม่มีทีท่าว่าจะสิ้นสุด จัดเป็นนวัตกรรมทางกฎหมายใหม่ที่น่าสนใจและสอดคล้องกับสถานการณ์ อย่างไรก็ตาม ยังมีหลายอย่างที่ยังดูเหมือนเป็นภาระแก่ผู้เสนอกฎหมาย เช่น การต้องจัดพิมพ์เอกสารจำนวนมาก ซึ่งทำให้มีต้นทุนค่าใช้จ่ายไม่น้อย

ประชาธิปไตยต้องมีต้นทุนที่ต้องจ่าย อย่าไปคิดมาก