บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

มรดก แก้รัฐธรรมนูญ

กับความยากในการออกแบบ พ.ร.ป.เลือกตั้ง ส.ส.

 

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2564 แม้ว่าจะมีสาระสำคัญในเรื่องเปลี่ยนสัดส่วนจำนวน ส.ส.เขต ต่อ ส.ส.บัญชีรายชื่อ จากเดิม 350 : 150 มาเป็น 400 : 100 เปลี่ยนบัตรเลือกตั้งจากใบเดียว เป็นสองใบ คือ บัตรเลือก ส.ส.เขต และบัตรเลือกพรรคการเมือง และเปลี่ยนวิธีการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อใหม่ โดยมีเจตนาให้เป็นการคำนวณตามแบบที่เคยปรากฏในรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540 และ 2550 ที่คำนวณเป็นสัดส่วนตามคะแนนที่ได้รับจากบัตรใบที่สอง

แต่มาตราที่เกี่ยวข้องและไม่มีการแก้ไขที่ยังค้างเป็นมรดกในรัฐธรรมนูญ เช่น มาตรา 90 มาตรา 93 และมาตรา 94 อาจเป็นปัญหาที่ทำให้การแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีปัญหาที่ทำให้การแก้ พ.ร.ป.ดังกล่าว ไม่อาจสำเร็จได้โดยง่าย

สาเหตุของการแก้รัฐธรรมนูญไม่สะเด็ดน้ำ เนื่องจากรัฐสภาปฏิเสธไม่รับหลักการร่างที่สมบูรณ์ในวาระที่หนึ่ง และในขั้นกรรมาธิการก็ระมัดระวังการแปรญัตติกลัวการก้าวล่วงเกินหลักการที่รับในวาระที่หนึ่ง

เป็นผลให้ร่างสุดท้ายที่ลงมติในวาระที่สาม มีการแก้ไขเพียง 3 มาตรา คือ มาตรา 83 เรื่องสัดส่วน ส.ส. มาตรา 86 เรื่องการคำนวณจำนวน ส.ส.เขตที่มีในแต่ละจังหวัดเมื่อทั้งประเทศเปลี่ยนเป็น 400 เขต และมาตรา 91 เรื่องการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ

ส่วนมาตราที่เกี่ยวข้องและไม่มีการแก้ไข คือ มาตรา 90 ซึ่งเป็นเรื่องกำหนดให้ต้องสมัคร ส.ส.เขตก่อน จึงจะสามารถส่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อ มาตรา 93 การคำนวณ ส.ส.พึงมีและ ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้รับในกรณีเลือกตั้งบางพื้นที่ไม่แล้วเสร็จ และมาตรา 94 การคำนวณ ส.ส.พึงมีและ ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้รับใหม่ ในกรณีที่มีการเลือกตั้งใหม่ภายในหนึ่งปีด้วยเหตุทุจริตการเลือกตั้ง

มรดกมาตราที่ยังไม่มีการแก้ไขและค้างคาในรัฐธรรมนูญอาจก่อให้เกิดความยุ่งยากในการออกแบบกฎหมายลูกที่ตามมาในหลายกรณี

 

1) วิธีการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ แตกได้เป็น 2 แบบ

แม้ว่าวิธีการคิดหลักของการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ จะเป็นวิธีการแบบคู่ขนาน ที่คำนวณจากบัตรบัญชีรายชื่อที่คนมาใช้สิทธิทั้งหมดหารด้วย 100 (ตัวเลขจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ) แล้วถือเป็นเกณฑ์จัดสรรจำนวน ส.ส.ให้แต่ละพรรคการเมืองที่ได้การลงคะแนนเสียงในบัตรเลือกตั้งดังกล่าว

แต่การที่มีมาตรา 93 และ มาตรา 94 คาค้างในรัฐธรรมนูญ ที่กล่าวถึงการคำนวณ ส.ส.พึงมี และจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้รับ ทำให้หากไปใช้วิธีการคำนวณแบบใหม่ สองมาตราที่อยู่ที่เป็นส่วนเกินที่ขัดกับวิธีการที่เขียนขึ้นใหม่

ด้วยเหตุนี้ จึงมีพรรคการเมืองขนาดกลางและขนาดเล็กมีความเห็นว่า ควรใช้วิธีการคำนวณแบบจัดสรรปันส่วนผสมที่นำบัตรบัญชีรายชื่อทั้งหมดหารด้วย 500 (ตัวเลข ส.ส.ทั้งสภา) เพื่อไปคำนวณ ส.ส.ที่พึงมี ก่อนไปคำนวณจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้รับ ตามแบบที่เป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญพุทธศักราช 2560 ที่ให้ทุกคะแนนเสียงมีความหมาย ไม่มีคะแนนผู้แพ้ตกน้ำสูญเปล่า

สิ่งที่ต้องจับตามดูคือ ร่าง พ.ร.ป.ส.ส. ที่พรรคการเมืองฝ่ายต่างๆ จะเสนอเข้าสู่การพิจารณารัฐสภาในต้นเดือนมกราคม พ.ศ.2565 จะเป็นอย่างไร และจุดเปลี่ยนที่สำคัญคือ พรรคพลังประชารัฐ ที่เป็นเสียงหลักของพรรคร่วมรัฐบาลถึงที่สุดเมื่อประเมินผลที่จะเกิดต่อการเลือกตั้งในครั้งสุดท้ายแล้ว จะกลับเปลี่ยนจุดยืนจากแนวนับคู่ขนาน มาเป็นแบบจัดสรรปันส่วนผสม เพราะเกรงชัยชนะที่อาจจะเกิดขึ้นอย่างท่วมท้นกับฝ่ายตรงข้ามหรือไม่

ทุกอย่างล้วนเปลี่ยนแปลงได้ พร้อมเหตุผลสารพัดที่มากล่าวอ้าง

 

2) พรรคเดียว เบอร์เดียว ทั้งประเทศทำได้หรือไม่

ความปรารถนาจะให้พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครทั้งประเทศมีหมายเลขผู้สมัครเป็นเบอร์เดียวกันทั้งประเทศ และตรงกับหมายเลขในบัตรบัญชีรายชื่อ น่าจะเป็นเรื่องทุกที่หลายฝ่ายอยากได้ตรงกัน เพราะพรรคหาเสียงง่าย ประชาชนจดจำสะดวก และ กกต.ไม่ยุ่งยากในการจัดการเลือกตั้ง

แต่มรดกของมาตรา 90 ของรัฐธรรมนูญที่ไม่มีการแก้ไข และกำหนดให้ต้องส่ง ส.ส.เขตก่อนแล้วจึงสามารถส่งบัญชีรายชื่อ อีกทั้งในวรรคสอง ยังเขียนวนกลับว่า ต้องส่งบัญชีรายชื่อให้ กกต.ก่อนการปิดรับสมัครเขต

รูปแบบที่ปรากฏในมาตรา 90 เป็นรูปแบบที่เอื้อต่อบัตรใบเดียว และการให้มีหมายเลขแตกต่างกันในแต่ละเขต ด้วยเจตนาอยากให้ประชาชนจดจำผู้สมัครมากกว่าจดจำหมายเลขของพรรค

แต่เมื่อเปลี่ยนเป็นบัตรสองใบ โดยไม่แก้ไขมาตรา 90 เงื่อนไขที่วกวนข้างต้นยังคงอยู่ ดังนั้น เราไม่สามารถใช้วิธีการรับสมัครแบบที่เคยดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540 และ 2550 ที่ให้สัปดาห์แรกรับบัญชีรายชื่อเพื่อให้ได้หมายเลขพรรค และสัปดาห์ที่สอง นำหมายเลขพรรคไปสมัคร ส.ส.เขตในแต่ละพื้นที่ได้

กติกาของมาตรา 90 จึงเอื้อต่อการสมัครเขตก่อนด้วยหมายเลขที่ต่างกัน แล้วพรรคจึงไปสมัครบัญชีรายชื่อโดยไม่ต้องสนใจว่าเขตเป็นหมายเลขอะไร

การจะให้เขตและบัญชีรายชื่อ เป็นหมายเลขเดียวกันจึงต้องมีการออกแบบในกฎหมายลูก ด้วยการกำหนดขั้นตอนและจังหวะเวลาที่เหลื่อมพิสดารยิ่ง ดังเช่นที่เห็นในร่าง พ.ร.ป.ส.ส. ของ กกต.ที่กำหนดให้รับสมัครเขต 5 วัน และยังไม่ให้หมายเลข และรับสมัครบัญชีรายชื่อในวันที่ 2-4 เพื่อให้ได้หมายเลข สำหรับผู้สมัครเขต

อย่างไรก็ตาม ประเด็นนี้อาจยังเป็นประเด็นที่ต้องถกเถียงและหาข้อสรุปในขั้นการเขียน พ.ร.ป.ส.ส. เพราะเบอร์เดียวทั้งประเทศนั้นเอื้อต่อพรรคใหญ่มากกว่าพรรคกลางและพรรคเล็กที่อาจจะมีผู้สมัครโดดเด่นในแต่ละเขต แต่ไม่มีทุนทรัพย์ในการประชาสัมพันธ์กว้างขวางระดับประเทศ

 

3) อยากได้เกณฑ์ขั้นต่ำ ก่อนคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ

มีแนวคิดของการให้มีเกณฑ์ขั้นต่ำ เช่น จะต้องได้คะแนนในบัตรบัญชีรายชื่ออย่างน้อยร้อยละ 1 จึงจะมีสิทธิมาคำนวณจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ ซึ่งกติกาดังกล่าวเป็นการเอื้อต่อพรรคใหญ่ และทำให้พรรคการเมืองขนาดเล็กจำนวนมากไม่มีโอกาสได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อแม้แต่รายเดียว

การกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำดังกล่าว เคยปรากฏอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่พรรคเพื่อไทย และพรรคพลังประชารัฐเสนอ แต่ไม่ผ่านความเห็นชอบในวาระที่หนึ่งจากที่ประชุมรัฐสภา ดังนั้น ประเด็นที่จะถูกหยิบยกมาใส่ในร่าง พ.ร.ป.ส.ส. จึงน่าจะได้รับการคัดค้าน โดยยกเหตุผลว่าเป็นหลักการที่ต้องเขียนในรัฐธรรมนูญ จะมาแอบงอกใน กม.ลูกไม่ได้

แต่การไม่มีเกณฑ์ดังกล่าว ก็ไม่ได้เอื้อประโยชน์อะไรมากมายต่อพรรคเล็ก เพราะคะแนนปัดเศษที่จะได้ต้องเรียงจากเศษมากไปน้อย ซึ่งหากจำนวนเต็มโดยประมาณ คือ 350,000 คะแนน เศษที่มากพอที่จะได้ ส.ส.ในการคำนวณรอบที่สอง ก็น่าจะอยู่ระหว่าง 200,000 ถึง 300,000 คะแนน

โอกาสที่พรรคที่ได้คะแนนทั้งประเทศ 30,000-70,000 คะแนน จะหวังได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อ คงไกลเกินฝัน

 

4) ถึงศาลรัฐธรรมนูญไหม

การเขียน พ.ร.ป.ส.ส. ภายใต้เงื่อนไขการแก้รัฐธรรมนูญที่ไม่สะเด็ดน้ำ นำไปสู่การตีความที่หลากหลายแล้วแต่ฝ่ายใดที่ได้ประโยชน์ในการตีความแบบใด

ดังนั้น โอกาสที่จะคุยกันรู้เรื่อง จบโดยฉันทามติใน 3 วาระ อาจเป็นเรื่องยาก เสียงข้างมากอาจลากไปตามทิศทางที่ต้องการได้ แต่เสียงข้างน้อยจะยื้อด้วยการส่งศาลรัฐธรรมนูญให้ตีความว่า กฎหมายที่เขียนนั้นขัดกับรัฐธรรมนูญ ถึงไม่ชนะแต่ก็ทำให้เวลาเนิ่นนาน

นานขึ้น ยิ่งมีคนได้เปรียบและเสียเปรียบกับเวลาที่ผ่านไป

นาทีนี้จึงบอกได้แค่ อะไรจะเกิดก็ต้องเกิดครับ