บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

จะยุบสภา ยังมียุทธศาสตร์

 

การยุบสภา (Dissolution of parliament) เป็นกลไกหนึ่งในการบริหารราชการแผ่นดิน ในกรณีที่พระมหากษัตริย์โดยการเสนอแนะจากนายกรัฐมนตรีใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญเพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งที่เกิดขึ้นจากฝ่ายบริหารหรือจากฝ่ายนิติบัญญัติ มีผลทำให้อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลง นำไปสู่การเลือกตั้งใหม่เพื่อให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจว่าจะคงให้ความไว้วางใจแก่ฝ่ายรัฐบาลเดิมหรือเห็นสมควรให้อีกฝ่ายขึ้นมาบริหารแทน

นับแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ประเทศไทยมีการยุบสภาทั้งสิ้นเพียง 13 ครั้ง

โดยครั้งแรก เมื่อวันที่ 11 กันยายน พ.ศ.2481 ในสมัยพันเอก พระยาพหลพลพยุหเสนา เป็นนายกรัฐมนตรี ด้วยสาเหตุรัฐบาลขัดแย้งกับสภา

และครั้งสุดท้าย เมื่อวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ.2556 ในสมัย น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี จากปัญหาความขัดแย้งและความแตกแยกของชนในชาติ มีการชุมนุมประท้วงของกลุ่ม กปปส. ที่อ้างเหตุการณ์คัดค้านการออก พ.ร.บ.นิรโทษกรรม จนไม่สามารถบริหารราชการแผ่นดินตามปกติได้ นายกรัฐมนตรีจึงเลือกใช้วิธีการยุบสภาเพื่อคืนอำนาจให้แก่ประชาชนเป็นผู้ตัดสินจากการเลือกตั้ง

เมื่อพิจารณาจากสาเหตุการยุบสภาทั้ง 13 ครั้งที่ผ่านมา จึงพอประมวลได้ว่าเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในลักษณะความขัดแย้งกับสภาหรือพรรคร่วมรัฐบาลมีปัญหากันเองถึง 7 ครั้ง

เป็นการยุบเพื่อแก้วิกฤติการณ์ทางการเมืองจากสถานการณ์ภายนอกจากการที่มีความไม่พอใจต่อรัฐบาล 3 ครั้ง

และอีก 3 ครั้งเป็นไปเพื่อเปิดโอกาสให้มีการจัดตั้งรัฐบาลใหม่หลังจากเสร็จภารกิจ เช่น ร่างรัฐธรรมนูญเสร็จหรือรักษาการมาสมควรแก่เวลาให้มีรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้ง

ในจังหวะที่รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา บริหารราชการแผ่นดินมาเป็นเวลา 2 ปีเศษ ประกอบกับการดำรงตำแหน่งในช่วงที่เป็นหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติอีกราว 5 ปี ความรู้สึกไม่พอใจของประชาชนเริ่มมากขึ้นจนกลายเป็นการแสดงออกด้วยการชุมนุมประท้วง

ในขณะที่ภายในพรรคพลังประชารัฐก็ปรากฏเค้ารางความขัดแย้งที่ชัดเจนขึ้น รวมถึงการลงพื้นที่อย่างถี่ยิบของฝ่ายการเมืองต่างๆ เป็นเหมือนสัญญาณว่าจะมีการยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่ในเร็วๆ นี้

แต่การที่นายกรัฐมนตรีจะใช้กลไกที่มีอยู่ในมือตามมาตรา 103 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ให้มีการยุบสภานั้น คงต้องมีเหตุผลและมีวิธีการคิดอย่างเป็นยุทธศาสตร์เพื่อให้เกิดผลที่ดีที่สุด

 

มิใช่การยุบสภาแบบสุ่มเสี่ยง

สองตัวแปรสำคัญของการตัดสินใจ

ความเป็นนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งของ พล.อ.ประยุทธ์ การประกอบด้วยบุคลากรทางการเมืองต่างๆ ที่ร่วมเป็นรัฐบาล ทำให้การตัดสินใจต่างๆ เป็นเหตุผลทางการเมืองเพื่อประโยชน์ของกลุ่มพวก พรรค มากกว่าการพิจารณาประโยชน์ที่ได้รับต่อบ้านเมือง ดังนั้น ตัวแปรสำคัญ 2 ประการที่นำสู่การตัดสินใจยุบสภา จึงประกอบด้วย

หนึ่ง การถึงจุดวิกฤตในการบริหารราชการแผ่นดิน วิกฤตดังกล่าวอาจมามองได้จากสองด้าน คือ วิกฤตภายในรัฐบาลเอง เช่น ปัญหาของพรรคร่วมรัฐบาล หรือปัญหาภายในพรรคหลักที่เป็นรัฐบาลเอง ทำให้การเสนอกฎหมายสำคัญต่างๆ ไม่ได้รับเสียงสนับสนุนจากรัฐสภาที่เพียงพอ เช่น เมื่อรัฐบาลโดย ครม.ออกพระราชกำหนดเพื่อใช้ในกรณีฉุกเฉิน แต่เมื่อเข้าสภากลับไม่ได้รับความเห็นชอบ หรือการประชุมสภาไม่ได้รับความร่วมมือจากฝ่าย ส.ส. หรือทุกครั้งที่ต้องมีการลงมติของสภาในเรื่องสำคัญ มีการเรียกรับประโยชน์จนกลายเป็นภาพที่ตกต่ำของฝ่ายนิติบัญญัติ

ส่วนวิกฤตภายนอก คือสถานการณ์ความไม่พอใจในหมู่ประชาชนที่เป็นผลมาจากการบริหารราชการแผ่นดินที่ผิดพลาด มีการคอร์รัปชั่น หรือการใช้อำนาจรัฐที่ขาดความเหมาะสม กลายเป็นการชุมนุมประท้วงที่กว้างขวางรุนแรงและไม่สามารถหาทางออกได้

สอง การประเมินสถานการณ์ว่าอยู่ในจังหวะได้เปรียบหากมีการเลือกตั้งทั่วไป สิ่งที่ฝ่ายการเมืองคำนึงถึงตลอดเวลาคือ หากยุบสภาแล้ว ฝ่ายของตนเองจะมีโอกาสกลับเข้ามาเป็นรัฐบาลอีกครั้งหรือไม่ เพราะหากยุบสภาแล้วกลายเป็นการเปลี่ยนขั้วอำนาจทางการเมือง ทำให้ฝ่ายตนเองกลับกลายเป็นฝ่ายค้าน การยุบสภาจะกลับเป็นการทำร้ายตนเอง

ความได้เปรียบในการเลือกตั้ง พิจารณาได้ทั้งกฎกติกาที่ใช้ในการเลือกตั้งที่อาจมีความจำเป็นต้องแก้ไขให้เสร็จเรียบร้อยเพื่อเอื้อประโยชน์ต่อพรรคของตนเอง เช่น กรณีการเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้การเลือกตั้งเป็นบัตรสองใบ การให้มีการนับคะแนนแบบคู่ขนานเพื่อให้ได้ส่วนแบ่งจาก ส.ส.บัญชีรายชื่อ ไม่ถูกตัดสิทธิจากหลักการนับคะแนนแบบจัดสรรปันส่วนผสม หรือการลดจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ เพิ่มจำนวน ส.ส.เขต ด้วยความเชื่อว่าเป็นสมรภูมิตัวเองมีความได้เปรียบมากกว่า

ความได้เปรียบในการเลือกตั้ง ยังหมายความถึงสถานการณ์ที่คะแนนนิยมในหมู่ประชาชนของฝ่ายตนเองอยู่ในจุดที่เป็นต่อ เนื่องจากความสำเร็จในการบริหารจัดการ การนำนโยบายที่เอื้อประโยชน์ต่อประชาชนลงไปในจังหวะเวลาที่เหมาะสม การแก้ไขปัญหาวิกฤตต่างๆ ของบ้านเมือง เช่น ปัญหาโควิด-19 ปัญหาน้ำท่วม ปัญหาเศรษฐกิจ มีความคลี่คลาย

หรือประเมินจากผลของการสำรวจคะแนนนิยมด้วยการทำโพลอย่างเป็นวิทยาศาสตร์แล้วเห็นว่าฝ่ายตนมีคะแนนนำ

 

สี่แบบของการตัดสินใจยุบสภา

เมื่อนำสองปัจจัยข้างต้นมาประกอบกันในรูปตารางไขว้ (Matrix) จะปรากฏการตัดสินใจยุบสภาแยกเป็น 4 แบบ (ตามตาราง)

ในสถานการณ์ที่ 1 ในกรณีที่ไม่มีวิกฤตทางการเมืองใดๆ และ ยังอยู่ในสถานะที่หากมีการเลือกตั้งแล้วจะเสียเปรียบ จึงไม่มีความจำเป็นใดๆ ที่ต้องยุบสภา รัฐบาลก็บริหารราชการแผ่นดินต่อไปจนครบวาระ

ในสถานการณ์ที่ 2 ในกรณีที่มีวิกฤตการณ์ทางการเมือง ซึ่งอาจเป็นทั้งวิกฤตภายในรัฐบาลหรือวิกฤตจากสถานการณ์ภายนอก การเดินหน้าต่อที่จะบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปได้ด้วยความยากลำบาก แม้ยังไม่มีความได้เปรียบในการเลือกตั้ง นายกรัฐมนตรีจะมีทางเลือกคือยุบสภาหรือลาออก การยุบสภาจึงเป็นทางเลือกในลักษณะจำใจยุบ คือ ไม่อยากยุบแต่จำต้องยุบ

ในสถานการณ์ที่ 3 ในกรณีที่ไม่มีวิกฤตทางการเมือง แต่อยู่ในสภาวะที่ยังได้เปรียบในการเลือกตั้งและเล็งเห็นว่า หากยังอยู่ต่อ สถานการณ์อาจพลิกผันเป็นเสียเปรียบได้ เนื่องจากคะแนนนิยมอาจลดลง หรือสัดส่วนผู้มีสิทธิเลือกตั้งยิ่งเลือกตั้งช้า คนรุ่นใหม่ที่ไม่นิยมฝ่ายตนจะยิ่งมีมากขึ้น การยุบสภาจึงเป็นการชิงยุบเพื่อสร้างความได้เปรียบ

ในกรณีที่ 4 ในกรณีที่มีวิกฤตการเมือง แต่ยังอยู่ในจังหวะที่ยังมีความได้เปรียบในการเลือกตั้ง การยุบสภาคือทางออกที่สามารถตัดสินใจได้อย่างไม่ลังเล ดังตัวอย่างในอดีตที่อดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ตัดสินใจยุบสภาเมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2549 หรืออดีตนายกฯ ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ตัดสินใจยุบสภาเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ.2556 ทั้งสองครั้งเป็นการแก้วิกฤตทางการเมืองภายนอกสภา โดยเชื่อว่าฝ่ายตนยังมีความได้เปรียบในการเลือกตั้ง

แต่สำหรับรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ การตัดสินใจยุบสภาจะเกิดขึ้นจากสถานการณ์แบบที่ 2, 3 หรือ 4 คงต้องจับตารอดูฤทธิ์เดชของ ส.ส.ในพรรคพลังประชารัฐ หลังจากเปิดสมัยประชุมสภาในวันที่ 1 พฤศจิกายน พ.ศ.2564

ถึงเวลานั้น พล.อ.ประยุทธ์จะได้เข้าใจสัจธรรมว่า การเป็นนายกรัฐมนตรีในระบบเลือกตั้งไม่ใช่โจทย์ง่ายของผู้ที่เคยชินกับการปกครองด้วยอาวุธ