“ข้าพเจ้ามารู้สึกว่า การที่กรุงสยามจะคงถือความเป็นกลางต่อไปนั้น ไม่ได้อีกแล้ว เป็นความจำเป็นโดยแท้ที่จะต้องทำสงครามด้วย”

พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว

นโยบายต่างประเทศเป็นผลผลิตของการดำเนินการทางการเมือง ที่มีรากฐานมาจากทัศนะในการมองปัญหาในเวทีโลกของผู้ปกครอง

อย่างน้อยอาจกล่าวเป็นข้อสังเกตได้ว่า นับตั้งแต่สยามก่อร่างสร้างความเป็น “รัฐสมัยใหม่” หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ ตั้งแต่สยามมีความเป็น “รัฐประชาชาติ” (The Nation-State) ซึ่งอาจถือเอาครั้งรัชกาลที่ 5 ที่พระองค์พยายามสร้างให้สยามมีความเป็นหน่วยทางการเมืองสมัยใหม่เช่นเดียวกับบรรดารัฐตะวันตก

แต่การกำเนิดของ “สยามรัฐ” เช่นนี้เกิดขึ้นในบริบทของการเมืองระหว่างประเทศชุดใหม่ ที่มีการสร้างความเข้มแข็งของรัฐยุโรปให้เป็นจักรวรรดิ โดยมีทั้งปัจจัยทางเศรษฐกิจ อันเป็นผลจากการปฏิวัติอุตสาหกรรม และปัจจัยของกองทัพอันเป็นผลจากพัฒนาการทางเทคโนโลยีทหาร

หรืออาจกล่าวได้ว่า รัฐตะวันตกที่มีความเข้มแข็งเช่นนี้ได้กลายเป็นจุดกำเนิดที่สำคัญของความเป็น “รัฐมหาอำนาจใหญ่” ในระบบของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ (หรือ “ระบบระหว่างประเทศ”) ในโลกสมัยใหม่ และด้วยความเป็นรัฐมหาอำนาจเช่นนี้จึงกลายเป็นแรงขับเคลื่อนโดยตรงต่อการขยายอำนาจออกสู่ดินแดนนอกยุโรป

การขยายอำนาจรัฐออกสู่โพ้นทะเลจึงเป็นองค์ประกอบสำคัญของการสร้างจักรวรรดิขนาดใหญ่

ในสภาพเช่นนี้การแสวงหาดินแดนในโพ้นทะเลจึงมีความสำคัญต่อการสร้างจักรวรรดิโดยตรง เพราะการควบคุมดินแดนเช่นนี้มีนัยโดยตรงถึงการควบคุมจุดสำคัญทางยุทธศาสตร์ของเส้นทางคมนาคม การควบคุมตลาด การควบคุมทรัพยากร และการควบคุมแรงงาน

ซึ่งการควบคุมเช่นนี้โดยรวมก็คือ การจัดตั้งอาณานิคมของรัฐมหาอำนาจตะวันตก

และไม่ใช่เรื่องของการตั้งสถานีการค้าแบบเดิมอีกต่อไป

สยามรัฐจึงมีจุดกำเนิดจากการเคลื่อนตัวของการเมืองโลกที่เป็นผลจากการขยายจักรวรรดิออกสู่เอเชีย

ในด้านหนึ่งการมาของมหาอำนาจตะวันตกชุดนี้บ่งบอกถึงการล่มสลายของผู้ปกครองเดิมรอบตัวสยาม ไม่ว่าจะเป็นการเข้ายึดครองพม่าของจักรวรรดิอังกฤษ และการยึดครองอินโดจีนของจักรวรรดิฝรั่งเศส

อีกด้านหนึ่งก็บ่งชี้ถึงการถดถอยของ “พี่ใหญ่แห่งเอเชีย” ซึ่งหลังจากปัญหาความขัดแย้งทางการค้ากับอังกฤษจนนำไปสู่ “สงครามฝิ่น” ระหว่างอังกฤษกับจีน ที่จบลงด้วยความพ่ายแพ้ขนาดใหญ่ของจักรวรรดิจีน และสงครามฝิ่นยังเกิดขึ้นถึง 2 ครั้ง จนเป็นดังการสิ้นสภาพของจักรวรรดิจีน

แต่ปัจจัยที่เป็นความใหม่ก็คือ รัฐมหาอำนาจตะวันตกกลายเป็น “ผู้กำหนดระเบียบระหว่างประเทศ” ในเอเชีย

ในยุคเก่า จีนได้รับการยอมรับว่าเป็นชาติมหาอำนาจของเอเชีย สยามในบริบทของรัฐโบราณ ไม่ว่าจะเป็นในยุคสุโขทัย ยุคอยุธยา ยุคธนบุรี จนถึงยุครัตนโกสินทร์ตอนต้น จึงจัดความสัมพันธ์ในลักษณะที่ยกย่องให้จักรวรรดิจีนเป็นดัง “พี่ใหญ่” ในภูมิภาค

แต่กระนั้นก็คงจะต้องถือว่า ความสัมพันธ์ระหว่างสยามกับจีนในระดับรัฐบาลไม่ได้มีอะไรเป็นพิเศษ เป็นแต่เพียงผู้นำสยามถือเสมอว่า จีนเป็นชาติมหาอำนาจในเอเชียที่สยามให้การยกย่องนับถือ

จนเมื่อรัฐมหาอำนาจตะวันตกขยายตัวเข้าสู่ภูมิภาคแถบนี้ พร้อมๆ กับการถดถอยของจักรวรรดิจีนจากการพ่ายแพ้สงครามฝิ่น

ผู้ปกครองสยามจึงถือเอาการจัดความสัมพันธ์กับโลกตะวันตกเป็นปัจจัยหลักของการกำหนดนโยบายต่างประเทศ

แม้สยามจะขมขื่นกับการคุกคามของจักรวรรดิฝรั่งเศสเพียงใด แต่รัชกาลที่ 5 ก็มีความชัดเจนที่จะไม่พาสยามรัฐเข้าสู่สนามรบกับฝรั่งเศส

ดังจะเห็นได้ว่าความขัดแย้งที่พุ่งขึ้นสู่จุดสูงสุดในวิกฤตการณ์ปากน้ำในปี 1893 แต่สุดท้ายแล้ว ความขัดแย้งชุดนี้ก็จบลงด้วยกระบวนการทางการเมือง

แม้สยามจะต้องเสียพื้นที่ในความควบคุมให้แก่ฝรั่งเศส แต่สยามก็ไม่ถูกทำให้กลายเป็น “เมืองขึ้น” หรือตกเป็น “อาณานิคม” ของฝรั่งเศส

และพื้นที่ที่เสียไปก็ไม่ใช่พื้นที่ของสยามแต่เดิม แต่เป็นพื้นที่ที่สยามรุกเข้าไปยึดครอง สิ่งที่เกิดขึ้นจึงไม่ใช่การเสียดินแดนในแบบที่เข้าใจกัน

อย่างไรก็ตาม หากย้อนกลับไปดูสถานการณ์ความขัดแย้งจากปัญหาที่เกิดขึ้นจนนำไปสู่การใช้นโยบาย “เรือปืน” ของจักรวรรดิฝรั่งเศสแล้ว แทบมองไม่เห็นทางที่สยามจะรอดพ้นจากการถูกกองทัพอาณานิคมของฝรั่งเศสบุกเข้ายึดครองแต่อย่างใด

และภายใต้ทิศทางของนโยบายทางการทูตที่ชัดเจนที่จะใช้ “การเมืองนำการทหาร” โดยสยามจะอดทนกับการใช้มาตรการทางการเมืองแก้ปัญหา ทำให้แม้จะต้องเผชิญกับความเจ็บปวดเพียงใด แต่สยามก็สามารถเปิดการเจรจากับฝรั่งเศสได้ถึง 3 ครั้ง

ดังที่ปรากฏเป็นสนธิสัญญาระหว่างประเทศทั้งสองในปี 1893, 1904 และ 1907

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ ปัญหาความขัดแย้งชุดใหญ่ระหว่างสยามกับจักรวรรดิฝรั่งเศสจบลงด้วยมาตรการทางการเมือง และสยามสามารถรักษาสถานะของตนไม่ให้ตกเป็นส่วนหนึ่งของจักรวรรดิ “อินโดจีนฝรั่งเศส” (French Indochina)

ในอีกด้านหนึ่งของความสัมพันธ์กับจักรวรรดิอังกฤษ ที่ขยายตัวจากการยึดครองอินเดีย อันเป็นการสร้าง “จักรวรรดิอินเดียอังกฤษ” (British India) หรือเป็นจักรวรรดิขนาดใหญ่ในโลกสมัยใหม่ และในที่สุดจักรวรรดินี้ก็รุกเข้าครอบครองดินแดนของราชอาณาจักรพม่า

สงครามระหว่างอังกฤษกับพม่าดำเนินมาถึง 3 ครั้ง และจบลงด้วยการยึดครองของอังกฤษอย่างสมบูรณ์ เท่ากับเป็นการบ่งบอกอย่างชัดเจนถึงการสิ้นสุดของผู้ปกครองเดิมที่เคยมีฐานะเป็น “คู่สงคราม” อย่างยาวนานกับสยาม

แม้ความสัมพันธ์ระหว่างสยามกับจักรวรรดิอังกฤษจะไม่ขมขื่นเท่ากับปัญหาความสัมพันธ์กับจักรวรรดิฝรั่งเศส หรืออาจกล่าวได้ว่าในยุคแห่งจักรวรรดินั้น อังกฤษไม่ได้มีท่าทีคุกคามสยามเท่ากับฝรั่งเศส

แต่ก็มิได้หมายความว่า สยามจะเลือกคบแต่กับอังกฤษเท่านั้น และปฏิเสธหรือลดระดับความสัมพันธ์กับฝรั่งเศสลง หรือถือว่าฝรั่งเศสไม่เป็นมิตรที่ควรคบ

ซึ่งราชสำนักสยามมองว่าทิศทางเช่นนี้เป็นนโยบายที่ไม่เกิดประโยชน์ในระยะยาว

ในความเป็นจริงแล้ว กษัตริย์ผู้ปกครองสยามตระหนักเสมอว่า สยามในฐานะของการเป็นรัฐเกิดใหม่ และต้องอยู่กับระบบระหว่างประเทศที่มีรัฐมหาอำนาจตะวันตกเป็นผู้ควบคุมนั้น สยามจะต้องดำเนินนโยบายแบบ “คบทุกฝ่าย” ให้ได้

ซึ่งก็คือ สยามจะต้องไม่หันหลังให้กับมหาอำนาจฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด

ในสภาพเช่นนี้สยามจึงต้องคบให้ได้ทั้งกับอังกฤษและฝรั่งเศส

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ ผู้นำสยามจะต้องดำเนินนโยบายด้วย “ความฉลาด” พอที่จะทำให้กรุงเทพฯ อยู่ได้ทั้งกับลอนดอนและปารีส และแม้ต่อมาสยามจะพัฒนาความสัมพันธ์ด้านต่างประเทศกับรัฐอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระชับความสัมพันธ์กับรัสเซีย เยอรมนี และญี่ปุ่น ตลอดรวมถึงสหรัฐอเมริกา

แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าในยุคเช่นนี้ แกนหลักด้านการต่างประเทศของสยามยังคงอยู่กับอังกฤษและฝรั่งเศส

ดังนั้น วิกฤตการณ์ปากน้ำในปี 1893 ที่เป็นผลจากความขัดแย้งของสยามกับฝรั่งเศสจึงกลายเป็น “บททดสอบ” ที่สำคัญสำหรับราชสำนักกรุงเทพฯ ในกระบวนการสร้างรัฐสมัยใหม่

ถ้าผู้นำสยามตัดสินใจใช้นโยบายเดียวกับราชสำนักมัณฑะเลย์ด้วยการ “เปิดศึก” กับรัฐมหาอำนาจตะวันตกแล้ว วิกฤตการณ์ปากน้ำจะไม่จบลงด้วยการเจรจาเป็นอันขาด (จะต้องรำลึกเสมอว่าพระเจ้าธีบอแห่งราชวงศ์คองบองนั้นเป็นกษัตริย์ร่วมสมัยกับพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5)

หรืออาจกล่าวได้ว่าวิกฤต 1893 คือบททดสอบความสามารถของสยามในฐานะรัฐสมัยใหม่ในการจัดการกับปัญหาความขัดแย้งระหว่างประเทศ และเป็นปัญหาระหว่างประเทศที่มีรัฐมหาอำนาจเป็นคู่กรณีด้วย

แม้สยามจะจัดการกับสถานะของตนเองได้ โดยไม่ถูกผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งส่วนใดของจักรวรรดิอังกฤษหรือจักรวรรดิฝรั่งเศส และโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเวลาต่อมารัฐมหาอำนาจทั้งสองยังได้ทำความตกลงระหว่างกันในอันที่จะยอมรับต่อสถานะความเป็น “รัฐเอกราช” ของสยาม (The Anglo-French Entente)

ซึ่งก็เท่ากับว่าวัตถุประสงค์สำคัญของการดำเนินนโยบายต่างประเทศของรัฐสยามได้บรรลุแล้ว ไม่แต่เพียงสยามสามารถประคับประคองตัวเองจนผ่านพ้น “จุดวิกฤต” ของปัญหาการคุกคามของรัฐมหาอำนาจตะวันตกมาได้เท่านั้น

แต่ยังเท่ากับยืนยันถึงการยอมรับตัวสถานะของสยามรัฐอีกด้วย

ภายใต้วิกฤตเช่นนี้ยังนำไปสู่การปักปันเขตแดน อันทำให้สยามมีสิ่งที่วิชาภูมิรัฐศาสตร์เรียกว่า “เส้นเขตแดนสมัยใหม่” ที่ไม่ใช่การอาศัยปัจจัยทางธรรมชาติเป็นตัวกำหนดเส้นแบ่งพื้นที่ของประเทศ

แต่เส้นเขตแดนนี้เกิดขึ้นจากการปักปันและมีแผนที่กำกับ

ซึ่งคุณลักษณะเช่นนี้ถือเป็นองค์ประกอบสำคัญของความเป็นรัฐสมัยใหม่ ซึ่งสยามแต่เดิมไม่มีความชัดเจนว่าพื้นที่อาณาเขตภายใต้การปกครองมีเพียงใด และมีจุดสิ้นสุดที่ใด

เส้นเขตแดนเช่นนี้ทำให้สยามรัฐมีพื้นที่ทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ชัดเจนในตัวเองดังเช่นบรรดารัฐสมัยใหม่ในยุโรป

และถือเป็นหมุดหมายสำคัญของกำเนิดสยามรัฐ

แม้สยามรัฐจะผ่านพ้นวิกฤตการณ์จากการขยายอำนาจของจักรวรรดิมาได้ แต่มรดกของความเป็นอาณานิคมก็ดำรงอยู่ในสยามอย่างเห็นได้ชัด

กล่าวคือ แม้สยามจะไม่ถูกผนวกเป็นอาณานิคม แต่ปัญหาสิทธิสภาพออกอาณาเขตอันเป็นผลโดยตรงจากสนธิสัญญาที่ไม่เป็นธรรมระหว่างสยามกับชาติตะวันตกที่เกิดขึ้นตั้งแต่ยุครัชกาลที่ 4 เป็นปัญหาที่ผูกติดอยู่กับสยามอย่างที่ไม่อาจแก้ไขได้ทั้งหมด

ในที่สุดแล้ว สถานการณ์ความขัดแย้งระหว่างประเทศที่แม้ต่อมาจะเป็น “วิกฤตใหญ่” ของโลก แต่ก็กลายเป็น “โอกาสใหญ่” ของสยาม

ดังจะเห็นได้ว่าสถานการณ์ความขัดแย้งของรัฐมหาอำนาจในยุโรปเริ่มก่อตัวชัดขึ้นจากช่วงปลายคริสต์ศตวรรษที่ 19 เมื่อเยอรมนีจับมือกับออสเตรีย-ฮังการีและอิตาลีก่อตั้งระบบพันธมิตร “Triple Alliance” ของตนขึ้นในปี 1882 และอีก 12 ปีต่อมาฝรั่งเศสก็ลงนามเป็นพันธมิตรกับรัสเซีย (1894)

และในปี 1904 อังกฤษก็จับมือกับฝรั่งเศส

อีก 3 ปีต่อมาอังกฤษก็ลงนามร่วมกับรัสเซีย (1907)…

ยุโรปถูกแบ่งออกเป็น 2 ค่ายอย่างชัดเจน และเปิดฉากแรกด้วยวิกฤตการณ์ที่โมร็อกโกในปี 1905-1906 สถานการณ์ในเวทีโลกในต้นศตวรรษที่ 20 เริ่มร้อนแรงขึ้น!

หลังจากวิกฤตการณ์นี้แล้ว ความผันผวนของการแข่งขันของรัฐมหาอำนาจใหญ่ทำให้การเมืองในยุโรปอยู่ในสภาวะที่ไร้เสถียรภาพ และขณะเดียวกัน การแข่งขันเช่นนี้ก็ทำให้เกิดการเผชิญหน้าขึ้นในจุดต่างๆ ของโลก

และวิกฤตการณ์ที่ทยอยเกิดขึ้นจากปี 1905 ก็พุ่งสู่จุดสูงสุดด้วยเหตุการณ์ลอบปลงพระชนม์มกุฎราชกุมารของจักรวรรดิออสเตรีย-ฮังการี ในวันที่ 28 มิถุนายน 1914 ที่เมืองซาราเจโว

การลอบปลงพระชนม์ครั้งนี้จึงเป็นดัง “จุดสุดท้าย” ของสันติภาพในยุโรป

เพราะในอีก 1 เดือนต่อมา ออสเตรีย-ฮังการีก็ประกาศสงครามกับเซอร์เบีย

และตามมาด้วยการประกาศสงครามของรัฐมหาอำนาจต่างๆ…

สงครามเกิดขึ้นในยุโรปในวันที่ 28 กรกฎาคม 1914 และเริ่มขยายตัวออกสู่พื้นที่ภายใต้การควบคุมของจักรวรรดิในโพ้นทะเล

อาณานิคมต่างๆ เดินหน้าเข้าสู่สงครามเช่นเดียวกับเมืองแม่

สงครามกลายเป็น “สงครามโลก” เพราะมีพื้นที่ความขัดแย้งขยายไปทั่วโลก

ในสถานการณ์ใหม่ชุดนี้จึงเป็นความท้าทายอย่างมากว่า ราชสำนักสยามจะตัดสินใจอย่างไร จะรักษาความเป็นกลางไว้ หรือจะเลือกข้างเข้าเป็นคู่สงคราม… โจทย์ทางยุทธศาสตร์ชุดนี้ท้าทายอย่างมาก เพราะเป็นปัญหาความขัดแย้งในการเมืองระหว่างประเทศในแบบที่ผู้ปกครองสยามไม่เคยเผชิญมาก่อน

ความยุ่งยากอย่างมากก็คือ รัฐมหาอำนาจคู่สงครามนั้นล้วนแต่เป็นประเทศที่สยามมีความสัมพันธ์ด้วยทั้งสิ้น

แม้สยามจะเจ็บปวดกับจักรวรรดิฝรั่งเศส… เสียใจกับการไม่หนุนช่วยอย่างจริงใจของจักรวรรดิอังกฤษ

แต่ผู้ปกครองสยามก็ตระหนักเสมอว่าไม่อาจละทิ้งประเทศทั้งสองได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับสถานะของกษัตริย์สยามในฐานะของ “ศิษย์เก่าอังกฤษ” ขณะเดียวกัน ความสัมพันธ์ดังญาติกับรัสเซีย และความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกับเยอรมนี ตลอดรวมทั้งความสัมพันธ์ที่ดีกับออสเตรีย-ฮังการี ก็เป็นปัจจัยที่ละเลยไม่ได้เช่นกัน

ปัจจัยเช่นนี้ทำให้ราชสำนักสยามต้องนำมาใคร่ครวญด้วยความรอบคอบเป็นอย่างยิ่ง เพราะการตัดสินใจที่ผิดพลาดในนโยบายต่างประเทศอาจจะหมายถึง “หายนะ” ของประเทศ

ดังนั้น ในวันที่ 6 สิงหาคม 1914 สยามจึงเลือกประกาศนโยบายเป็นกลางในช่วงต้นของสงคราม

แต่ก็พยายามตรวจสอบสถานการณ์ จนในช่วงปลายเดือนมิถุนายน 1917 รัชกาลที่ 6 ได้ทรงเรียกประชุมลับ และพระองค์ได้แถลงเหตุผลว่า สยามควรตัดสินใจเข้าสู่สงครามร่วมกับอังกฤษ-ฝรั่งเศส

เพราะเชื่อว่าฝ่ายสัมพันธมิตรจะชนะ และสยามจะเป็น “รัฐผู้ชนะสงคราม” ด้วย

ซึ่งก็จะเป็นโอกาสของการแก้ไขปัญหาสนธิสัญญาที่ไม่เป็นธรรมต่างๆ ได้… “วิกฤต” ของสงครามในยุโรปกำลังกลายเป็น “โอกาส” ของสยาม

นับจากการประชุมลับปลายเดือนมิถุนายน 1917 แล้ว ก็เหลือแต่เพียงการรอเวลาที่เหมาะสมให้พระมหากษัตริย์สยามประกาศสงครามอย่างเป็นทางการเท่านั้นเอง!