บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

แก้รายมาตรา

หรือว่าเป็นวาฬเกยตื้น

 

วันที่ 25 สิงหาคม พ.ศ.2564 รัฐสภามีมติผ่านวาระที่สองของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ตามร่างของคณะกรรมาธิการวิสามัญที่มีนายไพบูลย์ นิติตะวัน เป็นประธาน และจะมีการลงมติวาระที่สามหลังจากการลงมติวาระสอง 15 วัน โดยคาดว่าจะเป็นไม่เกินวันที่ 10 กันยายน พ.ศ.2564

ประเด็นของการแก้ไขเป็นที่รับรู้ทั่วไปว่า เป็นการเปลี่ยนระบบการเลือกตั้ง ส.ส. กลับไปสู่ระบบบัตรสองใบ และเปลี่ยนสัดส่วนของ ส.ส.เขต และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ จากปัจจุบัน 350 : 150 กลับไปเหมือนรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540 ที่ใช้สัดส่วน 400 : 100 โดยมีมาตราที่เกี่ยวข้อง 3 มาตรา คือ มาตรา 83 การเปลี่ยนสัดส่วน ส.ส. มาตรา 91 การเปลี่ยนเป็นบัตรสองใบและคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อจากบัตรใบที่สอง และยังพ่วงแก้ไขมาตรา 86 เกี่ยวกับการคำนวณจำนวน ส.ส.เขตที่พึงจะมีในแต่ละจังหวัด ในกรณีที่ ส.ส.เขตเปลี่ยนเป็นจำนวน 400 คน

เป็นการแก้แบบน้อยที่สุดเท่าที่จำเป็น โดยล้วงมือเข้าไปแก้ในมาตราอื่นที่นอกเหนือจากญัตติที่รับหลักการในวาระที่หนึ่งให้น้อยที่สุด โดยมีเจตนาไม่ให้มีช่องว่างใดที่อาจเป็นเหตุให้มีการยื่นศาลรัฐธรรมนูญเพื่อทำให้การแก้ไขต้องมีความล่าช้า

แต่ว่าร่างดังกล่าวจะราบรื่น หรือตัดออกจนรุ่งริ่ง เป็นเรื่องที่ต้องพินิจวิเคราะห์

 

ยอมตัดออกในทุกเรื่อง

คณะกรรมาธิการวิสามัญ ชุดนายไพบูลย์ นิติตะวัน เป็นประธาน ถึงขนาดจัดประชุมแบบเร่งด่วนฉุกเฉินในเช้าของวันประชุมรัฐสภาเมื่อวันที่ 24 สิงหาคม พ.ศ.2564 เพื่อทบทวนและยอมตัดทุกเรื่องที่อาจเป็นประเด็นปัญหา โดยก่อนหน้านี้ก็ตัดเรื่องของเงื่อนไขพรรคการเมืองต้องส่งผู้สมัคร ส.ส.เขต 100 เขต จึงจะส่งบัญชีรายชื่อได้ และเงื่อนไข พรรคการเมืองต้องคะแนนเสียงขั้นต่ำร้อยละ 1 ของคะแนนเลือกตั้งทั้งประเทศ จึงจะได้สิทธิการร่วมคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อออกไปแล้ว

ประเด็นที่มาตัดกันในนาทีสุดท้าย คือเรื่องการให้ กกต.ต้องเร่งประกาศผลการเลือกตั้งร้อยละ 95 ภายใน 30 วันจากเดิม 60 วัน และการให้ กกต.สามารถออกประกาศ คำสั่งเกี่ยวกับการเลือกตั้งตามการออกแบบใหม่ที่เป็นบัตรสองใบได้ หาก พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ฉบับแก้ไขเพิ่มตามรัฐธรรมนูญที่แก้ไขยังไม่แล้วเสร็จ แต่มีการยุบสภาให้ต้องเลือกตั้งเสียก่อน

เหตุผลที่ยกขึ้นมา คือ ความกลัวว่า การแก้ดังกล่าวจะล้ำเข้าไปในขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององค์การอิสระ ซึ่งรัฐธรรมนูญมาตรา 256(8) เขียนไว้ว่า หากมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแล้วไปเกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระ ต้องทำประชามติหลังผ่านวาระที่สาม

ประเด็นแก้น้อยๆ เหล่านี้ หากไม่เอาออกจะกลายเป็นเสียน้อยเสียยาก เสียมากเสียง่าย เลยเอาออกแบบจัดกันในนาทีสุดท้าย

 

ตัดเพลิน

จนแถมตัด การยกเลิกมาตรา 93 และมาตรา 94

การตัดออกในทุกเรื่อง ยังตัดส่วนแก้ไขเพิ่มเติมที่ให้ยกเลิกมาตรา 93 และ 94 ของรัฐธรรมนูญ โดยยังให้ทั้งสองมาตราคงอยู่ในรัฐธรรมนูญเหมือนเดิมต่อไป

มาตรา 93 เป็นเรื่องกรณีที่เลือกตั้งไม่เสร็จ ประกาศผลไม่ครบ หรือมีการเลือกตั้งใหม่บางเขต โดยระบุว่า การคำนวณ ส.ส.ที่แต่ละพรรค “พึงมี” และจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พรรคการเมือง “พึงได้” ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขที่ระบุไว้ ใน พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส.

มาตรา 94 เป็นเรื่องกรณีมีการเลือกตั้งใหม่ด้วยเหตุทุจริตเลือกตั้งภายใน 1 ปี ต้องคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อใหม่ และหากเกิน 1 ปีไปแล้ว ไม่ต้องคำนวณใหม่ โดยให้เป็นตามมาตรา 93

ตรรกะแบบง่ายที่คาดว่า กมธ.ชุดนี้คิด และรัฐสภาลงมติตามไปแล้วก็คือ ก็คาไว้เหมือนเดิม แล้วไปเขียนใน พ.ร.ป.ส.ส. ว่า “ส.ส. ที่แต่ละพรรคพึงมี” คือ ได้ ส.ส.เขตเท่าไร บวกกับ ส.ส.บัญชีรายชื่อที่คำนวณ 100 คน ที่ได้จากสัดส่วนคะแนนบัตรใบที่สอง และจำนวน “ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้” ก็หมายถึง คุณได้คะแนนจากบัตรใบที่สองเท่าไร เทียบบัญญัติไตรยางศ์เป็น 100 คน ได้เท่าไร คือพึงได้เท่านั้น

ส่วนมาตรา 94 ล้อตามมาตรา 93 อยู่แล้ว พอมาตรา 93 แยกบัตรกัน คำนวณพึงมีพึงได้ตามตรรกะข้างต้น ก็จบ ไม่น่ามีปัญหาอะไร

 

จัดสรรปันส่วนผสม

ภายใต้บัตรสองใบ

ความน่ากังวลที่อาจไม่มีใครนึกถึง คือ การที่ต้องไปจัดทำร่างแก้ไขเพิ่ม พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญที่แก้ไขเพิ่มเติมเป็นบัตรสองใบแล้ว ในส่วนของการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อจะคำนวณกันอย่างไร ในเมื่อมาตรา 93 เดิมไม่มีการแก้ไข

คำว่า “จำนวน ส.ส.ที่แต่ละพรรคพึงมี” และ “จำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้” ที่เขียนไว้ในมาตรา 93 ปัจจุบัน คงไม่ง่ายที่จะตีความเอาใจเข้าข้างเจตนาของ กมธ. หรือแม้เจตนาของรัฐสภาได้

เพราะเจตนาของ “รัฐธรรมนูญ” นั้น สูงสุด เหนือกว่าเจตนาของ กมธ. หรือแม้กระทั่งรัฐสภา

เจตนาของรัฐธรรมนูญในมาตรา 93 ที่มีอยู่คือเพื่อสนับสนุนหลักการของระบบจัดสรรปันส่วนผสม ที่ทำให้ทุกคะแนนมีความหมาย ไม่มีคะแนนเสียงใดตกน้ำ จึงต้องนำทุกคะแนนที่พรรคการเมืองได้รับมาคิดคำนวณจำนวน ส.ส.ที่พึงจะมี ก่อนที่จะมาคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้รับ

นั่นแปลว่า เมื่อจะเขียนกฎหมายลูกเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมให้สอดคล้อง ก็ต้องนำหลักการนี้เข้าไปด้วย

คือใช้ระบบจัดสรรปันส่วนผสม แม้เป็นบัตรเลือกตั้งสองใบ โดยเอาคะแนนบัตรใบที่สองคือคะแนนพรรคมาคิดว่า หากพรรคนี้ได้เท่านี้คะแนน จำนวน ส.ส.ทั้งสภา 500 คน พรรคนี้ควรได้ ส.ส.กี่คน เสร็จแล้วจึงไปดู ส.ส.เขตที่ได้มาแล้วมามากกว่า หรือน้อยกว่า ถ้าได้น้อยกว่าที่พึงมี ก็เติมจำนวน ส.ส.บัญชีเข้าไป แต่หากได้มากกว่าพึงมีอยู่แล้ว ก็ไม่ได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อเพิ่มแม้แต่คนเดียว

เป็นระบบจัดสรรปันส่วนผสมจาก บัตรเลือกตั้งสองใบ ตามแนวคิดที่พรรคก้าวไกลและนักวิชาการต่างๆ พูดมาเป็นไปปี เข้าทางพรรคก้าวไกลเต็มๆ แบบไม่ต้องขุดบ่อล่อปลา แต่มีวาฬมาเกยตื้นเอง

 

เลือกตั้งใหม่ใน 1 ปี ต้องใช้บัตรสองใบด้วย

การคงมาตรา 94 ไว้ จะทำให้การจัดการเลือกตั้งซ่อมด้วยเหตุทุจริตเลือกตั้งภายใน 1 ปีนับจากวันเลือกตั้งทั่วไปจะต้องให้ผู้ใช้สิทธิได้เลือกทั้งบัตรเลือก ส.ส.เขต และบัตรบัญชีรายชื่อด้วย

การคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อใหม่ ต้องเกิดขึ้นหลังจากการเลือกตั้งใหม่ทุกครั้ง

ปรากฏการณ์ของการเพิ่มลดจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อพรรค จะยังคงอยู่ในหนึ่งปีแรกหลังจากการเลือกตั้งทั่วไป แตกต่างจากการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540 และ 2550 ที่เลือกตั้งใหม่เพราะเหตุทุจริตนั้นเป็นการเลือก ส.ส.เขตอย่างเดียว

เข้าใจว่า เรื่องนี้คงยังไม่มีใครคิดหรือตีความด้วยซ้ำ

 

วาระที่สาม คงต้องคิดกันให้แน่ก่อนลงมติ

การลงมติวาระที่สามซึ่งจะมีขึ้นภายในวันที่ 10 กันยายน พ.ศ.2564 คงเป็นเรื่องที่ทั้ง ส.ส.ฝ่ายค้าน ฝ่ายรัฐบาล และ ส.ว. คงต้องคิดใคร่ครวญและเลือกลงมติให้เหมาะสม ว่า การที่ไม่มีเนื้อหาให้ยกเลิกมาตรา 93 และ 94 นั้นจะนำไปสู่ผลที่ต้องการ หรือนำไปสู่ปัญหาใหม่ที่ตามมา

เช่นเดียวกับคณะกรรมการการเลือกตั้ง ที่จะเป็นแม่งานในการร่างแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. โดยต้องยึดรัฐธรรมนูญเป็นหลัก ก็ต้องคิดตามต่อว่าจะร่างโดยไม่ผิดรัฐธรรมนูญได้อย่างไร ในเมื่อมีมาตรา 93 และ 94 เดิมคงค้างอยู่ในรัฐธรรมนูญ

การเขียนกฎหมายแล้วขัดกับรัฐธรรมนูญนั้นมีผลอย่างไร ไม่ต้องถามใครก็น่าจะมีคำตอบ