มองโลกปี 2017 และหลังจากนั้น (25)

การปรับใหญ่ในกลุ่มพันธมิตรสหรัฐ

การปรับใหญ่ในขั้วอำนาจสหรัฐ มีรายละเอียด แผนการ และจังหวะก้าวที่ซับซ้อนและยอกย้อน แต่สามารถกล่าวให้เข้าใจง่ายๆ โดยใช้สหรัฐเป็นแกนดังนี้

1) เมื่อสหรัฐประสบปัญหาในการจัดการควบคุมระเบียบโลก เกิดการกระด้างกระเดื่องไปทั่ว ก็ได้ปรับเปลี่ยนการปฏิบัติใหญ่ในสองด้านคือ

ก) เพิ่มความเข้มข้นในการใช้กำลังทหารมากขึ้น เพื่อการท้าทายและทดสอบกำลังของฝ่ายตรงข้าม และประเมินคุณภาพของพันธมิตรตน

ข) เพิ่มการเรียกร้องแก่พันธมิตรให้ช่วยแบกรับภาระค่าใช้จ่ายและปัญหาการเงินการคลังของสหรัฐ โดยด้านหนึ่ง ให้ออกค่าใช้จ่ายในการรักษาระเบียบโลกมากขึ้น อีกด้านหนึ่ง ให้ลดการได้เปรียบดุลการค้าลง เช่น มาลงทุนจ้างงานในสหรัฐ หรือไม่ให้ส่งคนไปแย่งงานชาวสหรัฐ เหล่านี้ก็ช่วยประเมินคุณภาพพันธมิตรของตนว่าจริงใจและเห็นแก่นโยบายสหรัฐมากเพียงใด

การเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ก่อความระส่ำระสายรวนเรไปทั่ว ทั้งในสหรัฐเองและประชาชนทั่วโลก

ในสหรัฐเกิดการแตกแยกในนโยบายและยุทธศาสตร์ชาติและการต่างประเทศ ตั้งแต่ในระดับรากหญ้าจนถึงชนชั้นนำ เกิดการนำที่ไม่เป็นเอกภาพ เป็นผลเสียต่อภาพลักษณ์ของสหรัฐเอง

จากการสำรวจประชามติทั่วโลกโดยสำนักพิวของสหรัฐ พบว่า ทัศนะเชิงบวกต่อสหรัฐของสาธารณชนทั่วโลกในสมัยประธานาธิบดีทรัมป์ได้ลดลงมาก ทั้งในละตินอเมริกา อเมริกาเหนือ ยุโรป เอเชีย และแอฟริกา

ภาพรวมคือทัศนคติเชิงบวกต่อสหรัฐเมื่อตอนสิ้นสมัยโอบามาอยู่ที่ร้อยละ 64 มาถึงสมัยทรัมป์ลดเหลือร้อยละ 49

ขณะที่ทัศนคติเชิงลบต่อสหรัฐเมื่อสิ้นสมัยโอบามาอยู่ที่ร้อยละ 26 ได้พุ่งสูงเป็นร้อยละ 39

ซึ่งสอดรับกับคะแนนไว้วางใจต่อประธานาธิบดีสหรัฐ นั่นคือตอนสิ้นสมัยโอบามา คะแนนไม่ไว้วางใจอยู่ที่ร้อยละ 23 แต่ในสมัยทรัมป์พุ่งขึ้นเป็นร้อยละ 74

ขณะที่ความไว้วางใจต่อประธานาธิบดีตอนสิ้นสมัยโอบามาอยู่ที่ร้อยละ 64 สมัยทรัมป์ตกต่ำเหลือร้อยละ 22

(ดูรายงานการสำรวจของ Richard Wike และคณะ ชื่อ U.S. Image Suffers as Publics Around World Question Trump”s Leadership ใน pewglobal.org 26.06.2017)

2) บรรดาพันธมิตรสหรัฐทั่วโลก ตกอยู่ในภาวการณ์ใหญ่สามประการด้วยกันคือ

ก) ประสบปัญหาเศรษฐกิจ ยืดเยื้อและรุนแรงขึ้น เช่น ในสหภาพยุโรป แม้พันธมิตรในตะวันออกกลางที่มีรายได้ดีจากการส่งออกน้ำมัน ก็มีปัญหาจากราคาน้ำมันตกต่ำ

ข) ประสบปัญหาความไม่แน่นอนทางการเมืองและความวุ่นวายทางสังคมในระดับต่างๆ เช่น เม็กซิโกเกิดปัญหาค้ายาเสพติดและอาชญากรรมรุนแรงเหมือนเกิดสงครามกลางเมือง

ค) ได้ประจักษ์ถึงความอ่อนแอลงของสหรัฐ ทั้งในด้านการช่วยรักษาความมั่นคง การเป็นตลาดสินค้า และเป็นตลาดแรงงาน

3) ในภาวการณ์ความไม่แน่นอนเช่นนี้พันธมิตรสหรัฐได้ปฏิบัติการในสามทางใหญ่ด้วยกัน กล่าวเป็นเบื้องต้นได้แก่

ก) ร่วมหัวจมท้ายกับสหรัฐต่อไป ได้แก่ อังกฤษ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ แคนาดา อิสราเอล และซาอุดีอาระเบีย เป็นต้น

ข) หันไปพึ่งตนเองมากขึ้น เช่น เยอรมนีและฝรั่งเศส แต่ก็จะไม่ปลีกตัวจากสหรัฐไปง่ายๆ

ค) ทำตัวห่างหันไปหาขั้วอำนาจอื่นมากขึ้น เช่น ตุรกี ฟิลิปปินส์ แต่ก็ไม่ได้ตั้งตัวเป็นปรปักษ์

กล่าวโดยรวมประเทศทั่วโลกไม่ต้องการเป็นปรปักษ์กับสหรัฐ รัสเซียกับอิหร่านเองก็พร้อมจะเจรจาด้วย หรือทั้งโลกยังเกรงใจอเมริกา เปิดทางให้สหรัฐปรับแต่งโลกต่อไปจนกว่าสหรัฐจะทำไม่ได้หรือตนเองทนไม่ไหว

กรณีปรับขบวนของพันธมิตรสหรัฐในภูมิภาคต่างๆ

สหรัฐมีพันธมิตรหรือบริวารอยู่ทั่วโลก ในที่นี้จะกล่าวถึงกรณีการปรับขบวนในสามภูมิภาค ได้แก่

1) พันธมิตรแอตแลนติก ซึ่งเป็นความสัมพันธ์พิเศษเมื่อเทียบกับในภูมิภาคอื่น เนื่องจากมีความชิดใกล้ทางเชื้อชาติ ศาสนา อุดมการณ์ยุคแสงสว่างทางปัญญา ระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจ-การเมือง และความสัมพันธ์ทางการค้าและการลงทุน

ภาพใหญ่ความสัมพันธ์สหรัฐ-ยุโรป แบ่งได้หลายช่วง คือ

ก) ช่วงสงครามเย็น (1947-1991) สหรัฐได้เข้าครอบงำยุโรปตะวันตกเชิงพันธมิตร เนื่องจากยุโรปอ่อนแอลงมากจากพิษสงครามโลก สร้างความสัมพันธ์แบบพันธมิตรเชิงบริวารขึ้น ในช่วงนี้สหรัฐได้มีปฏิบัติการที่สำคัญ ได้แก่ การยึดครองเยอรมนีและอิตาลีที่ยังกระทำจนถึงปัจจุบัน ตั้งองค์การนาโต้ (1949) เพื่อรวมยุโรปอยู่ภายใต้ร่มธง

สหรัฐในการต่อต้านสหภาพโซเวียตและยุโรปตะวันออกที่เป็นคอมมิวนิสต์ ดำเนินแผนการมาร์แชลล์ (1947-1951) เพื่อบูรณะยุโรป รักษาฐานอุตสาหกรรมสหรัฐที่ขยายตัวอย่างรวดเร็วในช่วงสงคราม และปิดล้อมทางเศรษฐกิจต่อสหภาพโซเวียต

และเปิดทางให้มีการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป ตามสนธิสัญญากรุงโรม (1957-1992) ซึ่งทำให้ยุโรปเติบใหญ่เข้มแข็งขึ้นอย่างรวดเร็ว

สหรัฐเองก็คงต้องทำเช่นนั้นเพราะเข้าไปติดหล่มสงครามเวียดนาม หลังจากนั้น เผชิญกับการแข็งข้อของกลุ่มประเทศผู้ส่งออกน้ำมันและการรุกคืบเข้ามาของสหภาพโซเวียตในอัฟกานิสถาน และต้องการพึ่งยุโรปในการเดินนโยบายต่างประเทศของตน เป็นช่วงที่มีความสัมพันธ์ราบรื่น

ข) ช่วงหลังสงครามเย็น (1991-2007) สำหรับยุโรปตะวันตก การทลายของกำแพงเบอร์ลิน (1989) เป็นเหตุการณ์ใหญ่ที่เปิดโอกาสให้ยุโรปตะวันตกและตะวันออกกลับมารวมตัวกันได้อีกครั้ง

การล่มสลายของสหภาพโซเวียต (1991) เพิ่มความมั่นใจแก่ยุโรปตะวันตก ยกระดับการรวมตัวจากประชาคมเศรษฐกิจยุโรป เป็นสหภาพยุโรป ตามสนธิสัญญามาสทริชต์ (1992-2007) สามารถขยายสมาชิกของสหภาพเข้าไปในหมู่ประเทศยุโรปตะวันออก ขยายสมาชิกของสหภาพยุโรปและนาโต้ในหมู่ประเทศยุโรปตะวันออกได้หลายประเทศ เช่น สาธารณรัฐเช็ก ลัตเวีย ลิทัวเนีย

ที่สำคัญคือการรวมประเทศเยอรมนีตะวันออกเข้ากับเยอรมนีตะวันตก เป็นแกนในการสร้างความมั่นคงของยุโรป

ในปี 2000 สหภาพยุโรปได้ออกเงินสกุลยูโรของตนขึ้นมา และกลายเป็นสกุลเงินที่มีการค้าแลกเปลี่ยนและใช้เป็นเงินสำรองระหว่างประเทศที่ใหญ่เป็นอันดับสองรองจากเงินดอลลาร์สหรัฐ

ในเวลาไม่นาน (ราวสิบปี) สหภาพยุโรปมีบทบาทสำคัญในการผลักดันให้เกิดอนุสัญญาเกียวโตปี 1997

การสถาปนาศาลอาชญากรรมระหว่างประเทศ (1998) และส่งออกนโยบายประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนไปยังดินแดนต่างๆ ทั่วโลก

แต่ในความเข้มแข็งนี้พบว่าสหภาพยุโรปยังคงมีจุดอ่อนหลายประการ เช่น ด้านการต่างประเทศ ขาดความมุ่งมั่นทางการเมือง เห็นได้จากการรีรอไม่ยอมเข้าแทรกแซงในเหตุการณ์ไม่สงบในยูโกสลาเวียที่เริ่มต้นตั้งแต่ทศวรรษ 1990 จนกระทั่งถึงปี 1995 จึงได้ไปแทรกแซงในบอสเนียและเฮอร์เซโกวินา โดยการนำของสหรัฐ

(ดูบทความของ Thomas Risse และเพื่อน ชื่อ After the Fall of Wall- A Report on Post-Cold War European Integration ใน Spiegel.de 18.03.2009)

ค) ช่วงการกระชับความเป็นเอกภาพของสหภาพยุโรปและวิกฤติเศรษฐกิจสหรัฐ (2007-ปัจจุบัน) ในช่วงนี้ เกิดเหตุการณ์ใหญ่ในยุโรปและสหรัฐประจวบกัน ในยุโรป เกิดการเคลื่อนไหวเพื่อการกระชับความเป็นเอกภาพในสหภาพยุโรปที่มีการขยายสมาชิกไปมาก ได้มีการลงนามในสนธิสัญญาลิสบอน (เดือนธันวาคม 2007 ปฏิบัติจริงปี 2009) โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อ

(1) ปรับกระบวนการตัดสินใจให้มีประสิทธิภาพขึ้น เช่น กำหนดที่มาและวาระของประธานสหภาพยุโรปจากเดิมหมุนเวียนทุกหกเดือนมาเป็นการเลือกตั้ง มีวาระสองปีครึ่งเพื่อให้ดำเนินงานต่อเนื่อง และมีเอกภาพ การจัดตั้งตำแหน่งผู้แทนระดับสูงด้านนโยบายต่างประเทศและความมั่นคง

(2) เพิ่มอำนาจทางประชาธิปไตย เป็นต้นว่า การเพิ่มบทบาทให้แก่รัฐสภายุโรปร่วมตัดสินใจกับคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปในหลายเรื่องสำคัญ คือ การพิจารณาร่างกฎหมาย การอนุมัติงบประมาณ และการให้การรับรองข้อตกลงระหว่างประเทศที่สหภาพยุโรปทำกับประเทศนอกกลุ่ม

(3) สร้างคุณค่าความเป็นปึกแผ่นและความมั่นคงของสหภาพยุโรป ในด้านอุดมการณ์ประชาธิปไตย และสิทธิมนุษยชน การร่วมกันป้องกันภัยจากการก่อการร้าย

(4) การมีบทบาทบนเวทีโลกมากขึ้น โดยปรับปรุงกลไกในการสร้างนโยบายความสัมพันธ์กับประเทศต่างๆ และกลไกการบริหารกิจการต่างประเทศ (ดูบทความของ พรวสา ศิรินุพงศ์ สำนักนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ใน fpo.go.th เป็นต้น)

ในด้านสหรัฐ เกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอยรุนแรงในปี 2008 ลุกลามสู่ยุโรปอย่างรวดเร็วในหลายประเทศ มี กรีซ สเปน เป็นต้น

สหภาพยุโรปที่ปฏิรูปใหม่ก็ต้องเผชิญกับการทดสอบใหญ่แบบเจียนอยู่เจียนไป ผสมกับประชามติในอังกฤษที่ต้องการออกจากการเป็นสมาชิกของสหภาพยุโรป (มิถุนายน 2016) หรือที่เรียกว่า Brexit บีบให้สหภาพยุโรปก็ต้องเร่งตัดสินใจเพื่อความอยู่รอด

จากที่กล่าวจะเห็นได้ว่าสหรัฐและยุโรปได้มีความสัมพันธ์ด้วยดีมาเป็นเวลาหลายสิบปี ไม่ได้มีเหตุหมองหมางใหญ่โตอะไร มีเพียงเหตุปัจจัยหลายประการมาประจวบกันเข้า ได้แก่ การแข่งขันด้านเศรษฐกิจและบนเวทีโลก การเติบใหญ่เข้มแข็งของสหภาพยุโรปที่ต้องการความเป็นอิสระมากขึ้น

วิกฤติเศรษฐกิจใหญ่ที่ทำให้ประเทศต่างๆ ต้องเอาตัวรอด หรือต้องพึ่งตนเอง เหล่านี้ชักนำให้สหรัฐกับสหภาพยุโรปมีทางเดินของตนเองมากขึ้น ต่างขุดสนามเพลาะของตน

เยอรมนีได้ผนึกกำลังกับฝรั่งเศสและประเทศอื่นที่เห็นแนวเดียวกันเพื่อนำพาสหภาพยุโรปต่อไป ไม่ว่าจะต้องเผชิญกับปัญหาและความยากลำบากอย่างไร

2) พันธมิตรตะวันออกกลาง สหรัฐเข้าสู่ตะวันออกกลางจริงจังในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง ปักหลักที่ประเทศซาอุดีอาระเบีย มีความสัมพันธ์แบบศูนย์กลาง-ชายขอบชัดเจน เนื่องจากตะวันออกกลางทั้งหมดเป็นเมืองขึ้น หรือกึ่งเมืองขึ้นของตะวันตก จนกระทั่งสามารถเข้าครอบงำได้ทั่วภูมิภาค

แต่แนวโน้มความสัมพันธ์ยังเป็นว่าอิทธิพลในการควบคุมตะวันออกกลางของสหรัฐลดลงโดยลำดับ เมื่อเข้าศตวรรษที่ 21

สหรัฐภายใต้การนำของประธานาธิบดีบุช ฉวยโอกาสจากเหตุการณ์ “9/11” และรัสเซียที่ยังไม่ฟื้นตัว ปฏิบัติแผนใหญ่หวังเปลี่ยนภูมิภาคมหาตะวันออกกลาง ให้กลายเป็นภูมิภาคแห่งประชาธิปไตย เสรีนิยม และเป็นแบบตะวันตก

แต่แผนทั้งหมดล้มเหลวอย่างไม่เป็นท่า สหรัฐนำความยิ่งใหญ่ของตนมาทุ่มทิ้งที่สมรภูมินี้เพราะเหตุใหญ่จากเรื่องน้ำมัน

ในปี 2011 ได้เกิดเหตุการณ์สำคัญในมหาตะวันออกกลาง คือ “การลุกขึ้นสู้ชาวอาหรับ” หรือ “ฤดูใบไม้ผลิชาวอาหรับ” เป็นการลุกขึ้นสู้ของมวลชนรากหญ้า เพื่อเรียกร้องสิทธิประชาธิปไตย สิทธิทำกิน เป็นคลื่นการปฏิวัติ ที่ต้องการล้มล้างระบบเผด็จการรูปแบบต่างๆ

สหรัฐภายใต้การนำของประธานาธิบดีโอบามา แม้ว่าจะมีแนวคิดเรื่อง “ปักหลักเอเชีย” แต่ก็อดใจไม่อยู่ หันมาพัวพันกับตะวันออกกลางอีกครั้ง โดยใช้กองกำลังเข้าไปแทรกแซงในลิเบียและซีเรีย เกิดเป็นสงครามกลางเมืองยืดเยื้อมาถึงทุกวันนี้

และเปิดโอกาสให้รัสเซียและอิหร่านแทรกเข้ามาในซีเรียอีก ซึ่งถ้าหากไม่สกัดยับยั้งไว้ก็อาจสูญเสียทั้งภูมิภาคไปได้

สหรัฐภายใต้การนำของประธานาธิบดีทรัมป์ มีความระส่ำระสายทางนโยบายต่างประเทศและการทหารโดยมีการปรับแผนพันธมิตรใหญ่ในภูมิภาค เป็นเรื่องที่เปิดเผยในทำนองว่า ทำเนียบขาว (โดยทรัมป์และคนใกล้ชิดมี จาเร็ด คุชเนอร์ ลูกเขย เป็นต้น) มีความคิดจะแก้ปัญหาตะวันออกกลางแบบเบ็ดเสร็จ โดยเสี่ยงใช้อำนาจท้องถิ่นคือ ใช้ซาอุฯ และอิสราเอลเป็นแกนในการจัดขบวนแถวพันธมิตร เพื่อต้านอิทธิพลของรัสเซีย-อิหร่าน

ตามแผนนี้ต้องให้เปิดการเจรจาทำข้อตกลงสองด้าน

ด้านหนึ่ง เป็นการทำข้อตกลงสร้างพันธมิตรซาอุฯ-อิสราเอล มีการค้าการลงทุนระหว่างกัน

อีกด้านหนึ่ง ทำข้อตกลงสันติภาพระหว่างอิสราเอลกับปาเลสไตน์ ซึ่งทั้งสองด้านปฏิบัติได้ยากในท่ามกลางความไม่แน่นอนและการเลื่อนไหลของเหตุการณ์

สหรัฐได้พยายามจัดเจรจาสันติภาพอิสราเอลปาเลสไตน์ตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีคาร์เตอร์ แต่ก็ล้มเหลว

ถ้าแก้ปัญหานี้ไม่สำเร็จ การที่ซาอุฯ ไปสนิทกับอิสราเอลก็อาจทำให้สูญเสียการนำในโลกอาหรับและโลกมุสลิมได้

จากแผนนี้จำต้องจัดขบวนแถวกลุ่มรัฐอ่าวอาหรับให้ยอมรับแกนนำซาอุฯ อย่างเป็นเอกภาพ

แต่มีประเทศสมาชิกประเทศเล็กๆ ประเทศหนึ่งคือกาตาร์ ที่แตกแถวไป ทั้งสองประเทศต่างถือนิกายวะฮาบีย์ แต่มีท่าทีต่างกันต่อกลุ่มภราดรภาพมุสลิมที่ถือนิกายวะฮาบีย์เหมือนกัน โดยซาอุฯ ถือเป็นอริ แต่กาตาร์สนับสนุน

นอกจากนี้ กาตาร์ยังใกล้ชิดกับอิหร่าน เนื่องจากเป็นเจ้าของหลุมก๊าซร่วมกัน

ต้นเดือนมิถุนายน ซาอุฯ นำกลุ่มรัฐอ่าวอาหรับ อียิปต์ เป็นต้น ตัดความสัมพันธ์กับกาตาร์ ปิดล้อมทั้งทางบก ทางอากาศ

ทำเนียบขาวเข้าข้างซาอุฯ แต่รัฐมนตรีต่างประเทศ นายเร็กซ์ ทิลเลอร์สัน และ เจมส์ แมตทิส รัฐมนตรีกลาโหม ไม่เห็นด้วย เพราะว่ากาตาร์เป็นพันธมิตรสำคัญ เป็นที่ตั้งฐานทัพสหรัฐใหญ่ที่สุดของภูมิภาค ไม่ควรตัดทิ้งไป พยายามลดอุณหภูมิความคุกรุ่นของความขัดแย้งนี้ (ดูบทความของ Mark Perry ชื่อ Tillerson and Mattis Cleaning Up Kushner”s Middle East Mess ใน theameicanconservaive.com 27.05.2017) กลายเป็นว่า อิทธิพลยิ่งลด สหรัฐยิ่งเพิ่มความสุ่มเสี่ยงมากขึ้น

ฉบับต่อไปจะกล่าวถึงการปรับตัวของพันธมิตรด้านแปซิฟิก-อินเดียของสหรัฐ และการขยายบทบาทของจีน