บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

อาถรรพ์ ร่าง 13

 

การประชุมรัฐสภา เมื่อวันที่ 23-24 มิถุนายน 2564 สร้างความประหลาดใจในการลงมติร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เสนอโดยพรรคพลังประชารัฐ พรรคร่วมฝ่ายค้าน และพรรคร่วมรัฐบาล รวม 13 ร่าง แต่รัฐสภามีมติรับหลักการให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมเพียงร่างเดียว คือ ร่างที่ 13 ซึ่งเสนอโดยพรรคประชาธิปัตย์

เมื่อพิจารณาในรายละเอียดของร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เสนอโดยพรรคประชาธิปัตย์ที่เรียกว่า ร่างที่ 13 นั้น กลับพบว่า มีการเสนอแก้ไขเพียงสองมาตรา คือ มาตราที่ 83 เรื่องสัดส่วน ส.ส.เขต ต่อ ส.ส.บัญชีรายชื่อ เปลี่ยนจากเดิม 350 : 150 เป็นสัดส่วนใหม่ คือ 400 : 100

และการแก้ไขมาตรา 91 เกี่ยวกับการเปลี่ยนวิธีการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ที่เดิมมีระบบการคำนวณจากบัตรใบเดียวที่ซับซ้อน เกิด ส.ส.ปัดเศษ มาเป็นระบบคำนวณง่ายๆ จากบัตรเลือกตั้งสองใบ เช่นเดียวกับการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550

อย่างไรก็ตาม การแก้ไขเพียง 2 มาตราที่รัฐสภารับหลักการดังกล่าว ยังมีปัญหาตามมาให้ต้องปวดหัวในวาระที่สองและสามอีกมากมาย

 

มาตราที่ต้องแก้ด้วย กลับไม่ได้แก้

หากจุดมุ่งหมายในการแก้ระบบการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้เปลี่ยนกลับไปใช้ระบบบัตรเลือกตั้งสองใบ คือใบหนึ่งเลือก ส.ส.เขต และอีกใบหนึ่งเลือก ส.ส.บัญชีรายชื่อ ร่างของพรรคพลังประชารัฐ และร่างของพรรคเพื่อไทย เป็นสองร่างที่มีการพิจารณารายละเอียดของมาตราที่เกี่ยวข้องได้ครบถ้วนแต่กลับไม่ได้รับการลงมติรับหลักการ

ในสองร่างดังกล่าว มีรายละเอียดของอีกหลายมาตราที่เสนอให้มีการแก้ไขพร้อมกันไปในคราวเดียว เช่น

– มาตรา 85 ที่เสนอให้ กกต.มีการประกาศผลการเลือกตั้งภายใน 30 วัน

– มาตรา 86 (1) และ (4) เกี่ยวกับการคำนวณ ส.ส.เขต ที่จะมีในแต่ละจังหวัด ที่ต้องแก้ตัวเลข ส.ส.เขตรวม 350 คน ให้เป็น 400 คน เพื่อเอามาเป็นตัวหารในการคำนวณ ส.ส.ที่แต่ละจังหวัดจะมีตามสัดส่วนของประชากรที่ไม่เท่ากันของแต่ละจังหวัด

– มาตรา 90 ประเด็นรายละเอียดที่ต้องกำหนดว่า พรรคการเมืองจะต้องส่ง ส.ส.เขตจำนวนเท่าไร จึงจะมีสิทธิส่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อ และการระบุจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อที่ส่งได้สูงสุดของแต่ละพรรคการเมือง

– มาตรา 91 ยังขาดรายละเอียดวิธีการคำนวณจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ โดยร่างของ ปชป.นั้น ให้ไประบุรายละเอียดในกฎหมายลูก คือ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และไม่มีประเด็นคะแนนร้อยละขั้นต่ำที่แต่ละพรรคต้องได้ ก่อนที่จะนำคะแนนมาคำนวณจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ

– มาตรา 92 ต้องมีการแก้ไข หลักการเอาบัตรเลือกตั้ง ส.ส.เขต มาคำนวณ ส.ส.ที่พึงจะมี ตามรูปแบบบัตรใบเดียวออก

– มาตรา 93 เป็นประเด็นการคำนวณ ส.ส.ที่พึงจะมี ที่ใช้ในระบบบัตรใบเดียว ที่ต้องตัดออกในกรณีเปลี่ยนเป็นบัตรเลือกตั้งสองใบ

– มาตรา 94 เป็นกรณีที่มีการเลือกตั้งใหม่ในหนึ่งปีด้วยเหตุการทุจริตการเลือกตั้งแล้วต้องนำคะแนนของผู้ได้รับเลือกตั้งจากเขตมาคำนวณ ส.ส.ที่พึงจะมีใหม่ ซึ่งต้องยกเลิกหลักการดังกล่าว หากเปลี่ยนกลับไปใช้บัตรเลือกตั้งสองใบ

จากการสำรวจเนื้อหาดังกล่าว เท่ากับว่า หากเดินหน้าแก้ไขเพียง 2 มาตราตามที่รัฐสภารับหลักการ อีกอย่างน้อย 5-6 มาตราที่เชื่อมโยงเกี่ยวข้องและยังไม่มีการแก้ไขพร้อมกันไปด้วย ซึ่งหากไม่แก้ หน้าตาของรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมก็จะมีความประหลาดพิกลที่มีเนื้อหาขัดกันเองในฉบับเดียวกัน

ในขณะที่หากจะเดินหน้าแปรญัตติ โดยพยายามเอามาตราอื่นที่ไม่ได้รับหลักการมาแก้ไขก็จะเป็นไปไม่ได้ เพราะเป็นมาตราต่างๆ เหล่านั้น เป็นเนื้อหาที่ถูกลงมติ “ไม่รับหลักการ” ไปแล้วในการประชุมของรัฐสภา

โจทย์ใหญ่ของคณะกรรมาธิการแปรญัตติในวาระที่สอง

 

คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม จำนวน 45 คน ที่มาจากสมาชิกวุฒิสภา 15 คน และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 30 คน จึงมีภารกิจที่อาจเรียกได้ว่าเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้ เป็น Mission Impossible คือ จะแปรญัตติอย่างไรให้ได้เนื้อหามาตรา 83 และ มาตรา 91 ให้มีความสมบูรณ์และไม่ขัดแย้งกับมาตราอื่นๆ ที่อยู่ในรัฐธรรมนูญแล้วยังไม่มีการแก้ไข

อย่างไรก็ตาม เรื่องที่อาจต้องถกเถียงกันในขั้นกรรมาธิการมีหลายประเด็นซึ่งล้วนแต่เป็นเรื่องความได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างพรรคการเมืองทั้งสิ้น ตัวอย่าง เช่น

– สัดส่วนของ ส.ส.เขต ต่อ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ควรเป็น 400 : 100 หรือไม่ โดยพรรคที่คาดว่าจะมีความได้เปรียบในระดับพื้นที่ คงปรารถนาจำนวนที่เพิ่มขึ้นของ ส.ส.เขต แต่พรรคการเมืองที่เชื่อว่าพรรคของตนน่าจะได้รับคะแนนนิยมในระดับกว้างด้วยความโดดเด่นของผู้นำหรือนโยบายของพรรค ย่อมปรารถนาสัดส่วนของ ส.ส.บัญชีรายชื่อในสัดส่วนเดิม หรือน้อยลงกว่าเดิมเพียงเล็กน้อย

– ประเด็นเพิ่มเติม เกี่ยวกับเงื่อนไขจำนวน ส.ส.เขต ที่ต้องส่งก่อนที่จะมีสิทธิในการส่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อ ซึ่งในร่างเดิมของพรรคพลังประชารัฐ และพรรคเพื่อไทยได้เสนอไว้ว่าพรรคการเมืองจะต้องส่งอย่างน้อย 100 เขต หลักการดังกล่าวอาจมีข้อดีที่อย่างน้อยต้องให้พรรคการเมืองต่างๆ มีความพยายามในการสร้างพรรคตนให้เข้มแข็งในระดับหนึ่ง แต่สำหรับพรรคใหม่ หรือพรรคขนาดเล็กอาจเห็นว่า กติกาดังกล่าวเป็นอุปสรรคต่อการทำงานการเมืองของพรรคตนได้

– ประเด็นเพิ่มเติมเกี่ยวกับคะแนนร้อยละขั้นต่ำที่พรรคการเมืองต้องมีเป็นเงื่อนไขก่อนไปคำนวณจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ โดยร่างของพรรคพลังประชารัฐ และพรรคเพื่อไทยได้เขียนเสนอไว้ตรงกันที่ร้อยละ 1 ซึ่งหากสมมุติคำนวณจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งประเทศราว 50 ล้านคนและมีผู้มาใช้สิทธิประมาณร้อยละ 70 เท่ากับ 35 ล้านคน จำนวนร้อยละ 1 คือประมาณ 350,000 คะแนน และจะทำให้พรรคการเมืองที่ได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อประมาณ 10-11 พรรค

ซึ่งเป็นทิศทางที่พรรคใหญ่และพรรคขนาดกลางต้องการแต่พรรคเล็กไม่ปรารถนา

 

ทางออกของอาถรรพ์

เลข 13 อาจเป็นเลขอาถรรพ์ของความเชื่อคนบางคน

แต่ร่างที่ 13 นั้นเป็นอาถรรพ์ที่เกิดขึ้นจากความไม่รอบคอบของการพิจารณาของฝ่ายผู้มีอำนาจ

ไม่ใช่เพราะพรรคที่เสนอไม่รอบคอบ แต่มาจากความตั้งใจเสนอในฐานะร่างประกบกับร่างหลักที่มีพรรคใหญ่ 2 พรรคเสนอไว้แล้ว

แต่เมื่อมีเกมรักษาภาพทางการเมืองในเรื่องต้องการรักษาหลักป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่น ที่ต้องปฏิเสธร่างของพรรคพลังประชารัฐเนื่องจากควบเอาการแก้มาตรา 144 และ 185 เข้ามาด้วย และไม่อาจรับร่างของพรรคเพื่อไทยได้เนื่องจากเป็นร่างของพรรคฝ่ายค้าน ผลจึงออกมาที่วุฒิสภาเทเสียงให้ร่างของพรรคประชาธิปัตย์เพียงร่างเดียวโดยไม่ดูรายละเอียดให้รอบคอบว่ามีความไม่สมบูรณ์ในตัวมันเอง

ทางออกในเรื่องนี้ จึงตอบได้ไม่ยากว่า มี 2 ทางคือ

1) การเสนอญัตติแก้ไขเพิ่มเติมในมาตราที่ต้องแก้ไขเข้ามาใหม่ แต่ไม่สามารถทำในสมัยประชุมนี้ เนื่องจากในสมัยประชุมหนึ่งจะเสนอญัตติที่ซ้ำกับญัตติที่ตกไปไม่ได้

และ 2) ปล่อยให้ร่างแก้ไขฉบับนี้ตกไปในการลงมติวาระที่สามแล้วค่อยเสนอเป็นญัตติชุดใหม่ที่ครบถ้วนเข้ามาใหม่ในคราวเดียว

แต่ไม่แน่นัก เพราะปาฏิหาริย์ทางกฎหมายมักปรากฏได้เสมอสำหรับบ้านเมืองนี้ เพราะหลายสิ่งที่เป็นไปไม่ได้ล้วนเป็นไปได้ทั้งสิ้น