บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

หน้าที่ ที่มา พร้อม อำนาจ

 

ในหลักการบริหาร เรื่องของหน้าที่ (Responsibly) กับอำนาจ (Authority) นั้นต้องมาพร้อมกัน หากมีหน้าที่ที่มอบหมาย ต้องให้เขามีอำนาจในการกำกับให้เกิดความสำเร็จ ดังนั้น “หน้าที่” จึงมาก่อน “อำนาจ”

สิ่งที่เปลี่ยนไปในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 คือทุกข้อความที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจหน้าที่ จะเขียนในลักษณะใหม่ว่า “มีหน้าที่และอำนาจ” แทนที่จะใช้คำว่า “มีอำนาจหน้าที่” ตัวอย่างเช่น มาตรา 80 วรรคสี่ “ประธานรัฐสภา มีหน้าที่และอำนาจตามรัฐธรรมนูญ และดำเนินกิจการของรัฐสภา…” หรือในหมวดองค์กรอิสระ ก็จะใช้คำว่า หน้าที่และอำนาจ ทุกองค์กรไป

พลิกดูในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ มาตรา 55 ระบุว่า “รัฐต้องดำเนินการให้ได้รับการบริการสาธารณสุขที่มีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง…” โดยระบุว่าต้องครอบคลุมถึงการส่งเสริมสุขภาพ การควบคุมและป้องกันโรค การรักษาพยาบาล และการฟื้นฟูสุขภาพ และต้องให้มีคุณภาพและมีมาตรฐานสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องด้วย

นอกจากนี้ ในหมวดสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย มาตรา 47 ระบุว่า “บุคคลมีสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขของรัฐ…บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย”

เมื่อรัฐมีหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการตามสิทธิที่ประชาชนพึงได้รับ อำนาจในการดำเนินงานจึงเป็นความชอบธรรมที่รัฐหรือผู้ปกครองพึงมี

และเมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติโอนอำนาจในการบริหารตามกฎหมายสำคัญ จำนวน 31 ฉบับให้แก่นายกรัฐมนตรี ตามประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 29 เมษายน พ.ศ.2564

นั่นแปลว่า บัดนี้อำนาจในการบริหารงานเพื่อแก้ไขปัญหาทุกเรื่องที่เกี่ยวโรคระบาดโควิด-19 ได้อยู่ในอำนาจของนายกรัฐมนตรีทั้งสิ้นแล้ว

 

อำนาจในการแก้ปัญหา

ที่รวมศูนย์ที่นายกรัฐมนตรี

ตามหลักการบริหารราชการแผ่นดิน แม้คณะรัฐมนตรีจะต้องรับผิดชอบร่วมกันในลักษณะองค์คณะ แต่เนื่องจากมีการแบ่งส่วนราชการส่วนกลางเป็นกระทรวงและกรม จึงให้รัฐมนตรีมีอำนาจในการบังคับบัญชาข้าราชการ และรับผิดชอบในการกำหนดนโยบาย เป้าหมายและผลสัมฤทธิ์ของงานในกระทรวง (มาตรา 20 พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534) และทำหน้าที่รักษาการ (อำนวยการให้เกิดความสำเร็จของการบังคับใช้กฎหมาย) ตาม พ.ร.บ.ต่างๆ ที่อยู่ในความรับผิดชอบของแต่ละกระทรวง

แต่เมื่อมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน และคณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 27 เมษายน พ.ศ.2564 โอนอำนาจการอนุญาต อนุมัติ สั่งการ บังคับบัญชา ป้องกัน แก้ไข ปราบปราม ระงับยับยั้ง ฟื้นฟู และช่วยเหลือ ตามกฎหมายสำคัญ 31 ฉบับซึ่งเป็นอำนาจของรัฐมนตรีไปอยู่ที่นายกรัฐมนตรีแต่เพียงผู้เดียว

การบริหารจัดการต่างๆ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขสถานการณ์โรคระบาดร้ายแรงในทุกๆ เรื่อง ไม่ว่าจะเป็นยา อาหาร การสาธารณสุข การแพทย์ การขนส่ง สถานบริการ สถานพยาบาล สินค้าบริการ ความมั่นคง ไปจนถึงดิจิตอล คอมพิวเตอร์ และเรื่องอื่นๆ อีกมากมาย จึงคาดหวังได้ว่าน่าจะเกิดความรวดเร็ว ฉับไว มีประสิทธิภาพในการดำเนินงานยิ่งขึ้น

 

กับดักของการทำงาน

ในระบบราชการไทย

ข้อดีของการมีรัฐมนตรีกำกับในการทำงานระดับกระทรวง คือการมีฝ่ายการเมืองที่รับรู้และเข้าใจอารมณ์ความรู้สึกของประชาชนมากำกับการทำงานฝ่ายราชการประจำ

ดังนั้น ฝ่ายการเมืองจะไม่มองข้อจำกัดของระเบียบ กฎเกณฑ์ต่างๆ ของทางราชการเป็นหลัก แต่จะมุ่งผลสัมฤทธิ์ของสิ่งที่เกิดขึ้นในการทำงานให้ตรงใจประชาชนเพื่อหวังผลคะแนนนิยมในอนาคต

จริงอยู่ที่นายกรัฐมนตรีมีสถานะเป็นฝ่ายการเมือง แต่เป็นฝ่ายการเมืองที่เติบโตมากับระบบราชการ เคยชิน ไว้เนื้อเชื่อใจและพึงพอใจกับการทำงานที่ฝ่ายราชการดำเนินการ

ติดใจในระบบการมีอำนาจเบ็ดเสร็จในลักษณะหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ให้ปลัดกระทรวงหรืออธิบดีเป็นฝ่ายรายงานตรงถึงตนเพื่อตัดสินใจโดยไม่มีกลไกในการกำกับตรวจสอบหรือทักท้วงให้เป็นที่รำคาญใจ

กับดักที่เกิดขึ้นในกรณีดังกล่าวคือ พฤติกรรมการทำงานแบบราชการ ที่มุ่งความปลอดภัยของผู้ปฏิบัติ เน้นขั้นตอนและกฎระเบียบ ตั้งคณะกรรมการพิจารณาในทุกเรื่องไม่ใช่เพื่อความรอบคอบแต่เพื่อร่วมรับผิดในกรณีที่มีปัญหา

และสุดท้ายการตัดสินใจทุกเรื่องก็เป็นการตัดสินใจบนพื้นฐานของกฎระเบียบเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาแก่ตนเองโดยไม่ได้มองถึงสถานการณ์ความจำเป็นหรือปัญหาสำคัญเร่งด่วน

 

กรณีการขึ้นทะเบียนวัคซีนโควิด-19

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจน คือกระบวนการอนุญาตขึ้นทะเบียนยาในประเทศ ตาม พ.ร.บ.ยา พ.ศ.2510 (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 6 พ.ศ.2562) กำหนดรายละเอียด ขั้นตอน และเอกสารที่ใช้ในการขออนุญาตขึ้นทะเบียนยาที่นำเข้าจากต่างประเทศโดยมีรายละเอียดที่ต้องปฏิบัติมากมาย ซึ่งเดิมเคยใช้ระยะเวลาในการดำเนินการถึง 280 วัน (9 เดือนเศษ) แม้ในภายหลังจะมีปรับปรุงขั้นตอนการทำงานให้รวดเร็วขึ้น แต่ก็ใช้เวลาประมาณ 200 วัน (6 เดือนเศษ)

แม้ในสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีโรคระบาดร้ายแรง คณะกรรมการอาหารและยา (อย.) จะมีประกาศเกี่ยวกับการอนุญาตผลิตภัณฑ์ยาแผนปัจจุบันสำหรับมนุษย์แบบมีเงื่อนไขในสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีการระบาดใหญ่ของโรค ไปแล้วเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม พ.ศ.2563

แต่กระบวนการในการพิจารณาขึ้นทะเบียนวัคซีน ยังมีระยะเวลาเฉลี่ยอยู่ที่ 30 วัน

หากมองในมุมราชการ เวลา 30 วัน คือเวลาที่เร็วที่สุดเท่าที่เป็นไปได้ เนื่องจากจะต้องพิจารณาประเมินทางวิชาการ 4 ด้านคือ ด้านคุณภาพ ด้านความปลอดภัย ด้านประสิทธิผล และแผนจัดการความเสี่ยงของวัคซีน ก่อนที่จะเข้าสู่การพิจารณาของคณะอนุกรรมการที่คณะกรรมการอาหารและยาตั้งขึ้น

แต่หากพิจารณาในด้านความจำเป็นเร่งด่วน ที่วัคซีนคือทางแก้ที่สำคัญที่สุดที่จะนำประเทศพ้นวิกฤต อีกทั้งวัคซีนแต่ละตัวนั้นมีผลการศึกษาวิจัยและมีการใช้ในประเทศต่างๆ เป็นที่ประจักษ์ในระดับหนึ่ง สิ่งที่กรรมการหรืออนุกรรมการจะประเมินก็ไม่ได้แตกต่างจากรายงานการวิจัยที่ทุกคนสามารถติดตามได้จากข่าวสารในปัจจุบัน

หนึ่งวันที่เร็วขึ้นของการขึ้นทะเบียนยา หนึ่งวันที่เร็วขึ้นของการนำเข้าและแจกจ่ายเพื่อฉีดต่อประชาชนนั้นมีความหมายยิ่ง

แต่หากการรวมศูนย์อำนาจของนายกรัฐมนตรี ยังเป็นไปในลักษณะการรอการทำงานของข้าราชการประจำ โดยมิได้คำนึงถึงผลได้ผลเสียที่ต้องเร่งรัดขั้นตอนให้เร็วขึ้น เราจะไม่มีทางเห็นการแก้ไขปัญหาที่มีประสิทธิภาพได้

แผนที่วางไว้เบื้องหน้า อาจเป็นเพียงเอกสารที่ทำให้รู้สึกดีว่ามีสิ่งที่คิดจะทำอย่างเป็นระบบ รายงานการปฏิบัติงานที่ได้ อาจเป็นเพียงข้อมูลตัวเลขของการดำเนินงานโดยปราศจากการคำนึงถึงคุณภาพ ทางเลือกในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาอาจเป็นเพียงเรื่องการแก้ไขสถานการณ์เฉพาะหน้าไปวันๆ หรือตามกระแสกดดันของสังคม

การรวมอำนาจการบริหารทุกเรื่องไว้ที่นายกรัฐมนตรีในครั้งนี้ จึงมีนัยยะในอนาคตได้เป็นสองแนวทาง คือหากรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ แก้ไขปัญหาได้ นั่นคือความสามารถของนายกรัฐมนตรีที่ชื่อประยุทธ์ จันทร์โอชา

แต่หากล้มเหลว ไม่สามารถแก้วิกฤตสำคัญของบ้านเมืองในครั้งนี้ได้ ขออย่าได้โทษประชาชนว่าไม่ให้ความร่วมมือ อย่าได้โทษรัฐมนตรีร่วมรัฐบาลว่าไม่สามัคคีกันแก้ไข อย่าได้โทษฝ่ายค้านว่าเอาแต่วิจารณ์ไม่ลงมาปฏิบัติ

เพราะสิ่งต่างๆ ที่เกิดขึ้นต่อจากนี้ ล้วนอยู่ในความรับผิดชอบของนายกรัฐมนตรีประยุทธ์ จันทร์โอชา แต่ผู้เดียวแล้ว