บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

แก้รัฐธรรมนูญรายมาตรา

เกมซ่อนกล (1)

 

ไม่นานหลังจากความพยายามของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝ่ายค้านและบางส่วนจากฝ่ายรัฐบาลในการผลักดันให้มีการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ ส.ส.ร. ไม่เป็นผล ญัตติที่ประคบประหงมมาเป็นเวลาหลายเดือนต้องถูกล้มคว่ำไปในวาระที่สามเมื่อวันที่ 17 มีนาคม พ.ศ.2564

ความพยายามในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราก็เกิดขึ้น

โดยมีทั้งข้อเสนอจากนายไพบูลย์ นิติตะวัน พรรคพลังประชารัฐ ประกอบด้วยประเด็นต่างๆ 5 ประเด็น

และข้อเสนอจากพรรคร่วมรัฐบาล 3 พรรค คือ พรรคประชาธิปัตย์ พรรคภูมิใจไทย และพรรคชาติไทยพัฒนา ประกอบด้วยประเด็นต่างๆ 6 ประเด็น

แถมยังมีคำรับประกันจากนายไพบูลย์ว่า การแก้รายมาตราครั้งนี้สามารถดำเนินการได้โดยเร็ว ไม่เกินเดือนกรกฎาคมของปีนี้ น่าจะสามารถแก้ไขทุกอย่างได้เสร็จสิ้น

ความน่าสนใจของเหตุการณ์ดังกล่าว คือประเด็นที่นำเสนอให้มีการแก้ไขนั้น เป็นประโยชน์ต่อประชาชนหรือก่อให้เกิดการพัฒนาการเมืองไทยในทางที่ดีขึ้น

หรือเป็นเกมซ่อนกลใดๆ อีก

ข้อเสนอที่น่าสนใจของพรรคร่วมฝ่ายค้าน

 

จากถ้อยแถลงของนายชินวรณ์ บุญยเกียรติ ส.ส.นครศรีธรรมราช ว่า พรรคร่วมรัฐบาล 3 พรรคเตรียมเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา

โดยแยกเป็น 6 ฉบับ

แก้ไขใน 6 ประเด็นคือ

ประเด็นที่ 1 การแก้เกี่ยวกับวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

 

การยกจำนวนที่ต้องเห็นชอบ 3 ใน 5 ของสมาชิกรัฐสภา เพื่อมาทดแทนกรณีเงื่อนไขที่ต้องมีสมาชิกวุฒิสภาไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามหรือ 84 คนร่วมเห็นชอบในวาระที่หนึ่งและสามนั้น เป็นตัวเลขที่น่าจะมีความปลอดภัยในด้านความเห็นชอบจากฝ่ายต่างๆ เนื่องจากเป็นตัวเลขเดียวกับในร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ผ่านการพิจารณาในวาระที่สองก่อนถูกตีตกไปในวาระที่สาม ซึ่งหมายความว่า เป็นตัวเลขที่ผ่านการถกเถียงระหว่าง ส.ส.ทั้งฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน และตัวแทนของวุฒิสภาในขั้นกรรมาธิการมาแล้วโดยเป็นมติของกรรมาธิการเสียงข้างมาก

อย่างไรก็ตาม หลักการแก้ไขดังกล่าวนี้ ก็ต้องถูกนำกลับไปพิจารณาเริ่มต้นใหม่ในวาระที่หนึ่ง ซึ่งไม่อาจคาดเดาการเปลี่ยนแปลงการตัดสินใจของฝ่ายต่างๆ โดยเฉพาะทางวุฒิสภา ซึ่งเป็นเสียงที่สำคัญ หากไม่เห็นด้วย ข้อเสนอดังกล่าวก็อาจตกไปได้ และหากผ่านวาระที่สามแล้วก็ยังต้องไปทำประชามติ เนื่องจากเป็นเงื่อนไขในมาตรา 256(8) ว่า หากแก้วิธีการแก้ต้องทำประชามติ

การแก้ไขสัดส่วนนี้ จะเป็นการทำให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต่อจากนี้มีความง่ายขึ้น แต่ก็ยังเป็นสัดส่วนที่สูงคือต้องใช้เสียงสามในห้า หรือประมาณ 450 เสียงของสองสภา หากอยากจะแก้ในประเด็นใดในอนาคต

ประเด็นที่ 2 การตัดอำนาจ ส.ว.ในการเลือกนายกรัฐมนตรี

 

เป็นการแก้ไขสาระในมาตรา 272 ที่กำหนดให้ในห้าปีแรก ให้สมาชิกวุฒิสภามีส่วนร่วมในการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นกลไกการสืบทอดอำนาจที่สำคัญของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติให้สามารถดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหลังการเลือกตั้งต่อไปได้ โดยแต่งตั้งคนของตนเองมาดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภา และให้วุฒิสภามาร่วมลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีแบบที่ไม่เคยมีมาก่อนทั้งในรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550

การวางหมากให้เวลาช่วงห้าปีแรก จึงหมายความถึงการเลือกนายกรัฐมนตรีครั้งต่อไปหากสภาอยู่ครบวาระสี่ปี หรือหากเกิดเหตุการณ์ยุบสภาในช่วงก่อนครบวาระ เสียง 250 เสียงที่ไม่แตกแถวของ ส.ว.ก็ยังเป็นเสียงที่มีน้ำหนักสำคัญในการชี้ว่าใครจะเป็นนายกรัฐมนตรี

ข้อเสนอในการตัดอำนาจของ ส.ว.ออกจากกระบวนการคัดเลือกนายกรัฐมนตรี จึงเป็นข้อเสนอที่ชอบด้วยเหตุผลสอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยและเป็นประเด็นเรียกร้องต้องการของทุกฝ่ายยกเว้นฝ่ายผู้มีอำนาจที่ได้ประโยชน์จากกติกานี้

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอนี้น่าจะเป็นข้อเสนอที่เป็นไปได้ยากที่สุด เนื่องจากสมาชิกวุฒิสภาคงยากที่จะลงมติตัดอำนาจของตัวเอง ยกเว้นเสียงเรียกร้องจากประชาชนภายนอกสภานั้นจะรุนแรงจนวุฒิสภาต้องอยู่ในภาวะยอมสละอวัยวะเพื่อรักษาชีวิต

ประเด็นที่ 3 สิทธิเสรีภาพของประชาชน

 

จริงๆ แล้ว หมวด 3 สิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยของรัฐธรรมนูญ 2560 ก็มีการเขียนได้ดีในระดับที่น่าพึงพอใจ แต่ในทางปฏิบัติกลับเป็นปัญหาจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและการกำหนดข้อยกเว้นต่างๆ จนเป็นเหตุให้ประชาชนไม่สามารถใช้สิทธิเสรีภาพอย่างเต็มที่ได้

ยกตัวอย่างเช่น มาตรา 44 ที่ระบุว่าบุคคลมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ แต่ก็ยังมีข้อความว่า เว้นแต่เพื่อรักษาความมั่นคงแห่งรัฐ ความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อคุ้มครองเสรีภาพของผู้อื่น

หรือมาตรา 41 ที่ระบุให้บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะที่อยู่ในความครอบครองของรัฐ แต่ก็มีข้อความต่อท้ายว่า ตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งในปัจจุบันก็มีความพยายามแก้ไขสาระของ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารให้ประชาชนไม่สามารถขอดูข้อมูลหากหน่วยงานระบุว่าเป็นข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงได้

สิทธิเสรีภาพทั้งปวงจึงดูเหมือนจะมีข้อจำกัดมากมาย และยังไม่เห็นว่าการแก้ไขถ้อยคำข้อความใหม่จะทำให้สิทธิเสรีภาพเป็นจริงได้ เพียงแต่จะเป็นข้อเสนอในลักษณะเฟอร์นิเจอร์ที่ดูดีเท่านั้น

ประการที่ 4 การตรวจสอบอำนาจรัฐ

 

ในประเด็นดังกล่าวน่าจะเป็นการเพิ่มรายละเอียดในมาตรา 129 เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของกรรมาธิการ ในการเรียกเอกสาร หรือบุคคลมาให้ข้อเท็จจริงต่อกรรมาธิการ แต่กลับมีข้อความในวรรคห้าว่า ให้เป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีในการสั่งการให้ข้าราชการไปชี้แจงข้อมูล และไม่มีบทลงโทษใดๆ หากไม่ไปชี้แจงต่อกรรมาธิการ

ข้อเสนอในการแก้ไขจึงเป็นประเด็นให้คณะกรรมาธิการมีอำนาจในการ “ออกคำสั่งเรียก” ได้ตามแบบมาตรา 135 ของรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เคยมีอำนาจดังกล่าว และมีบทลงโทษหากไม่มีการปฏิบัติตาม

ประเด็นดังกล่าวนี้ แม้จะเป็นประเด็นที่ฝ่ายสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบเพราะเป็นการเสริมคืนอำนาจของคณะกรรมาธิการ แต่น่าจะไม่ตรงใจฝ่ายราชการประจำ และน่าจะเป็นประเด็นที่ฝ่ายผู้เป็นรัฐบาลไม่เห็นชอบ เพราะจะทำให้สภาเข้มแข็ง

ประการที่ 5 การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

 

หมวด 14 ของรัฐธรรมนูญ 2560 มี 6 มาตรา ตั้งแต่มาตราที่ 249 จนถึงมาตราที่ 254 เป็นเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ได้รับคำวิจารณ์เป็นอย่างมากว่า เขียนไว้กว้างจนแทบไม่เห็นอะไรที่ชัดเจนในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ทั้งๆ ที่การปกครองส่วนท้องถิ่นถือเป็นองค์ประกอบที่สำคัญหนึ่งในสามของการบริหารราชการแผ่นดินที่ประกอบด้วย ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น อีกทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด

ประเด็นของข้อเสนอเพื่อแก้ไข จึงอยู่ที่การยกร่างให้มีหลักการ แผน และขั้นตอนการกระจายอำนาจที่ชัดเจน การสร้างเส้นแบ่งระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และการให้อิสระในการบริหารงาน รวมทั้ง การกำหนดที่มาของสมาชิกสภาและผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งทางตรงของประชาชนทั้งหมด

อุปสรรคสำคัญของการเปลี่ยนแปลงในเรื่องนี้อยู่ที่ความเห็นของกระทรวงมหาดไทยที่จะยังคงหวงอำนาจ เห็นประโยชน์ของการรวมศูนย์หรือยอมที่กระจายอำนาจของตัวเองออกไปหรือไม่

เป็นการเปลี่ยนแปลงที่ไม่ง่ายนัก

ประเด็นที่ 6 การเปลี่ยนแปลงระบบการเลือกตั้ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

 

ข้อเสนอในการเปลี่ยนบัตรเลือกตั้ง จากใบเดียวเป็นสองใบ การเปลี่ยนสัดส่วน ส.ส.เขต ต่อ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ของพรรคร่วมฝ่ายรัฐบาล กลับสอดคล้องกับประเด็นข้อเสนอของพรรคพลังประชารัฐแทบจะเป็นพิมพ์เดียวกัน

สำหรับเรื่องนี้ยาวครับ คงต้องรออ่านในตอนที่ 2 ต่อไปเลยว่า ทำไม ทำไม และทำไม