ยุทธบทความ

สุรชาติ บำรุงสุข

 

รัฐธรรมนูญเผด็จการครึ่งใบ

ระเบิดเวลาต่อสายชนวนแล้ว!

 

“ความยากลำบากของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยไม่ใช่เรื่องใหม่ในประวัติศาสตร์”

Paul Brooker (2009)

 

กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญหลังรัฐประหาร 2557 มีภาพสะท้อนที่ชัดเจนถึงความพยายามของผู้นำรัฐประหารที่จะออกแบบรัฐธรรมนูญเพื่อรองรับ “ระบอบทหารแบบเลือกตั้ง” โดยการอาศัยรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือในการดำรงอำนาจของรัฐบาลทหารให้สามารถอยู่ต่อไปได้ในยุคหลังการเลือกตั้ง หลักการสำคัญของการออกแบบจึงต้องทำให้เกิด “รัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นประชาธิปไตย” ขึ้น

ดังนั้น เมื่อคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญจะรับเจตนารมณ์ของผู้นำรัฐประหารมาเป็นทิศทางหลัก การออกแบบรัฐธรรมนูญจึงต้องทำให้รัฐบาลทหารชนะการเลือกตั้ง และชนะการลงเสียงในการจัดตั้งรัฐบาลในกระบวนการทางรัฐสภาด้วย

จนอาจกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญนี้ถูกออกแบบเพื่อทำให้เกิดการสืบทอดอำนาจของรัฐบาลทหารเดิม

ฉะนั้น กระบวนการทางรัฐสภาภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ จึงมีความ “บิดเบี้ยว” ไปจากความเป็นประชาธิปไตยในแบบที่สังคมคาดหวัง

ในอีกด้านหนึ่ง ผู้นำรัฐประหารมักจะดำรงความพยายามอย่างมีนัยสำคัญที่อยู่ในอำนาจทางการเมืองต่อไปหลังจากการเลือกตั้ง

ความต้องการเช่นนี้อยู่บนหลักการเดียวว่า “จะไม่ลงจากหลังเสือ” ซึ่งมักจะอธิบายด้วยเหตุผลของ “ลงแล้ว กลัวเสือกัด” คือการกลัวการถูกตรวจสอบหลังหมดอำนาจ

หรืออาจเป็นเพราะ “อยู่แล้ว สุขสบายกว่า” คือการอยู่กับอำนาจทางการเมืองย่อมดีกว่าการลงจากอำนาจ เพราะอำนาจเช่นนี้ยังคงเป็นปัจจัยที่นำมาซึ่งผลตอบแทนในหลายๆ ด้านให้แก่ผู้นำทหารและพวกพ้อง

 

วัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญ

ทุกฝ่ายในเวทีการเมืองเข้าใจดีว่า ความพยายามที่อยู่ในอำนาจหลังการเลือกตั้งจะประสบความสำเร็จได้จริง ก็ต่อเมื่อรัฐธรรมนูญจะต้องร่างด้วยการมีเนื้อหาสาระที่ทำให้รัฐบาลทหารมีความได้เปรียบทางการเมือง โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงว่าสาระเช่นนี้จะไม่เป็นสากลหรือไม่ และสาระนี้จะค้านต่อความรู้สึกของผู้คนในสังคมหรือไม่ก็ตาม

เพราะหลักการสำคัญในเบื้องต้นของรัฐธรรมนูญที่ถูกสร้างจากระบอบทหารคือ จะต้องทำให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่เป็นประชาธิปไตย

ในภาวะเช่นนี้คงต้องยอมรับความจริงในทางการเมืองว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ไม่ได้ถูกออกแบบเพื่อเปิดโอกาสให้การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยสามารถขับเคลื่อนได้ จนนำไปสู่การสร้างประชาธิปไตยในการเมืองไทย

แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงถูกสร้างขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์หลัก 4 ประการคือ

1) รัฐธรรมนูญคือหลักประกันของการคงอำนาจของผู้นำทหาร : รัฐธรรมนูญ 2560 คือ “ประตูทางการเมือง” ที่จะเปิดให้รัฐบาลทหารกลับมาเป็นรัฐบาลใหม่ได้ภายใต้เงื่อนไขการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวแล้ว

ฉะนั้น รัฐธรรมนูญจึงออกแบบเพื่อให้เกิดหลักประกันแก่ผู้นำทหารว่า พวกเขาจะได้กลับมาเป็นรัฐบาลอีกครั้งอย่างแน่นอน

และนายกรัฐมนตรีในระบอบทหาร (คนเดิม) จะก้าวมาเป็นนายกรัฐมนตรีของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งด้วย

2) รัฐธรรมนูญคือเครื่องมือของการลดแรงกดดันทางการเมือง : การประกาศใช้รัฐธรรมนูญที่มีกำหนดระยะเวลาการเลือกตั้งจะเป็นปัจจัยสำคัญในการลดแรงกดดันที่เกิดขึ้นทั้งในเวทีสากล และในเวทีภายในประเทศ เพราะรัฐบาลทหารที่ชนะการเลือกตั้ง จะมีความชอบธรรมในตัวเองอย่างมาก

โดยเฉพาะผู้นำรัฐประหารที่สืบทอดอำนาจสามารถกล่าวอ้างว่า รัฐบาลทหารแบบใหม่เป็น “รัฐบาลเลือกตั้ง”

ทั้งที่ในความเป็นจริง สิ่งที่เกิดขึ้นเป็นเพียงการสืบทอดอำนาจจากรัฐบาลทหารเต็มรูป มาเป็นรัฐบาลทหารแบบพันทาง

คือเป็น “ระบอบกึ่งทหาร” โดยมีรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้งเป็นเครื่องมือ

3) รัฐธรรมนูญคือกลไกในการควบคุมฝ่ายค้าน : จะเห็นได้ชัดเจนว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกออกแบบเพื่อไม่ให้ฝ่ายค้านชนะ

และที่สำคัญคือไม่เปิดช่องทางให้ฝ่ายค้านสามารถจัดตั้งรัฐบาลได้เป็นอันขาด

เช่น การอนุญาตให้วุฒิสมาชิกออกเสียงในการจัดตั้งรัฐบาล ซึ่งไม่เคยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ มาก่อน

จนอาจกล่าวได้ว่าภายใต้ข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญเช่นนี้ ฝ่ายค้านจะไม่มีพลังทางการเมืองในกระบวนการรัฐสภา

4) รัฐธรรมนูญคือเครื่องมือในการสร้างความได้เปรียบทางการเมือง : รัฐธรรมนูญถูกออกแบบเพื่อให้ผู้นำรัฐประหารดำรงความได้เปรียบทางการเมืองไว้ได้ในทุกกรณี และในทุกด้าน จนครั้งหนึ่ง นักการเมืองในฝ่ายรัฐบาลกล้าที่จะประกาศอย่างชัดเจนว่า “รัฐธรรมนูญนี้ออกแบบเพื่อเรา” อีกทั้งเพื่อให้ความได้เปรียบเช่นนี้ดำรงอยู่ได้อย่างมั่นคง จึงต้องออกแบบให้รัฐธรรมนูญฉบับมีลักษณะเป็น “เงื่อนตาย” ที่แก้ไขได้ยาก และมีกลไกป้องกันการแก้ไขทั้งจากอำนาจของวุฒิสภา และคำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ

เงื่อนไขเช่นนี้ทำให้หลายฝ่ายในขณะนั้นเห็นตั้งแต่ต้นว่า ข้อเรียกร้องที่ต้องการการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะกลายเป็น “วิกฤตการเมืองไทย” อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เพราะรัฐธรรมนูญถูกออกแบบเพื่อ “ไม่ให้แก้ไข” ได้

 

รัฐธรรมนูญฉบับ “เราชนะ”

การสร้างรัฐธรรมนูญด้วยวัตถุประสงค์ของการช่วงชิงความได้เปรียบในการแข่งขันทางการเมืองเช่นนี้ ทำให้เราควรเรียกรัฐธรรมนูญฉบับนี้ด้วยสำนวนโครงการประชานิยมของรัฐบาลชุดปัจจุบันว่า รัฐธรรมนูญฉบับ “เราชนะ”…

เราในความหมายว่า “รัฐบาล (ทหาร) ชนะ!” เหมือนเช่นที่นักการเมืองฝ่ายรัฐบาลได้เคยประกาศอย่างชัดเจนมาแล้วว่าเป็น “รัฐธรรมนูญที่ออกแบบมาเพื่อเรา”

การออกแบบรัฐธรรมนูญเพื่อเป็นเครื่องมือในการทำให้รัฐบาลรัฐประหาร เปลี่ยนแปลงตัวเองเป็นรัฐบาลเลือกตั้งด้วยชัยชนะในกระบวนการที่ “ดูเสมือน” เป็นประชาธิปไตยนั้น สถาปนิกทางการเมืองจึงต้องออกแบบให้รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ทนทานต่อแรงกดดันของฝ่ายค้านและคนในสังคม และดำรงความเป็น “รัฐธรรมนูญแบบพันทาง” ที่อาจจะมีลักษณะค่อนไปในทิศทางที่เป็น “รัฐธรรมนูญแบบกึ่งอำนาจนิยม”

หรืออาจเรียกในแบบสำนวนการเมืองไทยว่า “รัฐธรรมนูญฉบับเผด็จการครึ่งใบ” เพื่อที่จะทำให้ผู้นำรัฐประหารเดิมยังคงมีอำนาจได้ในการเมืองแบบการเลือกตั้ง

ผลสืบเนื่องทางการเมืองหลังจากการเลือกตั้งในต้นปี 2562 แล้ว รัฐธรรมนูญฉบับเผด็จการครึ่งใบเช่นนี้ ย่อมทำให้เกิด “รัฐบาลเผด็จการครึ่งใบ” (ไม่ใช่ “รัฐบาลประชาธิปไตยครึ่งใบ” ในแบบที่เห็นในช่วงหลังการเลือกตั้ง 2522)

และกลไกที่จะปกป้องความเป็น “เผด็จการครึ่งใบ” เช่นนี้คือ วุฒิสภา และบรรดาองค์กรอิสระต่างๆ ที่เข้ามาเป็นผู้ปกป้องและคุ้มครองการดำรงอยู่ของรัฐบาล อีกทั้งยังจะต้องไม่ทำให้เสียงเรียกร้องในการแก้ไขรัฐธรรมนูญปรากฏเป็นจริงได้

ดังนั้น บทบาทขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งองค์กรควรจะมีบทบาทในการช่วยผลักดันการเมืองไทยให้เป็นประชาธิปไตย กลับแสดงบทบาทเป็น “องครักษ์พิทักษ์รัฐบาล” มากกว่า องค์กรเหล่านี้ไม่เคยที่จะแสดงบทบาทเป็น “ผู้พิทักษ์ประชาธิปไตย” เลย

จนอาจกล่าวได้ว่าองค์กรเหล่านี้ไม่ทำหน้าที่อย่างที่ควรจะเป็นในทางการเมืองและกฎหมาย แต่จากปรากฏการณ์ที่ผ่านมา พวกเขามักจะมีหน้าที่หลักสองประการคือ

1) อุ้มชูและค้ำจุนรัฐบาลทหารที่มาจากการเลือกตั้ง

และ 2) ทำให้คำร้องและการคัดค้านของฝ่ายตรงข้ามรัฐบาลไม่มีผลทางกฎหมาย หรือฝ่ายค้านจะร้องอย่างไรก็ไม่มีผลที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง

สภาวะเช่นนี้ย่อมเป็นเสมือน “ประตูที่ปิดตาย” อันอาจทำให้เสียงเรียกร้องของความต้องการในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ กลายเป็น “ความร้อนแรง” ที่อาจนำไปสู่การประท้วงใหญ่ทางการเมืองได้ไม่ยาก

 

เผด็จการรัฐธรรมนูญ

ในอีกด้านหนึ่งจะเห็นได้ว่า องค์กรอิสระเหล่านี้ทำหน้าที่หลักในการกระบวนการสร้างความเป็น “สองมาตรฐาน” ในทางกฎหมายและการเมือง และบรรดานักกฎหมายที่ทำหน้าที่เป็น “บริกร” รับใช้รัฐบาลจึงเป็นเสมือน “ผู้วิเศษ” ที่จะสามารถสร้างความเป็น “อภินิหารทางกฎหมาย” โดยคำตัดสินต่างๆ แทบไม่สามารถใช้อ้างอิงได้กับหลักการทางกฎหมายได้เลย กลไกเช่นนี้กำลังทำให้เกิดสภาวะ “เผด็จการรัฐธรรมนูญ”

ความเป็น “เผด็จการรัฐธรรมนูญ” คือการทำให้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือในการดำรงอำนาจของรัฐบาล

รัฐธรรมนูญไม่ได้ใช้เพื่อเป็นกติกาการเมืองในการสร้างระบอบประชาธิปไตยของประเทศ

ขณะเดียวกันรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือที่จะบังคับให้ฝ่ายค้านต้องแพ้ในทุกครั้งที่เกิดปัญหา หรือในทุกข้อเรียกร้อง

นอกจากนี้ การชี้ขาดด้วยคำตัดสินทางกฎหมายที่เกิดขึ้นก็เป็นเพียงเครื่องมือที่ทำให้ฝ่ายตรงข้ามรัฐบาลไม่มีพลังที่จะก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองใดๆ ได้เลย

ขณะเดียวกันก็จะไม่มีความเปลี่ยนแปลงใดๆ ที่จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญนี้

เพราะหากเกิดการเปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญแล้ว ผู้นำทหารที่มีอำนาจด้วยกระบวนการเลือกตั้งอาจเป็นฝ่ายที่ต้องพ่ายแพ้ในการต่อสู้และแข่งขันในทางการเมืองได้

และบรรดาองค์กรอิสระที่เป็นผู้ร่วมรับผลประโยชน์จากระบอบกึ่งเผด็จการ ก็อาจจะสิ้นสุดลงด้วย

 

ลงถนน!

แต่รัฐบาลในช่วงที่ผ่านมา ถูกเสียงเรียกร้องบนถนนกดดันอย่างมากให้ต้องยอมรับประเด็นเรื่อง “การแก้ไขรัฐธรรมนูญ” มาเป็นวาระสำคัญ

แต่ทุกคนทราบดีว่ารัฐบาลและกลไกในรัฐสภาของฝ่ายรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นวุฒิสภาหรือพรรครัฐบาล ไม่มีความต้องการที่จะแก้ไขรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด

เพราะการแก้ไขนี้จะเป็นการ “ลดทอนความได้เปรียบ” ทางการเมืองที่รัฐบาลมีอยู่โดยตรง และเป็นสิ่งที่ผู้นำรัฐบาลยอมรับไม่ได้

และการแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจนำไปสู่ความพ่ายแพ้ของพรรคการเมืองที่ทหารจัดตั้งขึ้น เพราะพวกเขาทราบดีว่า รัฐบาลทหารแบบเลือกตั้งชนะด้วยรัฐธรรมนูญแบบเผด็จการครึ่งใบ

ซึ่งผู้ที่ได้รับประโยชน์จากเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ย่อมไม่ต้องการให้เกิดการแก้ไขอย่างเด็ดขาด

ในอีกด้านทุกคนทราบดีว่า ข้อเรียกร้องเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญพร้อมที่บานปลายเป็นวิกฤตได้ตลอดเวลา เพราะความเห็นแย้งกับรัฐธรรมนูญ 2560 มีมากขึ้น ทั้งในสภาและนอกสภา

แต่รัฐบาลก็อาจสร้าง “แนวรับแรงปะทะ” ไม่ว่าจะด้วยการอาศัยกลไกขององค์กรอิสระให้มีคำตัดสินที่เป็นการเหนี่ยวรั้งกระบวนการทางรัฐสภา และในอีกด้านก็อาศัยอำนาจของวุฒิสภาเพื่อเป็นการคานอำนาจกับฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร

แต่ผลจากการกระทำเช่นนี้กำลังก่อให้เกิด “วิกฤตรัฐธรรมนูญ” โดยมีคำตัดสินเป็นแรงที่ถาโถมสำทับเข้ามา จนอาจนำไปสู่การลงถนนครั้งใหญ่ เพราะประตูของการแก้ไขครั้งนี้ได้ถูกปิดลงแล้วด้วยคำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ทำให้กระบวนการแก้ไขในอนาคตเป็นสิ่งที่ไม่สามารถดำเนินการได้ โดยมีข้อกฎหมายเป็นอำนาจจองจำความต้องการของฝ่ายประชาธิปไตย

ขณะเดียวกันก็ทำให้หลายฝ่ายเกิดความกังวลว่า ความตึงตัวจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ และความไม่ชัดเจนของคำตัดสินที่เกิดขึ้น ทำให้ปัญหาการแก้ไขรัฐธรรมนูญกลายเป็น “ระเบิดเวลา” ในการเมืองไทยอย่างแน่นอน

จนอาจต้องกล่าวว่า คำตัดสินขององค์กรอิสระเช่นนี้กำลังเป็นเสมือน “การต่อสายชนวน” เข้ากับระเบิดเวลารัฐธรรมนูญ ที่รอเวลาระเบิดใหญ่!