บทความพิเศษ

“นอกเครื่องแบบ”

 

การเดินทางของตำรวจไทย (3)

 

ความเป็นมาของหน่วยงานรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคมไทย

การรักษาความสงบเรียบร้อย สมัยสุโขทัย

ในสังคมสมัยสุโขทัย ขณะนั้นมีประชากรจำนวนไม่มากนัก บ้านเรือนกระจัดกระจายกันอยู่ สภาพบ้านเมืองจึงค่อนข้างสงบเรียบร้อย แทบไม่มีโจรผู้ร้ายหรือคดีร้ายแรงเกิดขึ้น ส่วนมากเป็นคดีที่เกิดจากนักเลง อันธพาล ตีชิงวิ่งราว

ดังนั้น จึงยังไม่มีความจำเป็นต้องมีหน่วยงานรักษาความสงบเรียบร้อยเป็นจริงเป็นจังนัก พระมหากษัติรย์ทรงสามารถปกครองและกำกับดูแลอย่างทั่วถึง

ความข้างต้นนี้ สรุปจากข้อเขียนของนักวิชาการด้านประวัติศาสตร์หลายท่าน อาทิ

สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ

“…ในสมัยเมื่อไทยได้เป็นใหญ่ ณ เมืองสุโขทัย วิธีการปกครองประเทศสยามจึงมีอยู่เป็น 3 อย่าง เมืองทางฝ่ายเหนือปกครองตามประเพณีไทย เมืองทางฝ่ายใต้ปกครองตามประเพณีขอม ก็แต่ประเพณีการปกครองของขอมกับของไทยเหมือนกันอย่างหนึ่ง ซึ่งถือเอาอาญาสิทธิ์ของพระเจ้าแผ่นดินเป็นหลักในการปกครอง…ลักษณะการที่พวกขอมปกครองราษฎรจึงคล้ายนายปกครองบ่าว ตรงกับภาษาอังกฤษซึ่งเรียกว่า Autocratic Government ส่วนวิธีการปกครองของไทยนั้น นับถือพระเจ้าแผ่นดินเช่นบิดาของประชาชนทั้งปวง วิธีการปกครองก็เอาลักษณะการปกครองสกุลมาเป็นคติ เป็นต้น แต่ถือว่าบิดาเป็นผู้ปกครองครัวเรือน…”1

ศาสตราจารย์ยอร์ช เซเดส์

“…ในปากประตูมีกระดิ่งอันหนึ่งแขวนไว้หั้น ไพร่ฟ้าหน้าปก กลางบ้านกลางเมือง มีถ้อยมีความเจ็บท้องข้องใจ มันจะกล่าวถึงเจ้าถึงขุนบ่อไร้ ไปสั่นกระดิ่งอันท่านแขวนไว้ พ่อขุนรามคำแหงเจ้าเมืองได้ยินเรียก เมื่อถามสวนความแก่มันด้วยซื่อ ไพร่ในเมืองสุโขทัยจึ่งชม …”2

ขจร สุขพานิช

“…ศิลาจารึกหลักพ่อขุนรามคำแหง มีคุณลักษณะพิเศษที่เด่นที่สุดอยู่คุณลักษณะหนึ่ง คือการห่วงใยสวัสดิภาพของลูกบ้านลูกเมือง มีการกล่าวขวัญถึงการดำเนินชีวิตประจำวัน การกรานกฐินในพิธีศาสนา การสนุกสนานรื่นเริง ตลอดจนเสรีภาพในการทำมาหากิน กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน และสิทธิเสมอภาคในเมื่อเกิด “เจ็บท้อง ข้องใจ” คุณลักษณะพิเศษของศิลาจารึกหลักนี้ จะหาไม่ได้ในศิลาจารึกหลักอื่นๆ เพราะฉะนั้น ข้าพเจ้าจึงอยากจะให้ชื่อรัชสมัยพ่อขุนรามคำแหงว่า รัชสมัยแห่งคนธรรมดาสามัญ (The Age of the Common Man) เพราะก่อนสมัยพ่อขุนรมคำแหงก็ดี หรือหลังยุคสุโขทัยก็ดี คนธรรมดาสามัญทั่วไป ถ้าศิลาจารึกหรือพงศาวดารมิได้บ่งถึงว่าเป็นทหารก็จะต้องบ่งว่าเป็นเชลย หรือเลขส่วย ไพร่สม ไพร่หลวง หรือแม้แต่ข้าพระที่จะพูดถึงการทำมาหากิน การดำเนินชีวิตประจำวัน การสนุกสนานรื่นเริงหาไม่ค่อยจะได้…”3

ม.ร.ว.อคิน รพีพัฒน์

“…กล่าวได้แต่เพียงว่า การปกครองในสมัยนั้นเป็นการปกครองแบบพ่อกับลูก พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้นำและผู้คุ้มครองพลเมืองในยามศึก และในยามสงบก็ทรงเป็นบิดาให้คำปรึกษาและคำตัดสินในทุกๆ เรื่อง…”4

พล.ต.ต.สุวรรณ สุวรรณเดโช

“…ในสมัยพ่อขุนรามคำแหงมหาราชไม่สามารถหลักฐานยืนยันได้ว่า มีข้าราชการที่ปฏิบัติหน้าที่เป็นผู้รักษากฎหมายโดยเฉพาะหรือไม่ หลักฐานจากศิลาจารึกบอกให้ทราบแต่เพียงว่า หากประชาชนมีความทุกข์ร้อนให้ไปสั่นกระดิ่งที่ประตูเมืองแล้วพ่อขุนจะออกมาพิจารณาตัดสินคดีด้วยพระองค์เอง

แต่ต่อมาจากศิลาจารึกหลักที่ 2 ซึ่งเชื่อว่าจารึกไว้ในสมัยพระเจ้าลิไทย ตรวจพบว่ามีเจ้าหน้าที่รักษากฎหมายคือ ‘สุภาวดี’ และกำหนดแนวทางปฏิบัติสำหรับเจ้าพนักงานและผู้เกี่ยวข้องกับคดีไว้ในกฎหมายลักษณะโจร…”5

น้ำเพชร์

“…ในสมัยกรุงสุโขทัยนั้น ประชาชนชาวไทยมีความสามัคคีพร้อมเพรียงกันดี มีความเลื่อมใสศรัทธามั่นคงอยู่ในหลักศีลธรรมแห่งพระพุทธศาสนา…พระมหากษัตริย์ราชวงศ์พระร่วงทุกพระองค์ส่งเสริมให้ประชาชนพลเมืองเคารพสัการะเลื่อมใสอยู่ในธรรมตามหลักแห่งพระพุทธศาสนา…ได้ทรงเป็นผู้นำประชาชนพฤติปฏิบัติในศาสนา เช่น มีการสดับพระธรรมเทศนาและการทำบุญให้ทานอื่นๆ จึงดูเหมือนว่าหลักการแห่งการปราบปรามประทุษฐกรรมในสมัยนั้นได้ถือเอาศีลธรรมเป็นหลักสำคัญ ประกอบด้วย สมเด็จพระเจ้าแผ่นดินซึ่งทรงเป็นประมุขของรัฐก็ดำเนินกุศโลบายในการปกครองบ้านเมืองเป็นพ่อเมือง การกระทำในการปราบปรามก็ผ่อนเป็นไปโดยละมุนละม่อม ประกอบทั้งฐานะในทางเศรษฐกิจของบ้านเมืองและอาชีพของประชาชนก็สมบูรณ์พูนสุข เมื่อความสวัสดิภาพมีอยู่อย่างสูงเช่นนี้แล้วการอาชญากรรมก็ย่อมจะมีเพียงเล็กน้อย…”6

“…วิธีปกครองราชธานีนั้นก็ปกครองโดยรูปลักษณะการที่ปกครองตำบลตามแบบเดิมดังได้กล่าวมาแล้วนั้นเอง คือพระเจ้าแผ่นดินเป็นทั้งเจ้าเมืองและเป็นจอมพลกองทัพหลวง บรรดาชายฉกรรจ์ในราชธานีก็เป็นทั้งพลเมืองและทหารในกองทัพหลวง เว้นแต่คนต่างชาติต่างภาษาไม่เอาเป็นทหารด้วยไม่ไว้ใจ ราชการทั้งฝ่ายทหารและพลเรือนบรรดามี ใช้ทหารทำทั้งนั้น…”7

 

สรุปได้ในที่สุดว่า การรักษาความสงบเรียบร้อยในสมัยสุโขทัยนี้ ไม่ใช่เรื่องยุ่งยากซับซ้อนมาก เพราะพระมหากษัตริย์เป็นผู้นำทางธรรมและดูแลเอาใจใส่ด้วยพระองค์เอง

หากจะมีบ้าง ผู้ทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยก็คงจะเป็นหน้าที่ของทหาร กระทั่งล่วงมาถึงรัชสมัยของพระเจ้าลิไทย จึงมีเจ้าหน้าที่รักษากฎหมายเฉพาะคือ “สุภาวดี”

โดยกำหนดแนวทางปฏิบัติสำหรับเจ้าพนักงานและผู้เกี่ยวข้องกับคดีไว้ในกฎหมายลักษณะโจร

การรักษาความสงบเรียบร้อยสมัยอยุธยา-สมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น (รัชกาลที่ 1-3)

 

ในสมัยอยุธยา ตราบจนถึงสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น (รัชกาลที่ 1-3) มีการค้าขายกับนานาอารยประเทศ ทำให้มีช่าวต่างชาติเข้ามาค้าขายและอยู่อาศัยมากขึ้น จำนวนประชากรขยายตัว บ้านเมืองมีขนาดใหญ่โตกว้างขวางกว่าเดิม

โครงสร้างทางสังคมเริ่มมีความสลับซับซ้อน เกินกำลังอำนาจของพระเจ้าแผ่นดินที่จะควบคุมดูแลด้วยพระองค์เองเช่นในสมัยสุโขทัย พระเจ้าแผ่นดินจึงทรงแบ่งอำนาจหน้าที่และมอบหน้าที่ให้ข้าราชการของพระองค์เป็นผู้รับผิดชอบงานด้านต่างๆ มากขึ้น8

ในรัชสมัยขงอพระบรมไตรโลกนาถ โปรดให้แบ่งส่วนราชการเป็นฝ่ายพลเรือน โดยมี “สมุหนายก” เป็นผู้รับผิดชอบ

อีกฝ่ายหนึ่งคือ ฝ่ายทหาร มี “สมุหกลาโหม” เป็นผู้รับผิดชอบ

ทั้งสองตำแหน่งนี้เป็น “อัครมหาเสนาบดี” สูงกว่าเสนาบดีจตุสดมภ์ทั้งสี่9

ส่วนราชการในฝ่ายพลเรือนแบ่งออกเป็น 4 ฝ่ายหลักคือ เวียง วัง คลัง นา หรือที่เรียกรวมว่า “จตุสดมภ์” (แปลว่า 4 เสาหลัก) โดยมีเสนาบดีชั้นรองลงมาเป็นผู้รับผิดชอบ ดังนี้

เสนาบดีกรมเมือง – มีอำนาจหน้าที่ดูแลความสงบเรียบร้อย ปราปปรามโจรผู้ร้ายในเขตราชธานี

เสนาบดีกรมวัง – มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการในพระราชสำนัก รักษาพระราชฐาน พระราชมณเฑียร และจัดการทั่วไป ตลอดจนพิพากษาอรรถคดีที่พระเจ้าแผ่นดินจะต้องทรงวินิจฉัยด้วย

เสนาบดีพระคลัง – มีอำนาจหน้าที่รับ-จ่าย และเก็บรักษาพระราชทรัพย์ที่ได้มาจากส่วยสาอากร บังคับบัญชาศาลซึ่งชำระความเกี่ยวกับพระราชทรัพย์ และแต่งสำเภาหลวงออกไปค้าขายกับนานาประเทศ ด้วยเหตุนี้จึงมีชื่อเรียกกรมพระคลังอีกอย่างว่า “กรมท่า”

เสนาบดีกรมนา – มีอำนาจหน้าที่ตรวจตราการทำไร่นา ออกสิทธิที่นาและเก็บหางข้าวเป็นเสบียงให้ฉางหลวง

 

กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงให้ข้อมูลว่า

“…นอกจากจตุสดมภ์ทั้ง 4 ยังมีกรมต่างๆ ซึ่งไม่ได้อยู่ในบังคับบัญชาจตุสดมภ์ทั้ง 4 อีกเป็นอันมาก กรมใหญ่เหล่านี้มีหน้าที่เสมอกับเสนาบดีหรือยิ่งกว่าเสนาบดีอีกหลายกรม …”10

“…การปกครองประเทศแต่โบราณ เอาการทหารเป็นหลัก การพลเรือนเป็นแต่อาศัยทหารทำ หลักของวิธีนี้ยังใช้มาจนในราชกาลที่ 5 แห่งกรุงรัตนโกสินทร์…

…หลักเดิมถือว่าชายฉกรรจ์ต้องเป็นทหาร เมื่อมีศึกสงคราม ทั้งฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือนมีหน้าที่ยกทัพไปปราบปรามข้าศึก ราชการฝ่ายพลเรือนพึ่งมาแยกเด็ดขาดจากทหารเมื่อตั้งพระราชบัญญัติลักษณะเกณฑ์ทหารใน พ.ศ.244811

 

หน่วยงานที่ทำหน้าที่รับผิดชอบในการรักษาความสงบเรียบร้อยและควบคุมสถานการณ์ในประเทศได้แก่ ข้าราชการ “กรมเมือง” หรือ “กรมพระนครบาล” มีเสนาบดีเป็นผู้บังคับบัญชา และมีเจ้าเมือง ผู้รักษาเมือง ผู้รั้งเมือง ขุนแขวง นายอำเภอ และกำนัน เป็นพนักงานปกครองท้องที่ โดยมีพระราชกำหนดกฎหมาย กำหนดอำนาจหน้าที่ของพนักงานปกครองท้องที่ว่าต้องปกครองให้ดี ถ้าไม่ทำหน้าที่ของตนก็จะมีบทลงโทษอย่างหนัก อีกทั้งหากไม่สามารถจับผู้ร้ายมาลงโทษได้ก็ต้องร่วมกันชดใช้ให้กับผู้เสียหายอีกด้วย

ในสมัยอยุธยา “ตำรวจ” ยังไม่ได้ทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยอย่างสมบูรณ์ เต็มรูปแบบเหมือนกับตำรวจในสมัยรัชกาลที่ 4 จนถึงทุกวันนี้

“…ข้าราชการตำรวจในสมัยนี้ ปฏิบัติหน้าที่บางส่วนเช่นเดียวกับกรมตำรวจในปัจจุบัน แต่การปฏิบัติหน้าที่ยังอยู่ในขอบเขตจำกัด ไม่มีอำนาจหน้าที่เด็ดขาดในการปฏิบัติงานโดยลำพัง จะต้องปฏิบัติหน้าที่ตามแต่พระบรมราชโองการ เป็นหน่วยงานที่มีการบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อองค์พระประมุข กรมตำรวจไม่ได้จัดตั้งขึ้นเป็นหน่วยงานเอกเทศเพื่อรับผิดชอบในการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ และปราบปรามโจรผู้ร้ายโดยตรง…”12

เห็นได้จาก “กรมพระตำรวจ” ในยุคนี้ทำหน้าที่เป็นทหารรักษาพระองค์ ส่วนตำแหน่งที่เรียกว่า “ขุนตำรวจ” ก็ทำหน้าที่ผู้รับสนองพระบรมราชโองการในการลงพระอาญาผู้กระทำผิด โดยจะเร่งรีบนำตัวผู้ถูกลงพระอาญาออกไปเสียจากหน้าพระที่นั่ง และรีบเร่งปฏิบัติตามพระบรมราชโองการให้สำเร็จโดยเร็ว ซึ่งทั้ง “กรมพระตำรวจ” และ “ขุนตำรวจ” จะทำหน้าที่ก็ต่อเมื่อมีพระบรมราชโองการลงมาเท่านั้น กรมพระตำรวจในสมัยพระบรมไตรโลกนาถมีหลายกรมดังนี้

1. กรมตำรวจในซ้าย เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ใกล้ชิดพระมหากษัตริย์ มีเจ้ากรมคือ พระมหาเทพ

2. กรมตำรวจในขวา เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ใกล้ชิดพระมหากษัตริย์ มีเจ้ากรมคือ พระมหามนตรี

3. กรมตำรวจนอกซ้าย ปฏิบัติหน้าที่ในพระนคร มีเจ้ากรมคือ หลวงราชวรินทร

4. กรมตำรวจนอกขวา ปฏิบัติหน้าที่ในพระนคร มีเจ้ากรมคือ หลวงอินทรเดชา

5. กรมตำรวจภูบาล คอยตรวจตราการทำงานของหัวเมือง มีเจ้ากรมคือ หลวงเพชลูเทพ

– ปลัดกรมซ้ายคือ ขุนแผลงสะท้าน

– ปลัดกรมขวาคือ ขุนมหาพิไชย

6. กรมตำรวจภูธร คอยลาดตระเวนชายแดน มีเจ้ากรมคือ หลวงวาสุเทพ

– ปลัดกรมซ้ายคือ ขุนเพชอินทรา

– ปลัดกรมขวาคือ ขุนพิศลูแสน

1ดำรงราชานุภาพ, สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยา, ตำนานการเกณฑ์ทหาร, โรงพิมพ์รุ่งเรืองธรรม, กรุงเทพฯ 2505, 15, 16.

2ยอร์ช เซเดส์, ผู้ชำระและแปล, ประชุมจารึกสยามภาคที่ 1 จารึกกรุงสุโขทัย, ที่ระลึกในการพระราชทานเพลิงศพ เจ้าพระยามุขมนตรี (อวบ เปาโรหิตย์), ณ สุสานหลวง วัดเทพศิรินทราวาส, โรงพิมพ์พระจันทร์, กรุงเทพฯ : 2477, 9.

3ขจร สุขพานิช, ประวัติศาสตร์ไทยบางตอน, พิมพ์เป็นอนุสรณ์งานพระราชทานเพลิงศพ หลวงแมน วิชชา ประสิทธิ์, ณ เมรุวัดมกุฏกษัตริยาราม, โรงพิมพ์การรถไฟ, กรุงเทพฯ : 2505, 31.

4อคิน รพีพัฒน์, ม.ร.ว., สังคมไทยในสมัยต้นกรุงรัตนโกสินทร์ พ.ศ.2325-2416, มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, ฉบับพิมพ์ครั้งที่ 2, สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, กรุงเทพฯ : 2527, 30, 31.

5สุวรรณ สุวรรณเดโช, พล.ต.ต., ประวัติและวิวัฒนาการของตำรวจไทย, โรงพิมพ์คุรุสภาลาดพร้าว, โรงพิมพ์คุรุสภา, กรุงเทพฯ : พ.ศ.2532, 17.

6น้ำเพชร์, ปัญหาของอาชญากรรม, อนุสรณ์ในงานพระราชทานเพลิงศพ พันตำรวจโท หลวงชาติสรสิทธิ์ (หม่อมหลวงแถม ปัทมสิงห์), ณ เมรุวัดธาตุทอง, กรุงเทพฯ : 2520, 11.

7ดำรงราชานุภาพ, สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยา, อ้างแล้ว, 13.

8รสสุคนธ์ จรัสศรี, บทบาทของข้าราชการชาวต่างประเทศ ในกรมตำรวจในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์, วิทยานิพนธ์ อักษรศาสตรมหาบัณฑิต แผนกวิชาประวัติศาสตร์, จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2520, 10.

9ดำรงราชานุภาพ, สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยา, ลักษณะการปกครองประเทศสยามแต่โบราณ, พิมพ์แจกในงานฌาปนกิจศพ นายหนู พงษ์ศิริ, ณ วัดควนมะพร้าว จังหวัดพัทลุง, โรงพิมพ์ธรรมพิทยาคาร, กรุงเทพฯ : 2482, 47.

10ฉันทิชย์ กระแสสินธ์, จตุสดมภ์, ตำรวจ, ปีที่ 22 เล่ม 13 ปักษ์แรก (1 กรกฎาคม 2496), 65.

11ดำรงราชานุภาพ, สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยา, ลักษณะการปกครองประเทศสยามแต่โบราณ, พิมพ์ในงานพระราชทานเพลิงศพ อำมาตย์เอก พระยาสวัสดิโกษา (เข้ม สาระ