My Country Thailand

ณัฐพล ใจจริง

 

สุขาภิบาล แนวคิดเทศบาลในระบอบเก่า คือ

‘การบำรุง’ มิใช่การปกครองตนเอง

 

ในวาระที่ใกล้การเลือกตั้งเทศบาลใกล้เข้ามา ทุกวันนี้ ไทยมีวันที่เกี่ยวข้องกับการปกครองท้องถิ่นอยู่ 2 วัน คือ

18 มีนาคม เป็นวันท้องถิ่นไทยที่รำลึกวันกำเนิดสุขาภิบาลท่าฉลอมเมื่อ 2448

กับ 24 เมษายน เป็นวันเทศบาลไทยอันเป็นวันประกาศใช้ พ.ร.บ.จัดระเบียบเทศบาล (2476)

ผนวกกับการถกเถียงกันถึงกำเนิดเทศบาลไทยมี 2 แนว

แนวที่ 1 เชื่อว่า การปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันสืบต่อมาจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ นับแต่สุขาภิบาลและกฎหมายปรับเปลี่ยนสุขาภิบาลเป็นเทศบาลเมื่อ 2473 ที่มิได้ประกาศใช้ โดยสุขาภิบาลเป็นการเน้นหน้าที่การบำรุงและมีผู้บริหารมาจากข้าราชการ

ส่วนแนวที่ 2 เชื่อว่า เทศบาลเป็นกลไกการปกครองตนเองใหม่ที่ทำหน้าที่ทั้ง “บำรุง “และ “ปกครอง” อย่างครบถ้วนอันมีสภาเทศบาลและนายกเทศมนตรีมาจากประชาชน เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนการปกครองไทยเป็นประชาธิปไตย

ด้วยเหตุนี้ เราควรจะถือวันใดเป็นวันแห่งการปกครองท้องถิ่นที่ประชาชนปกครองตนเองอย่างแท้จริง

ลองมาฟัง หม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ เจ้านายผู้มีความคิดก้าวหน้า แหวกขนบ ผู้เคยทรงงานครั้งระบอบเก่าและทรงมีบทบาทในการร่างกฎหมายเทศบาล (2473) ที่มิได้ประกาศใช้ ต่อมาภายหลังการปฏิวัติ 2475 ทรงเป็นเจ้านายไม่กี่พระองค์ที่ร่วมมือกับคณะราษฎร ทรงเป็นที่ปรึกษาทางการเมืองของรัฐบาลคณะราษฎร

อีกทั้งทรงมีส่วนสำคัญในการร่าง พ.ร.บ.จัดระเบียบเทศบาล (2476) แบบประชาธิปไตยให้เกิดขึ้นในสังคมไทย

บทบาท “การบำรุง” สังคม

ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

ภายหลังหม่อมเจ้าสกลฯ จบการศึกษาประวัติศาสตร์และเศรษฐกิจ มหาวิทยาลัยเคมบริดจ์แล้ว ทรงเข้ารับราชการสายปกครองในกระทรวงมหาดไทยเมื่อ 2457 เริ่มจากปลัดกรมพลำพัง (กรมการปกครอง) ไปสู่ตำแหน่งปลัดกรมสำรวจ

ต่อมา ย้ายไปกองการต่างประเทศ รั้งเจ้ากรมพยาบาล ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น กรมประชาภิบาล (Public Welfare) ต่อมาปี 2461 เปลี่ยนชื่อเป็นกรมสาธารณสุข (Public Health) สังกัดกระทรวงมหาดไทย

หน้าที่การงานของของท่านเกี่ยวข้องกับภารกิจที่สะท้อนวิธีคิดแบบใหม่เกี่ยวกับการปกครองของรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ซึ่งถูกสร้างขึ้นในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ จากเดิมเป้าหมายของรัฐสมัยโบราณที่มุ่งให้ความสำคัญกับการพาผู้ใต้ปกครองไปสู่การพ้นทุกข์และอยู่ในโลกหน้าเป็นหลัก

เปลี่ยนมาสู่รัฐสมัยใหม่แบบรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่ให้ความสำคัญกับการมีชีวิตในโลกนี้

ดังนั้น หน้าที่สำคัญของผู้ปกครองจะต้องนำพาบ้านเมืองไปสู่ความเจริญรุ่งเรืองควบคู่กับการรักษาความสงบเรียบร้อย

เช่น ส่งเสริมการทำกิน รักษาความสะอาด ยังผลให้รัฐต้องสร้างกลไกใหม่ๆ ขึ้นมาทำการบำรุงบ้านเมือง เช่น สุขาภิบาล

ดังนั้น ภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ประชาชนเป็นผู้ใต้ปกครอง เป็นทรัพยากรแรงงานและแหล่งภาษี

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลจึงต้องสอดส่องดูแลและรักษาสุขภาพของประชาชนให้มีชีวิตยืนยาวเพื่อทำงานและจ่ายภาษีให้รัฐ

ส่งผลให้นโยบายเกี่ยวกับการสาธารณสุขหรือ “การบำรุง” ของรัฐจึงมีความสัมพันธ์กับการควบคุมการปกครองอย่างแน่นแฟ้น

เทศบาลกับ “การบำรุง” ที่ปราศจาก “การปกครอง”

ต่อมา พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงมีพระราชดำริให้ปรับปรุงสุขาภิบาลเป็นการประชาภิบาล (Municipality) (ต่อมาเรียกเทศบาล) เพื่อแก้ไขงบประมาณของสุขาภิบาลที่ไม่เพียงพอและลดค่าใช้จ่ายของรัฐบาลในการบำรุงพื้นที่ รัฐบาลต้องการลดค่าใช้จ่ายให้มากที่สุด เนื่องจากไทยประสบปัญหาเศรษฐกิจ

ดังนั้น พระองค์จึงทรงตั้งกรรมการขึ้นคณะหนึ่งเพื่อศึกษาการจัดการจัดตั้งเทศบาล

ต่อมา 2472 ในช่วงที่หม่อมเจ้าสกลฯ เสนอความคิดผ่านการปาฐกถาเรื่อง การปกครองโดยลักษณะเทศบาลหลายประการ เช่น การบัญญัติคำว่า “เทศบาล” ขึ้นแทนคำว่า “Municipality” และเสนอให้รัฐบาลมอบอำนาจการปกครองให้แก่พื้นที่ว่า การปกครองแบบรวมอำนาจบริหารไว้กับรัฐบาลกลางเหมาะสมกับการปกครองชาวไร่ชาวนาหรือช่วงบ้านเมืองระส่ำระสาย แต่ไม่เหมาะสำหรับปกครองชาวเมืองหรือในช่วงบ้านเมืองสงบเรียบร้อย

เนื่องจากงานบางอย่างที่รัฐบาลทำไม่มีประสิทธิภาพเท่ากับการจัดการโดยพื้นที่เอง ดังที่ท่านที่วิจารณ์สุขาภิบาลว่า สิ้นเปลืองและเป็น “บลูรอคราซี” (หจช., ร.7ม.16.4/142)

จากนั้น ท่านทรงอธิบายถึงหน้าที่ของรัฐในการบำรุงชุมชน 3 ประการคือ บำรุงการทำกิน การสาธารณสุข และการศึกษา

ก่อนจบปาฐกถา ท่านเสนอให้รัฐบาลตรากฎหมายเทศบาลขึ้นใช้แทนกฎหมายจัดการสุขาภิบาล

ต่อมา ท่านร่วมพิจารณารายงานการปรับปรุงสุขาภิบาลให้เป็นเทศบาลร่วมกับขุนนางชั้นผู้ใหญ่

ในรายงานพบว่า โดยสุขาภิบาลส่วนใหญ่มีรายได้ไม่เพียงพอในการบำรุงเพราะรายจ่ายส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายประจำในการจ้างเจ้าหน้าที่

ในขณะที่สุขาภิบาลที่ประสบความสำเร็จนั้นมักมีพ่อค้าจีนบริจาคเงินในการบำรุง จัดสร้างสาธารณูปโภคให้กับพื้นที่นั้น

ที่ประชุมจึงมีข้อกังวลกับปัญหาชาวจีนจะได้เป็นผู้ปกครองเทศบาลมาก ดังนั้น จึงหาทางต้องการป้องกัน ด้วยจำกัดผู้มีสิทธิรับเลือกตั้ง ต้องการพูดและอ่านภาษาไทยได้ ต้องเสียภาษี ต้องไม่มีส่วนได้ส่วนเสียในการทำสัญญาหรือรับจ้างของเทศบาล และต้องมีภูมิลำเนาในเขตเทศบาล

ทว่าท่านทรงเห็นว่า หากรัฐบาลต้องการปรับปรุงสุขาภิบาลให้เป็นเทศบาลนั้น จำต้องมีกลไกให้ผู้ที่มีกำลังทรัพย์เข้ามาร่วมในการปกครองด้วย เนื่องจากรัฐบาลขาดงบประมาณ ในขณะที่พ่อค้าจีนมีกำลังทรัพย์ที่จะช่วยทำให้ความต้องการสิ่งก่อสร้างของรัฐเกิดขึ้นจริงได้

ต่อมาปี 2473 มีการจัดตั้งคณะกรรมการร่างกฎหมายเทศบาล เพื่อปรับเปลี่ยนสุขาภิบาลเป็นเทศบาล โดยมีหม่อมเจ้าสกลฯ เป็นประธาน ร่วมกับเหล่าขุนนางมหาดไทย อัยการและตำรวจหลายคน เช่น พระยาราชนุกูล พระยาจ่าแสนยบดี พระยามานวราชเสวี และพระยาอธิกรณ์ประกาศ

ภายใต้ระบอบเก่านั้น ท่านเสนอว่า หากรัฐบาลมีงบประมาณจำกัดแต่รัฐยังต้องการสิ่งก่อสร้างในพื้นที่นั้น สมาชิกสภาเทศบาลต้องเป็นตัวแทนของผู้เสียภาษี หมายถึง รัฐต้องเปิดโอกาสให้พ่อค้าจีนเข้ามาเกี่ยวข้องกับการปกครอง

หากเปรียบเทียบเทศบาลกับสุขาภิบาลแล้ว ทรงเห็นว่า ที่มาของสมาชิกของสภาเทศบาลจากบุคคลที่สามารถจ่ายภาษีในท้องที่ได้นั้น ย่อมดีกว่าหลักการเดิมของสุขาภิบาลที่บังคับให้กรรมการสุขาภิบาลส่วนใหญ่เป็นข้าราชการจนนำมาสู่ “ความอนาถาแต่กำเนิดของสุขาภิบาล” ที่มีรายได้ไม่เพียงพอในการบำรุงพื้นที่ (หจช., ร.7ม.16.4/142)

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาสาระสำคัญใน (ร่าง) กฎหมายเทศบาล (2473) แล้ว มีบทบัญญัติเกี่ยวข้องกับ “การบำรุง” ท้องถิ่นอย่างกว้างขวาง รวมทั้งมีบทบัญญัติควบคุมดำเนินการของเทศบาลอย่างละเอียด

อันสะท้อนถึงแนวคิดของรัฐบาลมิได้ให้อิสระในการบริหารแก่เทศบาล

อีกทั้งมีกลไกชื่อสภาเทศบาล ที่มีอำนาจรวมศูนย์ทั้งอำนาจบริหารและนิติบัญญัติรวมอยู่ในองค์กรเดียว อันมิได้เป็นไปตามหลักแบ่งแยกอำนาจอีกด้วย

ต่อมา ร่างกฎหมายนี้ถูกนำเสนอเข้าที่ประชุมเสนาบดีสภา เดือนมกราคม 2473 (นับใหม่คือ 2474) ถูกคัดค้านอย่างหนักในเรื่องการทรงสิทธิของคนต่างด้าวเหนือคนชาติ

กล่าวคือ ที่ประชุมกังวลว่า คนจีนจะมีสิทธิทางการเมืองเหนือคนไทย เนื่องจากใช้เกณฑ์ภูมิลำเนา (resident) และทรัพย์สิน (property right) เป็นคุณสมบัติของผู้มีสิทธิสมัครและเลือก

ส่งผลให้ชาวจีนอาจเป็นผู้ปกครองเทศบาลมากกว่าคนไทย

กรมหมื่นเทววงศวโรทัย ทรงตั้งข้อกังวลว่า คนจีนคงครองเมืองภูเก็ตทั้งหมด ดังนั้น หากให้สิทธิทางการเมืองเหล่านี้แก่คนต่างด้าวจะทำให้คนเหล่านี้จะมีความกำเริบอยากได้สิทธิทางการเมืองมากขึ้นต่อไป และยากที่จะถอนสิทธิทางการเมืองกลับคืน (หจช., ร.7ม.7.5/2)

ในที่สุด กฎหมายนี้ไม่ผ่านความเห็นชอบของที่ประชุม และไม่ถูกพิจารณาอีกจนสิ้นสุดการปกครองของระบอบเก่า

จวบกระทั่งแนวคิดเทศบาลที่เป็นประชาธิปไตยถูกริเริ่มขึ้นใหม่ภายหลังการปฏิวัติ 2475

ต่อมาในภายหลัง หม่อมเจ้าสกลฯ ทรงวิจารณ์สาระสำคัญของ (ร่าง) กฎหมายเทศบาลที่มีเนื้อหามุ่ง “การบำรุง” กิจการสาธาธารณะให้ดีขึ้นเท่านั้น แต่หาได้ขยายหน้าที่ไปในทาง “การปกครอง” แต่อย่างใด เนื่องจากรัฐบาลขณะนั้น วิตกถึงการมีบทบาททางการเมืองของพ่อค้าจีนในการปกครองของไทย

กล่าวโดยสรุป ปัญหาคือ รัฐบาลระบอบเก่าขาดแคลนงบประมาณ แต่ประสงค์สัมฤทธิผล จึงหันต้องพึ่งพาพ่อค้าจีน อันเป็นการพิจารณาหลักกำลังทรัพย์มากกว่าความเสมอภาคจากหลักสัญชาติซึ่งเป็นการกีดกันคนไทยส่วนใหญ่ออกจากสิทธิทางการเมือง

ในทางกลับกันชนชั้นนำก็วิตกกังวลถึงการมีสิทธิของคนต่างด้าวเหนือคนชาติอีกด้วย จึงเกิดความขัดแย้งกันจนทำให้เทศบาลมิอาจปรากฏขึ้นได้