ยุทธบทความ

สุรชาติ บำรุงสุข

ทหารเมียนมา 2021

: กระแสลมรัฐประหารพัดหวน

“นายทหารที่รับราชการในประเทศที่ประชาธิปไตยดำรงอยู่อย่างยาวนาน จะยอมรับต่อข้อกำหนดของกฎหมายและประเพณีที่มีต่อพฤติกรรมของทหาร พวกเขาไม่เคยคิดเลยที่จะเข้าร่วมกิจกรรมทางการเมืองในขณะที่ยังสวมเครื่องแบบอยู่”

Dennis Blair (2013)

นักรัฐศาสตร์ในสาขา “เปลี่ยนผ่านวิทยา” ถูกสอนด้วยบทเรียนที่เจ็บปวดจากความเป็นจริงว่า การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยเป็นกระบวนการที่มีความเปราะบางอย่างมาก

เพราะไม่มีหลักประกันอะไรทั้งสิ้นว่า การเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นจะประสบความสำเร็จในการสร้างประชาธิปไตย และไม่มีใครรู้ล่วงหน้าว่า การเปลี่ยนผ่านนี้จะสะดุดลงเมื่อใด

เท่าๆ กับไม่มีใครคาดเดาได้ว่า รัฐประหารครั้งหน้าจะเกิดขึ้นอีกหรือไม่ เพราะในหลายครั้งความล้มเหลวของการเปลี่ยนผ่านจบลงอย่างน่าเศร้า

ฉะนั้น จึงไม่แปลกที่จะพบว่า หนึ่งในความกังวลของนักสังเกตการณ์ต่อปัญหาการพัฒนาประชาธิปไตยในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ก็คือ หลังจากชัยชนะของพรรคฝ่ายค้านในการเมืองเมียนมาคือ พรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (NLD) ที่ชนะการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายในปี 2015 จนสามารถจัดตั้งรัฐบาลพลเรือนได้สำเร็จแล้ว ผู้นำทหารเมียนมาที่ควบคุมการเมืองมาอย่างยาวนาน จะอดทนได้เพียงใดกับ “การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย” ที่กำลังเดินไปข้างหน้า

แม้ในที่สุด รัฐบาลพลเรือนสามารถประคองตัวรอดมาได้ จนการเลือกตั้งครั้งใหม่เกิดในปลายปี 2020 แต่ผลการเลือกตั้งก็เป็นความพ่ายแพ้ที่ซ้ำรอยของกองทัพเมียนมา จนมีคำถามเดิมตามมาว่า แล้วทหารจะยอมหรือไม่

คำถามถูกตอบในเช้าวันที่ 1 กุมภาพันธ์ ก็คือ การตัดสินใจยึดอำนาจและการควบคุมตัวผู้นำพลเรือน…

กระแสลมรัฐประหารพัดหวนอีกครั้งในเมียนมา!

ชัยชนะของพรรคฝ่ายค้าน

หลังจากการเลือกตั้งใหญ่ที่เกิดขึ้นในปี 1960 แล้ว การเมืองเมียนมาตกอยู่ภายใต้การควบคุมของทหารมาอย่างยาวนาน จนแทบจะนึกไม่ถึงเลยว่าการเลือกตั้งครั้งใหม่จะเกิดขึ้นอีกเมื่อใด

ในที่สุดผู้นำทหารจึงยอมเปิดการเมืองอีกครั้งในปี 1990 ซึ่งพรรคฝ่ายค้านคือ พรรค NLD ของนางออง ซาน ซูจี ได้รับเสียง 392 ใน 492 ที่นั่งในรัฐสภา

แต่ฝ่ายทหารปฏิเสธที่จะยอมรับผลดังกล่าว เพราะพรรคเอกภาพแห่งชาติ (NUP) ที่ทหารสนับสนุนได้เสียงเพียง 10 ที่นั่ง

หลังจากเข้าควบคุมการเมืองในปี 1990 แล้ว กองทัพเชื่อว่าสามารถคุมทุกอย่างได้ อันนำไปสู่การประกาศรัฐธรรมนูญใหม่ในปี 2008 พร้อมกันนี้ก็มั่นใจอย่างมากว่าจะชนะการเลือกตั้งในอนาคต ซึ่งนำไปสู่การตัดสินใจครั้งใหญ่ในการเปิดประเทศในปี 2011-2012 อันเป็นเสมือนการประนีประนอมระหว่างทหารและพลเรือนในการเมืองเมียนมาอย่างคาดไม่ถึง

การเลือกตั้งเกิดขึ้นอีกครั้งในปี 2015 และมีนัยสำคัญกับการเมืองของประเทศ และของภูมิภาคอย่างมาก เพราะในตอนกลางปี 2014 รัฐประหารเพิ่งเกิดขึ้นอีกครั้งที่กรุงเทพฯ

การเลือกตั้ง 2015 ได้กลายเป็นมิติใหม่ของการเมืองเมียนมา และเป็นสัญญาณว่าประชาธิปไตยในภูมิภาคที่แม้จะดูมืดมนลงจากการรัฐประหารของผู้นำทหารไทย แต่ยังคงมีแสงสว่างเล็กๆ ที่เมียนมาลอกมาให้เห็นบ้าง

แม้จะมีความกังวลถึงการกลับมาของทหารอยู่ตลอดเวลา เพราะพรรคฝ่ายค้านชนะอย่างมากเช่นในปี 1990

ความน่ากังวลมาจากการพ่ายแพ้อย่างไม่คาดคิดของ “พรรคทหาร” คือ พรรคสหภาพเอกภาพและการพัฒนา (USDP) แม้ทหารจะมีขีดความสามารถในการควบคุมสังคมเมียนมา และมั่นใจว่าจะชนะการเลือกตั้ง แต่กลับแพ้อย่างหนัก

หากยังคงมีหลักประกันสำคัญคือ การออกแบบรัฐธรรมนูญที่เอื้อประโยชน์โดยตรงต่อการสืบทอดอำนาจของทหาร ด้วยการดำรงที่นั่งของทหารในรัฐสภาไว้ที่ร้อยละ 25 และรัฐมนตรีสามกระทรวงความมั่นคงหลักต้องมาจากทหาร (กลาโหม มหาดไทย และกิจการชายแดน)

พรรคฝ่ายค้านที่นำโดยนางออง ซาน ซูจี ได้รับเสียงสนับสนุนมากถึงร้อยละ 86 ของที่นั่งในรัฐสภา แม้กองทัพจะคุมประเทศอย่างเข้มงวด และออกแบบรัฐธรรมนูญไม่ให้เป็นสากล แต่ก็ไม่ช่วยให้ผู้นำทหารชนะในการเลือกตั้ง

และชัยชนะที่ถล่มทลายของฝ่ายประชาธิปไตยจึงเป็นความน่ากังวลในตัวเอง…

ผู้นำทหารจะดำรงบทบาทอย่างไรกับการกำเนิดของรัฐบาลพลเรือน อย่างน้อยสิ่งนี้ไม่ใช่ความคุ้นเคยในเมียนมา อันเป็นการเมืองที่อยู่ภายใต้การปกครองของทหารมาอย่างยาวนาน

การเกิดรัฐบาลพลเรือนของนางซูจีทำให้เกิดคำถามในทางทฤษฎีของวิชาเปลี่ยนผ่านวิทยาว่า ทหารกับพลเรือนจะจัดความสัมพันธ์ใหม่อย่างไร และความเชื่อว่าทหารจะยอมอยู่ภายใต้หลักการ “การควบคุมโดยพลเรือน” เช่นในสังคมประชาธิปไตยนั้น ยังเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ยากในเมียนมา

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลพลเรือนมีความได้เปรียบทางการเมือง อันเนื่องจากผลการเลือกตั้งที่พรรค NLD ได้รับ 255 จาก 440 ที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร และได้รับ 135 จาก 224 ที่นั่งในสภาชนชาติ ในขณะที่พรรคทหารได้เสียง 30 ที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร และได้ 11 เสียงในสภาชนชาติ

ผลการเลือกตั้งครั้งนี้ต้องถือว่าเป็นชัยชนะของพรรคฝ่ายค้านอย่างถล่มทลายในแบบที่ไม่เคยเห็นมาก่อน

และในทางกลับกัน กองทัพก็แพ้อย่างไม่อาจโต้แย้งได้เลย

คือพรรคของนางซูจีได้ 390 ที่นั่ง พรรคทหารได้ 41 ที่นั่ง…

ชัดเจนแล้วว่าไม่มีใครอยากเลือกทหารมาเป็นผู้บริหารประเทศ และรัฐบาลพลเรือนขึ้นสู่การบริหารประเทศด้วยความชอบธรรมอย่างยิ่ง

ความท้าทาย

การได้อำนาจรัฐมาจากระบอบเก่าที่กองทัพดำรงความเข้มแข็งทางการเมืองอย่างมากมาก่อน จึงไม่ใช่เรื่องง่ายในการบริหารประเทศ

อีกทั้งหลังจากการเป็นรัฐบาลของปีกฝ่ายค้านของนางซูจี รัฐบาลใหม่ยังต้องเผชิญกับปัญหาสำคัญในทางเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นการลดลงของการส่งสินค้าออกของประเทศ การลดลงของรายได้จากภาคพลังงาน

และที่สำคัญประเทศต้องเผชิญกับการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ที่ส่งผลกระทบอย่างมากต่อสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม

อีกทั้งยังเผชิญกับปัญหาความขัดแย้งภายในด้านชาติพันธุ์ในกรณีของชาวโรฮิงญา ที่ส่งผลต่อฐานะในเวทีสากลของนางซูจีเองอย่างมากด้วย สิ่งเหล่านี้เป็นความท้าทายที่อาจจะกระทบต่อความชอบธรรมของรัฐบาลพลเรือนโดยตรง

นอกจากนี้ รัฐบาลเองมีความพยายามอย่างมากที่จะทำการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ เพื่อที่จะลดบทบาทของทหารที่มีอำนาจตามรัฐธรรมนูญลง

ดังเป็นที่ทราบกันว่ากองทัพจะมีที่นั่งในรัฐสภาร้อยละ 25 เพื่อเป็นหลักประกันว่า อำนาจของกองทัพจะไม่ถูกรัฐบาลพลเรือนยกเลิกไปหมด

แต่ความพยายามเช่นนี้ไม่ประสบความสําเร็จ เพราะจะต้องได้รับเสียงสนับสนุนร้อยละ 75 ในขณะที่กองทัพเองมีเสียงอยู่แล้วถึงร้อยละ 25 ในมือ อันทำให้กระบวนการการแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่อาจประสบความสำเร็จได้จริง

สภาพเช่นนี้ทำให้เกิดข่าวลือมาเป็นระยะถึงปัญหาความไม่ลงรอยระหว่างรัฐบาลพลเรือนกับกองทัพ แต่กระนั้นก็มีความหวังว่าผู้นำทหารจะไม่หวนกลับไปทำรัฐประหารอีก ถ้าทำ… รัฐบาลทหารจะถูกกดดันอย่างมาก โดยเฉพาะการถูกแซงก์ชั่นทางเศรษฐกิจ อันเป็นประสบการณ์เดิมที่รัฐบาลทหารต้องเผชิญ

ทั้งการไม่ยอมรับของโลกตะวันตกที่บีบให้รัฐบาลทหารต้องเข้าไปหาจีน จนเกิดการถูกแสวงประโยชน์จากจีนอย่างมาก

ประสบการณ์นี้เป็นดังข้อเตือนใจไม่ให้ผู้นำทหารเลือกกลับไปเดินทางเก่า

แต่กระนั้นก็ไม่มีใครมั่นใจว่า สุดท้ายแล้วผู้นำทหารเมียนมาจะไม่หันกลับไปเดินบนเส้นทางเก่าของระบอบอำนาจนิยมด้วยการจัดตั้งรัฐบาลทหารอีก…

แน่นอนว่าไม่มีใครไว้ใจทหารที่เคยยึดอำนาจมาแล้ว

ประกอบกับการที่ประเทศอยู่ภายใต้ระบอบทหารมาอย่างยาวนาน ทำให้ไม่มีใครเชื่อใจทหาร และอำนาจของทหารกำลังถูกจำกัดลงจากการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยที่เดินหน้าต่อเนื่อง

ชนะถล่มทลาย 2020

แรงกระตุ้นให้ผู้นำทหารแทรกแซงทางการเมืองมีความชัดเจนมากขึ้น เมื่อมีการเลือกตั้งในปลายปี 2020 พรรคฝ่ายค้านที่ได้รับการสนับสนุนจากทหาร (พรรค USDP) ต้องพ่ายแพ้อีกครั้ง และเป็นการแพ้อย่างมากด้วย

เพราะพรรค NLD ของนางซูจีได้ที่นั่งมากถึง 396 เสียง (258 เสียงในสภาผู้แทนฯ และ138 เสียงในสภาชนชาติ) และพรรคทหารได้เพียง 33 เสียง

การจัดตั้งรัฐบาลใหม่กลับมาอยู่ในมือของรัฐบาลพลเรือนอีกครั้ง

แต่ผู้นำพรรคทหารไม่เพียงประกาศไม่ยอมรับผลการเลือกตั้ง ผู้นำกองทัพก็ออกมาประกาศในทิศทางเดียวกันว่า มีการโกงการเลือกตั้ง

แม้คณะกรรมการการเลือกตั้งของเมียนมาจะออกมายืนยันถึง การเลือกตั้งที่เกิดขึ้นว่ามีความ “เสรีและเป็นธรรม”

ในขณะเดียวกันพรรคฝ่ายทหารและผู้นำกองทัพไม่สามารถแสดงให้เห็นถึงหลักฐานการโกงการเลือกตั้งอย่างที่ได้กล่าวหาไว้

กระแสความขัดแย้งในการเมืองเมียนมาเริ่มค่อยๆ ก่อตัวขึ้น แต่ก็ยังคงพอเหลือความหวังอยู่บ้าง เมื่อบรรดาประเทศประชาธิปไตยตะวันตกพยายามออกมาแสดงท่าทีคัดค้านการรัฐประหาร

แต่ในอีกทาง ไม่ใช่สัญญาณบวก เมื่อช่วงปลายเดือนมกราคมที่ผ่านมา ผู้นำทหารเมียนมาแสดงออกอย่างชัดเจนด้วยการประกาศไม่รับผลการเลือกตั้ง ซึ่งก็อาจเรียกได้ว่าเป็นดัง “รัฐประหารเงียบ” ในการเมืองพม่า

และเท่ากับเป็นสัญญาณว่า กองทัพไม่ยอมรับการจัดตั้งรัฐบาลที่ชนะการเลือกตั้งที่ผ่านมา

รัฐประหาร 2021

ในที่สุดเช้าวันที่ 1 กุมภาพันธ์ มีความชัดเจนด้วยการประกาศภาวะฉุกเฉิน ตามมาด้วยการจับกุมนางซูจีและผู้นำของพรรค NLD พร้อมกับการประกาศของผู้นำทหารที่จะอยู่ในอำนาจด้วยการเป็นรัฐบาลเป็นเวลา 1 ปี… รัฐประหารหวนคืนสู่การเมืองเมียนมาอีกครั้ง

ในทางการเมืองระหว่างประเทศ เห็นชัดเจนว่าประชาธิปไตยตะวันตกมีท่าทีไม่ตอบรับอย่างแน่นอน โดยเฉพาะเพิ่งเราเห็นการการเปลี่ยนอำนาจที่วอชิงตัน ที่สหรัฐมีท่าทีที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น

รัฐประหารครั้งนี้จึงน่าสนใจว่าผู้นำทหารเมียนมาจะพาประเทศกลับไปสู่ความใกล้ชิดกับจีนอีกหรือไม่

และถ้านโยบาย “กลับไปจีน” เกิดขึ้นแล้ว จีนจะได้รับผลตอบแทนอะไร หรือจะไปทางรัสเซีย แต่ผลที่ตามมาย่อมทำให้การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจใหญ่ในภูมิภาคทวีความเข้มข้นขึ้นด้วย

การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยในเมียนมาปิดฉากลงอีกครั้งในปี 2021 ไม่ต่างกับรัฐประหารที่กรุงเทพฯ ในปี 2014

ไม่ต่างกับการรูดม่านปิดฉากอาหรับสปริงที่อียิปต์ด้วยรัฐประหารในปี 2013

ทั้งหมดนี้ตอบเราอย่างชัดเจนว่า การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยมีความเปราะบางอย่างยิ่ง

และกองทัพเป็นพลังอนุรักษนิยมของการต่อต้านประชาธิปไตยที่ทรงพลังที่สุด

และพร้อมที่สุดที่จะใช้เป็นเครื่องมือในการทำรัฐประหาร…

การคิดถึงเรื่องของบทบาททหารในกระบวนการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยจึงเป็นเรื่องที่มีความละเอียดอ่อนเป็นอย่างยิ่ง

และเป็นหนึ่งในโจทย์ทางการเมืองที่ยากที่สุดของประเทศที่กำลังเดินไปบนถนนสายประชาธิปไตย

ที่ถนนสายนี้อาจมี “รถถัง” พร้อม “ลวดหีบเพลง” กีดขวางอยู่ข้างหน้า!