บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

วิบากกรรม รัฐธรรมนูญไทย

 

ดร.บุญส่ง ชเลธร อดีตผู้นำนักศึกษาสมัย 14 ตุลาคม 2516 ปัจจุบันเป็นอาจารย์ประจำมหาวิทยาลัยรังสิต นำหนังสือมาให้ผมอ่านเล่มหนึ่ง เป็นผลงานการเรียบเรียงของอาจารย์เองที่ชื่อหนังสือ “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับที่ 1-20” โดยในคำนำเขียนไว้ว่า “เป็นเอกสารประกอบการเรียนของนักศึกษาปริญญาตรีในหัวข้อ รัฐธรรมนูญ”

ผมใช้เวลาไม่นานในการอ่านหนังสือเล่มนั้นโดยละเอียด ไม่เพราะหนังสือดังกล่าวให้รายละเอียดความแตกต่างของรัฐธรรมนูญไทยแต่ละฉบับ นับแต่ฉบับแรกที่เป็นธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว เมื่อ 27 มิถุนายน พ.ศ.2475 จนถึงฉบับที่ 20 อันเป็นฉบับปัจจุบัน ที่ประกาศใช้เมื่อ 6 กรกฎาคม พ.ศ.2560 แล้ว แต่ในหนังสือยังสอดแทรกบริบททางการเมืองในแต่ละช่วงว่าใครทำอะไร มีเหตุการณ์ที่เป็นที่ไปที่มา ที่เกิดที่ล่มสลายของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับไปด้วย

เหมือนอ่านประวัติศาสตร์การเมืองไทยนับแต่ พ.ศ.2475 ผ่านรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับไปด้วย

ความตื่นตาตื่นใจที่ได้จากการเรียงลำดับเรื่อง มิเพียงแค่ความสิ้นเปลืองของการใช้รัฐธรรมนูญของไทย ที่เพียง 89 ปีใช้รัฐธรรมนูญไปถึง 20 ฉบับ หรือเฉลี่ยประมาณ 4 ปีเศษต่อฉบับ แต่ยังอยู่ที่เนื้อหาของแต่ละฉบับที่มีรายละเอียดของการคิดประดิษฐ์ที่แตกต่างกันซึ่งถือว่าต้องใช้ปัญญาและความเพียรพยายามในการดำเนินการมิใช่น้อย

แต่กลับไม่มีฉบับใดที่ใช้ยืนยาวได้

โดยฉบับที่ยืนยาวสุด คือฉบับที่ 2 ที่ประกาศใช้ในวันรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ.2475 ที่ใช้ไปจนถึง พ.ศ. 2489 เป็นเวลา 13 ปี 9 เดือน รองลงมาคือ ฉบับที่ 13 พ.ศ.2521 ที่ใช้ในยุค พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ และ พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรีที่ยาวนาน 13 ปีเศษเช่นกัน และนอกจากนั้นก็ไม่มีรัฐธรรมนูญฉบับใดที่ยืนยาวเกิน 10 ปี

บางฉบับ เช่น ฉบับที่ 8 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2511 ร่างกันยาวถึง 9 ปีเศษ ตั้งแต่ พ.ศ.2502 ถึง พ.ศ.2511 แต่พอใช้ได้แค่ 3 ปีเศษ ทั้งฝ่ายร่างและฝ่ายใช้ก็ฉีกทิ้งเองด้วยการปฏิวัติตนเองของจอมพลถนอม กิตติขจร เมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน 2514

วิบากกรรมของรัฐธรรมนูญไทย จึงคล้ายวิบากกรรมของประเทศที่ล้มลุกคลุกคลาน จากประชาธิปไตยสู่เผด็จการ จากเลือกตั้งสู่ปฏิวัติรัฐประหาร วนเวียนไม่มีที่สิ้นสุด แต่หากแลไปในวิบากกรรมจะเห็นทั้งความก้าวหน้าและถอยหลังที่แฝงในรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจมิใช่น้อย

 

รัฐธรรมนูญเพื่อผู้มีอำนาจ

การสร้างความได้เปรียบและให้ความชอบธรรมในการใช้อำนาจตามกฎหมายเป็นสิ่งที่พบเห็นได้ในรัฐธรรมนูญแทบทุกฉบับ เช่น การให้มีสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งในสัดส่วนที่แทบจะใกล้เคียงกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจพิเศษที่ตัดสินใจดำเนินการได้โดยไม่ต้องขอสภาหรือมาแจ้งภายหลังได้

เช่น มาตรา 17 อันโด่งดังของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และจอมพลถนอม กิตติขจร ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502

มาตรา 21 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2519 สมัยนายธานินทร์ กรัยวิเชียร เป็นนายกรัฐมนตรี ที่สามารถใช้อำนาจเบ็ดเสร็จจัดการกับผู้เห็นต่างในอุดมการณ์ทางการเมือง

เช่นเดียวกับมาตรา 27 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2520 สมัยพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ที่แทบจะลอกข้อความที่ให้อำนาจเบ็ดเสร็จแก่นายกรัฐมนตรีในลักษณะเดียวกันมา

เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 ที่รัฐบาล คสช.โดย พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี ก็มีมาตรา 44 เป็นเครื่องมืออเนกประสงค์ในการจัดการกับสารพัดเรื่องเป็นอำนาจเบ็ดเสร็จที่เลียนแบบมาจากรุ่นสู่รุ่น

 

รัฐธรรมนูญที่ทหารและข้าราชการเป็นใหญ่

ข้อมูลที่อ่านจากหนังสือของ ดร.บุญส่ง ชเลธร ดูเหมือนจะมีเพียงรัฐธรรมนูญฉบับที่ 5 พ.ศ.2492 เท่านั้นที่ระบุบทบาทของทหารไว้ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐอย่างก้าวหน้าว่า “รัฐพึงมีกำลังทหารโดยเหมาะสมแก่ความจำเป็นในการรักษาเอกราช ทหารเป็นของชาติอยู่ในบังคับบัญชาสูงสุดของพระมหากษัตริย์ ไม่ขึ้นต่อเอกชน คณะบุคคล หรือพรรคการเมืองใดๆ” อีกทั้ง “ห้ามเอกชน คณะบุคคล หรือพรรคการเมืองใช้กำลังทหารไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมเป็นเครื่องมือทางการเมือง” “ทหารจะสมาชิกพรรคการเมืองหรือฝักใฝ่ในทางการเมืองใดๆ มิได้” (หน้า 50)

แต่เมื่อดูถึงฉบับอื่นๆ อีกหลายฉบับกลับกลายเป็นการยกบทบาทของทหารและข้าราชการประจำที่เข้ามายุ่งเกี่ยวกับการเมืองมิใช่น้อย เช่น นับแต่รัฐธรรมนูญฉบับที่ 4 พ.ศ.2490 ที่เกิดขึ้นหลังการรัฐประหารของ พล.ท.ผิน ชุณหะวัณ ที่เปลี่ยนพฤติสภาเป็นวุฒิสภา และไม่ห้ามข้าราชการประจำเข้ามาเป็นสมาชิกวุฒิสภา

เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับที่ 8 พ.ศ.2511 ที่ผ่านการร่างยาวนานในสมัยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และจอมพลถนอม กิตติขจร ถึงกว่า 9 ปี แม้จะมีข้อห้ามรัฐมนตรีเป็น ส.ส.หรือ ส.ว.ในเวลาเดียวกัน แต่กลับไม่ห้ามข้าราชการประจำไปดำรงตำแหน่งทางการเมือง “ซึ่งเท่ากับเปิดโอกาสให้จอมพลถนอม กิตติขจร เป็นนายกรัฐมนตรีและเป็นผู้บัญชาการทหารสูงสุดในเวลาเดียวกัน กับสามารถแต่งตั้งข้าราชการทหารและพลเรือนเข้าเป็นวุฒิสมาชิกได้” (หน้า 65)

การมีนายพลในกองทัพมานั่งในวุฒิสภา รับเงินเดือนสองทาง เป็นเสาค้ำจุนบัลลังก์ให้กับรัฐบาล คงเห็นได้ชัดเจนได้นับแต่ช่วงนั้น

หลังเหตุการณ์ประวัติศาสตร์ 14 ตุลาคม 2516 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2517 จึงได้มีการแยกบทบาทระหว่างข้าราชการประจำกับฝ่ายการเมืองให้มีความชัดเจนขึ้น “โดยห้ามข้าราชการประจำยุ่งเกี่ยวกับการเมือง จะเข้ามาเป็นรัฐมนตรี สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือที่ปรึกษาของรัฐบาลในขณะเดียวกันไม่ได้” (หน้า 78)

ทหาร ตำรวจก็อยู่ในกรมกอง ข้าราชการก็อยู่เป็นที่เป็นทางถูกต้องตามหลักการที่ควรจะเป็น

รัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ.2540 และฉบับ พ.ศ.2550 ยังคงจรรโลงแนวทางการแยกฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจำออกจากกัน

จนเมื่อเกิดการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 โดย พล.อ.สนธิ บุณยรัตกลิน และรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 โดย พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2549 และ พ.ศ.2557 ทั้งสองฉบับจึงมีสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ประกอบด้วยบรรดานายทหาร ตำรวจ ข้าราชการระดับสูง และนักวิชาการ เข้ามาทำงานการเมืองทั้งๆ ที่ยังสวมเครื่องแบบราชการกันเกินกว่าครึ่งสภา

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ในส่วนบทเฉพาะกาล ยังคงติดโรคดังกล่าวมาบางส่วน โดยให้ผู้นำเหล่าทัพ 6 ตำแหน่ง คือ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการสามเหล่าทัพ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ และปลัดกระทรวงกลาโหม ทำหน้าที่เป็นสมาชิกวุฒิสภา รับเงินเดือนสองทางเป็นกรณีพิเศษต่างจากข้าราชการทั่วไปที่ไม่สามารถยุ่งเกี่ยวกับการเมืองได้

 

หรือรัฐธรรมนูญของประชาชนไม่มีจริง

นอกเหนือจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ที่มีกระบวนร่างโดยมีสภาร่างรัฐธรรมนูญ 99 คน ที่ 76 คนมาจากการเลือกตั้งทางอ้อมของประชาชน และ 23 คนที่เสนอชื่อมาจากสถาบันการศึกษาต่างๆ ซึ่งถือได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนแล้ว เราแทบไม่เห็นฉบับใดที่สามารถเรียกได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญของประชาชนได้อีกเลย

ยิ่งเห็นกระบวนการในการยืดเยื้อการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่ตั้งกรรมาธิการวิสามัญมาศึกษาแล้วศึกษาอีก รวมเวลานับปี แถมเมื่อความพยายามแก้ไขใกล้เสร็จโดยมีแนวทางให้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนทั้งประเทศก็กลับมีการส่งศาลรัฐธรรมนูญให้ตีความว่าจะดำเนินการได้หรือไม่

รัฐธรรมนูญที่ประชาชนได้ร่างเองและเพื่อประชาชนเอง คงได้อยู่แค่ในความฝันต่อไป