ที่มาของ องค์การมหาชน เกิดขึ้นเพราะ “ระบบราชการ” ที่ยุ่งยาก ? | ธงทอง จันทรางศุ

ธงทอง จันทรางศุ

หลังลับแลมีอรุณรุ่ง

ธงทอง จันทรางศุ

 

องค์การมหาชน

 

สุดสัปดาห์ที่ผ่านมาผมมีโอกาสได้ไปร่วมงานบุญกุศลครั้งสำคัญที่ลูกศิษย์คนหนึ่งเป็นผู้จัดขึ้นที่จังหวัดอ่างทอง

คณะเดินทางของผมมีรุ่นน้องอีกสองคนไปด้วย หนึ่งในจำนวนนั้นทำงานอยู่ใน “องค์การมหาชน” ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐรูปแบบหนึ่งที่ยังไม่เป็นที่รู้จักคุ้นเคยของคนทั้งหลายมากพอ แม้จะมีหน่วยงานชนิดนี้เกิดขึ้นมาร่วมยี่สิบปีแล้วก็ตาม

ช่วงท้ายพิธีการ น้องคนที่ว่านี้เข้าไปกราบสมเด็จพระราชาคณะผู้เป็นประธานในงาน เพื่อรับของที่ระลึก

เจ้าประคุณสมเด็จถามว่าทำงานอะไร อยู่ที่ไหน เจ้าตัวยิ้มแห้งแล้วตอบอะไรกำกวมไปนิดหน่อย

ขากลับก็มาบ่นอุบอิบอยู่ในรถว่า หน่วยงานของตัวเองนั้น แค่ความเป็นองค์การมหาชนก็อธิบายยากแล้ว พอไปถึงชื่อขององค์การยิ่งยุ่งเข้าไปใหญ่ ที่เจ้าประคุณสมเด็จเมตตาถามนั้นทำให้นึกได้ว่าเป็นการบ้านที่ต้องมาสร้างคำตอบแบบมาตรฐานสำหรับอธิบายให้ใครต่อใครฟังในวันข้างหน้า

วันนี้เรามาคุยกันถึงเรื่อง “องค์การมหาชน” ดีไหมครับ เอาแค่การบ้านท่อนนี้ก็อธิบายกันหืดขึ้นคอแล้ว

 

ผมอยากขึ้นต้นว่า ในโลกนี้ไม่มีอะไรอยู่คงที่ได้ตลอดไปหรอกครับ ทุกอย่างมีความเปลี่ยนแปลงผันแปรไปเป็นอาจิณ คำตอบหรือวิธีการอย่างหนึ่งอย่างใดที่เคยใช้ได้ดีในกาลครั้งหนึ่ง ไม่ได้แปลว่าคำตอบแบบเดียวกันนั้นจะใช้ได้ชั่วนาตาปี

ระบบราชการและวิธีทำราชการก็เหมือนกัน หนีไม่พ้นความจริงอันเป็นสัจธรรมข้อนี้ ความต้องการหรือความคาดหมายว่า “รัฐ” จะต้องทำอะไรหรือมีหน้าที่อะไรบ้าง เพิ่มขึ้นหรือลดลงตามยุคสมัย

เมื่อราวห้าร้อยปีมาแล้ว สมัยที่สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถเป็นพระเจ้าแผ่นดินของอยุธยา หน้าที่ของรัฐบาลในยุคนั้นไม่ซับซ้อน มีศึกเสือเหนือใต้ก็ยกกองทัพออกไปสู้รบ ไม่มีข้าศึกศัตรูก็ขุดคลองก่อกำแพงหรือสร้างวัดกันไป อย่างเก่งก็ดูแลไม่ให้มีโจรผู้ร้ายมาเบียดเบียนราษฎร เพียงแค่นี้ก็ได้ชื่อว่าเป็นรัฐบาลสุดยอดแห่งความดีแล้ว

รัฐบาลของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถไม่ต้องจัดให้มีโรงเรียนสำหรับทุกท้องที่ เพราะมีครอบครัวและวัดเป็นผู้จัดการศึกษา โรงพยาบาลก็ไม่ต้องมี เพราะหลวงพ่อและหมอพื้นบ้านรับมืออยู่

ยุคนั้นท่านจึงจัดให้มีระบบราชการอยู่เพียงแค่เสนาบดีจตุสดมภ์ เวียง วัง คลัง นา เหนือกว่านั้นขึ้นมาก็มีอัครมหาเสนาบดีอีกสองตำแหน่ง คือ สมุหพระกลาโหมและสมุหนายก แค่นี้ก็ถมถืดแล้ว

ความเปลี่ยนแปลงของบ้านเมืองครั้งนั้นมีลักษณะค่อยเป็นค่อยไปแบบเชื่องช้า จะเหลียวซ้ายแลขวาดูประเทศเพื่อนบ้านก็อยู่ในอาการเดียวกัน

โลกของชาวศรีอยุธยากับชาวกรุงเทพฯ ตอนต้นกรุง จึงไม่มีความจำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงระบบราชการให้หวือหวาแต่อย่างใด

 

ผ่านมาหลายร้อยปี ประเทศรอบบ้านเราตกเป็นอาณานิคมของฝรั่งตะวันตกไปจนหมดสิ้น

เมื่ออังกฤษและฝรั่งเศสเข้ามาครอบครองดินแดนรอบบ้านเรา เขาได้นำระบบอะไรที่เป็นเรื่องแปลกใหม่เข้ามาใส่ไว้ในประเทศเพื่อนบ้านเราด้วย

เช่น เรื่องที่รัฐบาลเป็นเจ้าของโรงเรียนหรือเป็นธุระในการจัดโรงพยาบาล เป็นต้น

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นความจำเป็นในข้อนี้ จึงทรงปฏิรูประบบราชการครั้งสำคัญ โดยเลิกระบบเสนาบดีจตุสดมภ์แบบเดิม แล้วตั้งหน่วยงานของรัฐขึ้นใหม่ในรูปแบบที่เรียกว่า กระทรวงทบวงกรม แต่ละกระทรวงรับผิดชอบการงานที่เป็นหน้าที่ของรัฐยุคใหม่

เช่น กระทรวงโยธาธิการ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ กระทรวงธรรมการ ฯลฯ

หน่วยย่อยกว่ากระทรวงลงไป เรียกว่ากรม แต่ละกรมมีหน้าที่ความรับผิดชอบเจาะจงไปเฉพาะเรื่อง กรมหลายกรมที่มีเนื้องานใกล้เคียงกันหรือเนื่องถึงกันรวมเข้าเป็นหนึ่งกระทรวง

ข้อนี้เข้าใจได้ไม่ยากเพราะเป็นที่รู้เห็นกันอยู่แม้ในปัจจุบันนี้

ผมตั้งข้อสังเกตไว้แต่เพียงว่า กระทรวงทั้งหลายนั้นต่างเกิดขึ้น ตั้งอยู่ และดับไปตามหลักในพระพุทธศาสนาเหมือนกัน

แน่นอนว่าในสมัยรัชกาลที่ห้าเราไม่ต้องมีกระทรวงดิจิตอลเพื่อสังคม กระทรวงสาธารณสุขก็เป็นแต่เพียงแค่กรมอยู่ในกระทรวงมหาดไทย เพิ่งจะมายกขึ้นเป็นกระทรวงเมื่อรัชกาลที่แปดนี่เอง

จำได้ไหมครับว่าเมื่อในราว 20 ปีมาแล้ว เรามีกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี มาถึงวันนี้กระทรวงที่ว่าก็ไปรวมกับอีกหลายหน่วยงานกลายเป็นกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม ขึ้นมาแล้ว

กระทรวงและกรมทั้งหลาย มีเพิ่มมีลดอยู่ตลอดเวลา ตามบทบาทและความคาดหวังที่ภาครัฐต้องรับผิดชอบต่อสังคมไทย ซึ่งต้องทำอะไรยิ่งกว่ารบพม่าหรือขุดคลองสร้างวัดไปอีกมาก

 

นอกจากระบบกระทรวงทบวงกรมที่มีขึ้นตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ห้าแล้ว ประมาณเมื่อสงครามโลกครั้งที่สอง ประเทศไทยของเราคิดให้มีหน่วยงานภาครัฐเกิดขึ้นอีกประเภทหนึ่ง เรียกว่ารัฐวิสาหกิจ

คุ้นๆ กับคำนี้ไหมครับ

มีคนใจร้ายนิยามคำว่า รัฐวิสาหกิจ โดยบอกว่าหมายถึงหน่วยงานผูกขาดของรัฐ แต่สุดท้ายแล้วก็เจ๊งอยู่ดี

เจ็บปวดครับ เจ็บปวด

อันว่ารัฐวิสาหกิจนั้นคือหน่วยงานของรัฐประเภทหนึ่ง ที่ไม่ได้อยู่ในรูปแบบกระทรวงทบวงกรมแบบเดิม แต่จัดตั้งขึ้นโดยมีกฎหมายรองรับให้มีหน้าที่ทำมาหากินค้าขาย ในกิจการที่รัฐเห็นว่าลำพังเอกชนไม่มีปัญญาจะทำได้หรือเป็นปัญหาที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง ที่ไม่ควรปล่อยให้อยู่ในมือเอกชนโดยปราศจากการแทรกแซงจากรัฐ

ตอนผมเป็นเด็ก ยังจำได้ว่า อาหารกระป๋องผลิตจากองค์การอาหารสำเร็จรูป (อ.ส.ร.) ซึ่งมีโรงงานตั้งอยู่ที่บ้านโป่ง และมีประวัติความเป็นมาจากการต้องทำอาหารกระป๋องส่งทหารไปรบเชียงตุงหรืออะไรทำนองนั้นในช่วงสมัยสงครามโลกครั้งที่สอง อร่อยและขายดี

ในยุคนั้นเอกชนยังไม่มีเจ้าไหนทำอาหารกระป๋องมาแข่งครับ

พอมาถึงวันนี้เราคงหัวร่อกันครึกครื้น ถ้ารัฐบาลไทยยังทำอาหารกระป๋องขายอยู่ เพราะเอกชนเขาทำดีกว่าเป็นไหนๆ

ทุกวันนี้ยังมีรัฐวิสาหกิจอยู่หลายหน่วย บางหน่วยก็อยู่รอด บางหน่วยก็เลิกไปแล้ว บางหน่วยก็จวนจะเลิก

แต่ละรัฐวิสาหกิจมีบุญทำกรรมแต่งเป็นของตัวเอง

ไม่เชื่อให้ไปถามการรถไฟแห่งประเทศไทยหรือการบินไทยดูก็ได้

 

ทีนี้เรื่องของเรื่องมันเดินมาถึงตรงที่ว่า ระบบราชการแบบเป็นกระทรวงทบวงกรมก็ดี แบบเป็นรัฐวิสาหกิจก็ดี ยังขาดความคล่องตัวและ ไม่เหมาะกับการรับมือกับโจทย์ใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นของประเทศ ที่เราต้องการหน่วยงานขนาดเล็ก มาทำงานในเรื่องที่มีความลึก ความสันทัดจัดเจน เจาะจง และมีความคล่องตัว สามารถออกแบบกติการายละเอียดของตัวเองได้ภายใต้กรอบใหญ่ที่เปิดพื้นที่ให้มีการทำงานได้เป็นอิสระแต่ไม่ทิ้งหลักธรรมาภิบาล

ตรงนี้แหละครับคือ องค์การมหาชน ซึ่งเป็นรูปแบบเกิดใหม่ของหน่วยงานของรัฐในระยะเวลาประมาณยี่สิบปีที่ผ่านมา

ทุกวันนี้ผมมีหน้าที่เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิขององค์การมหาชนแห่งหนึ่ง มีชื่อเป็นทางการว่า สำนักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน เรียกย่อเป็นภาษาฝรั่งว่า NEDA หรือเนด้า ทั้งหน่วยงานมีคนทำงานไม่ถึง 50 คน ทำหน้าที่ให้ความช่วยเหลือทางวิชาการและดูแลโครงการเงินกู้ให้กับประเทศเพื่อนบ้าน ด้วยความเชื่อมั่นว่าถ้าประเทศเพื่อนบ้านของเรามีการเติบโตทางเศรษฐกิจดี ย่อมส่งผลให้ไทยเราซึ่งเป็นผู้อยู่ใกล้และทำมาค้าขายกันอยู่ได้ประโยชน์ทั้งทางตรงทางอ้อมไปด้วยเป็นธรรมดา

งานในกรอบเล็กๆ แต่มีความสำคัญแบบนี้ ไม่อยู่ในแนวทางและความถนัดของกระทรวงทบวงกรมหรือรัฐวิสาหกิจแบบเดิม

ประเทศไทยจึงต้องสร้างองค์กรในรูปแบบใหม่ที่เรียกว่าองค์การมหาชนขึ้นมา เพื่อตอบคำถามใหม่ๆ เหล่านี้

 

หลายปีก่อนผมเคยเป็นกรรมการโดยตำแหน่งขององค์การมหาชนอีกแห่งหนึ่ง ได้แก่ หอภาพยนตร์แห่งชาติ ตั้งอยู่ตรงศาลายา จังหวัดนครปฐม หน่วยงานแห่งนี้เขาเชี่ยวชาญลึกซึ้งนักหนาในเรื่องของภาพยนตร์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาพยนตร์ไทย ซึ่งอย่าไปดูถูกว่าเป็นแค่เรื่องบันเทิงเฮฮาเท่านั้นนะครับ

เหลียวไปดูหนังเกาหลีแล้วจะหนาว เพราะหนังของเขาทำอะไรได้มากมายเหลือคณานับ

นี่แหละครับคือที่มาที่ไปขององค์การมหาชน แต่ละองค์กรมหาชนก็มีหน้าที่แตกต่างกันไป

ฝากคุณน้องในย่อหน้าแรกย่อความทั้งหมดนี้และนำไปใช้ประโยชน์ตามที่เห็นสมควรด้วยนะครับ

ผมเองหมดแรงย่อ ยิ่งเขียนยิ่งยืดแฮะ