บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

ยลร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ

 

งานของคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติม จบลงด้วยร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่…) พุทธศักราช… จำนวน 5 มาตรา ความยาว 8 หน้า เป็นที่เรียบร้อย เพื่อเตรียมส่งเข้าการประชุมของรัฐสภาในวาระสอง และคาดว่าจะลงมติกันในวาระสามราววันที่ 17-18 มีนาคม 2564

ร่างแก้ไขดังกล่าว เป็นผลงานของคณะกรรมาธิการจำนวน 45 คนที่ประกอบด้วย ส.ว. 15 คน และ ส.ส.อีก 30 คน ตามสัดส่วนพรรคการเมืองในสภา ซึ่งตลอดเวลาการประชุมร่วมสามเดือนปรากฏข่าวความไม่ลงรอยกันในการประชุมหลายครั้ง ถึงบางครั้งประธานในที่ประชุมต้องสั่งปิดการประชุมแบบกะทันหัน

อย่างไรก็ตาม ผลงานที่ได้ก็นับเป็นความสำเร็จอีกขั้นของการเดินหน้าแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยมีประเด็นของการเปลี่ยนแปลงที่น่าสนใจและมีข้อวิจารณ์ดังนี้

 

แก้วิธีการแก้ในวาระที่หนึ่งและสาม

ปัจจุบัน มาตรา 256 หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ของรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดให้การลงมติในวาระที่หนึ่งรับหลักการ ต้องได้รับเสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกรัฐสภา และในจำนวนดังกล่าวต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบไม่น้อยกว่า หนึ่งในสามของวุฒิสภา

ส่วนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย นอกเหนือจากเงื่อนไขการลงมติในวาระที่หนึ่งแล้ว ยังกำหนดว่าจะต้องมี ส.ส.จากพรรคการเมืองที่ไม่มีตำแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภา หรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร ร่วมเห็นชอบไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบของพรรคการเมืองดังกล่าวด้วย

การกำหนดเงื่อนไขดังกล่าวได้รับการวิจารณ์ว่าเป็นการปิดทางการแก้รัฐธรรมนูญหากไม่สามารถได้เสียงสนับสนุนหนึ่งในสามของวุฒิสภา และยิ่งสมาชิกวุฒิสภาเกือบทั้งหมดมาจากการคัดเลือกของคณะรัฐประหารที่ร่างรัฐธรรมนูญเพื่อมุ่งสร้างความได้เปรียบทางการเมือง สร้างความอ่อนแอให้ฝ่ายตรงข้าม การหวังจะแก้ไขให้รัฐธรรมนูญกลับมีความเป็นกลาง ให้ความเป็นธรรมแก่ฝ่ายการเมืองทุกฝ่ายย่อมเป็นได้ยาก

ในมาตรา 3 ของร่างแก้ไขที่ผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมาธิการ ได้ยกเลิกขั้นตอนในมาตรา 256 เดิมและแก้ไขหลักเกณฑ์ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญใหม่ โดยกำหนดให้ใช้คะแนนเสียง “สองในสาม” ของสมาชิกที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ทั้งในวาระที่หนึ่งและวาระที่สาม

เดิมครึ่งหนึ่ง บวกเงื่อนไขมี ส.ว.หนึ่งในสามร่วมเห็นชอบ คิดคร่าวๆ คือ ใน 375 คน (ครึ่งหนึ่ง) ต้องมี ส.ว. 84 คนร่วมเห็นชอบ เปลี่ยนมาเป็น 500 คน โดยไม่ติดเงื่อนไขต้องมี ส.ว.

คล้ายภาษิตไทย หนีเสือปะจระเข้ อะไรราวนั้น คือยังคงแก้ยากเหมือนเดิม และอาจจะยากกว่าเดิมด้วยซ้ำ

ย้อนกลับไปดูการแก้ไขรัฐธรรมนูญในอดีตของรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ทั้งมาตรา 313 ของรัฐธรรมนูญ 2540 และมาตรา 291 ของรัฐธรรมนูญ 2550 กำหนดไว้เพียงแค่ใช้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของสองสภาทั้งในวาระที่หนึ่งและสามเท่านั้น มิได้มากมายถึงขนาดใช้เสียงสองในสามตามที่คณะกรรมาธิการยกร่างกันมานี้

หรือผู้มีอำนาจที่อุตส่าห์รังสรรค์รัฐธรรมนูญฉบับปราบโกง ยังเห็นด้านดีงามของรัฐธรรมนูญที่ตนได้เปรียบจนไม่อยากให้แก้ไขได้โดยง่าย

 

การเพิ่มหมวด 15/1 ให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่

ในมาตรา 4 ของร่างแก้ไข ได้เพิ่มหมวด 15/1 ขึ้นใหม่ โดยมีสาระคือให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ ที่ประกอบด้วยสมาชิก 200 คน ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน โดยใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง โดยใช้คุณสมบัติเช่นเดียวกับการสมัคร ส.ส. แต่กำหนดอายุขั้นต่ำเพียง 18 ปีบริบูรณ์ในวันเลือกตั้ง

เท่ากับเปิดโอกาสให้คนรุ่นใหม่ที่มีความพร้อมสามารถเข้ามาเขียนกติกาที่เป็นอนาคตของเขาเองได้

การเลือกตั้ง ส.ส.ร. ให้ทำให้เสร็จภายใน 90 วัน โดย กกต.ต้องจัดให้มีการแนะนำตัวผู้สมัครอย่างเท่าเทียมกัน ซึ่งคล้ายกับจะบอกว่า ผู้สมัครไม่จำเป็นต้องหาเสียงหรือไม่อนุญาตให้มีการหาเสียง สามารถทำได้เพียงแค่การแนะนำตัวภายใต้หลักเกณฑ์วิธีการที่ กกต.กำหนด เพื่อลดความได้เปรียบเสียเปรียบของผู้ที่มีฐานะหรือมีอิทธิพลต่างๆ หนุนหลัง

เอาความรู้ความสามารถและประวัติภูมิหลังประสบการณ์ต่างๆ มาให้ประชาชนเป็นฝ่ายตัดสิน

สมมุติว่า ภายใต้ระบบดังกล่าว มีผู้สมัครประมาณ 30 เท่าของจำนวนที่มี เท่ากับมีผู้สมัครราว 6,000 คน ซึ่งหมายความว่า กกต.ต้องหาวิธีการจัดสรรเวลาให้บุคคลเหล่านี้แนะนำตัวอย่างเท่าเทียมในลักษณะจังหวัดใครจังหวัดมัน ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่ง่ายนัก

ดูจากหลักการที่กำหนดในเรื่องนี้ ถือเป็นความก้าวหน้าของการมีสภาร่างรัฐธรรมนูญที่เชื่อในความสามารถของประชาชนและเปิดโอกาสให้คนรุ่นใหม่เข้ามามีส่วนร่วม แทนความเชื่อเดิมที่มักจะให้น้ำหนักไปยังมือกฎหมายผู้เชี่ยวชาญในแผ่นดินที่ร่างมากี่ฉบับๆ ก็มีข้อบกพร่องให้ค่อนแคะ

ลองให้ประชาชนเขาร่างเองดู ถือว่าก้าวหน้ามาก

 

กรอบเวลาในร่าง

ตามร่างแก้ไข กำหนดกรอบเวลาให้ ส.ส.ร.ใช้ในการร่าง 240 วัน หรือ 8 เดือน โดยในช่วงดังกล่าวให้ ส.ส.ร.จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในทุกจังหวัดอย่างกว้างขวาง และรับฟังความเห็นและข้อเสนอแนะจาก ครม. สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา องค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง

เท่ากับเป็นรับฟังที่กว้างขวางจากทั้งซีกฝั่งประชาชนและซีกฝั่งของฝ่ายการเมือง ฝ่ายบริหาร ครบถ้วนแบบไม่มีตกหล่นเพื่อนำไปเป็นข้อมูลประกอบการยกร่าง โดยกระบวนการในการยกร่างโดยคณะกรรมาธิการก็ยังอาจแต่งตั้งกรรมาธิการที่มาจากคนนอก ส.ส.ร. แต่มีความรู้ความเชี่ยวชาญ หรือเพียบพร้อมด้วยประสบการณ์ทางรัฐศาสตร์ นิติศาสตร์มาร่วมในขั้นการยกร่างเพื่อไม่ให้ตกหล่นในสาระสำคัญและเป็นกฎหมายหลักในการปกครองประเทศได้อย่างแท้จริง

ทั้งยังให้แยกออกจากอายุของสภาผู้แทนราษฎร จะยุบสภา จะเลือกตั้งใหม่ จะมีรัฐบาลใหม่ ไม่กระทบต่อการร่างรัฐธรรมนูญ การทำงานของ ส.ส.ร.ก็ยังเดินหน้าไปไม่สะดุด

กรอบเวลาดังกล่าวที่กำหนดไว้ถึงแปดเดือน แม้ดูค่อนข้างยาวนาน คล้ายเป็นการถ่วงเวลาไม่ให้มีรัฐธรรมนูญใหม่เกิดขึ้นโดยง่าย แต่หากมองว่าต้องควบคู่ไปกับการต้องรับฟังความเห็นจากประชาชนและฝ่ายต่างๆ อย่างรอบด้านก็ถือว่าเป็นเวลาที่ค่อนข้างเหมาะสม

หากจะเสียดายเวลา ให้มองย้อนกลับไปว่า ในช่วง คสช.เป็นผู้กำหนดกติกาในการร่าง เวลาที่เสียไปกับคณะกรรมการร่างถึงสองชุด ใช้เวลากว่าสองปีที่ควรร่างให้ดี ไม่ต้องแก้ไขทำไมจึงได้รัฐธรรมนูญที่ต้องมาร่างกันใหม่เป็นที่น่าเสียดายเวลาต่างหาก

 

จบด้วยประชามติ

ตามร่างแก้ไข หลังจาก ส.ส.ร.ร่างเสร็จให้ส่งรัฐสภา และให้สมาชิกรัฐสภาอภิปรายแสดงความคิดเห็นโดยไม่มีการลงมติ แต่หากเห็นว่า ร่างดังกล่าวมีส่วนที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขเพิ่มเติมในหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ก็ให้ร่างดังกล่าวตกไปได้

เมื่อผ่านการอภิปรายโดยไม่มีการลงมติแล้ว ก็ส่งต่อยัง กกต. เพื่อให้ กกต.จัดการออกเสียงประชามติภายในกรอบเวลาของ พ.ร.บ.ประชามติที่คาดว่าจะกำหนดให้ลงภายใน 90-120 วัน

การลงประชามติในขั้นท้ายสุดนี้ จึงเหมือนการประทับตราจากประชาชนว่า ประชาชนส่วนข้างมากของประเทศเห็นชอบที่จะให้มีการใช้รัฐธรรมนูญที่ร่างใหม่แทนรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน

นับเวลาโดยรวมจากปัจจุบัน ใช้เวลา 1 เดือนก่อนเข้าวาระสาม ใช้เวลา 4 เดือนเพื่อทำประชามติแก้ไขมาตรา 256 ใช้เวลา 3 เดือนเพื่อมี ส.ส.ร. ใช้เวลา 8 เดือนเพื่อร่างรัฐธรรมนูญ ใช้เวลา 1 เดือนเพื่อเข้ารัฐสภาหลังร่างเสร็จ และอีก 4 เดือนเพื่อทำประชามติรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญใหม่

นับแบบไม่มีทดเวลาบาดเจ็บ ก็ปาเข้าไป 21 เดือน

กว่าจะได้ยลรัฐธรรมนูญของประชาชน ก็ต้องใช้เวลาขนาดนี้ครับ