บทความพิเศษ
สมชัย ศรีสุทธิยากร
ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

เสรี เสมอภาค ปราศจากการชี้นำ

คําสั้นๆ เพียง 3 คำนี้ หากไปปรากฏในที่อื่น ก็คงเป็นคำที่แค่ดูดีสวยหรู แต่ไม่ได้สื่อความหมายใดๆ มากนัก
แต่สำหรับกระบวนการร่างกฎหมาย พระราชบัญญัติการออกเสียงประชามติ ที่อยู่ในขั้นวาระสองของคณะกรรมาธิการวิสามัญจำนวน 49 คน ที่มาจากตัวแทนคณะรัฐมนตรี ตัวแทนสภาผู้แทนราษฎร และตัวแทนวุฒิสภา ทำหน้าที่ร่วมกันพิจารณาคำแปรญัตติต่างๆ นั้น
3 คำนี้ถือเป็นหัวใจสำคัญที่ต้องคำนึงถึงตลอดเวลาในการพิจารณากฎหมายสำคัญฉบับนี้

คำแปรญัตติที่ไม่อยู่ในร่างเดิมของรัฐบาล

ในร่าง พ.ร.บ.ประชามติ ที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี โดยมีสำนักงาน กกต.เป็นต้นเรื่องและผ่านการพิจารณากลั่นกรองจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะมือกฎหมายแห่งแผ่นดิน กลับไม่ปรากฏ “คำสำคัญ” ทั้ง 3 คำอยู่ในต้นร่าง
ด้วยเหตุที่ผู้ร่างกฎหมายมักจะนิยมใช้ตัวกฎหมายที่มีอยู่เดิม ในที่นี้คือ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ.2552 มาเป็นต้นแบบในการร่างของใหม่
และอีกทั้งในกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งนั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งจะนิยมใช้คำว่า “สุจริต เที่ยงธรรม และชอบด้วยกฎหมาย” ในทุกๆ ที่
ซึ่งคล้ายจะเหมารวมว่า หากใช้ถ้อยคำดังกล่าว การดำเนินการใดที่เกี่ยวข้องก็จะครบถ้วนสมบูรณ์ความแล้ว
หากแต่การประชามติ (Referendum) นั้นแตกต่างจากการเลือกตั้ง (Election) ที่ไม่มีการแข่งขันระหว่างผู้สมัคร ไม่มีพรรคการเมืองที่เสนอนโยบาย และไม่มีการห้ำหั่นมุ่งชิงชัยชนะกันอย่างจริงจัง ไม่มีการใช้เงินซื้อเสียงและการทุจริตในการเลือกตั้งในรูปแบบต่างๆ
คำว่าสุจริต เที่ยงธรรม และชอบด้วยกฎหมาย จึงอาจไม่สอดคล้องกับบริบทของการทำประชามติ

ประชามติ ต้องเสรี

คําว่า เสรี (Free) เป็นคำที่มีความหมายสำคัญที่สุดประการหนึ่งในหลักการจัดการออกเสียงประชามติ มีความหมายถึง ทั้งประชาชนที่ไปออกเสียงประชามติ และฝ่ายรณรงค์ (Campaign) ต้องมีเสรีในการลงคะแนนและเสรีในดำเนินการ
การใช้เสียงแบบเสรี ย่อมหมายถึงการที่ประชาชนเป็นผู้คิดเอง ตัดสินใจเอง ด้วยความเป็นอิสระ ภายใต้การพิจารณาข้อมูลของทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยและฝ่ายที่เห็นต่าง โดยไม่ถูกบีบบังคับด้วยเงื่อนไขหรือข้อกำหนดใดๆ เช่น มีเวลาอย่างพอเพียงในการพิจารณาข้อดีและข้อเสียของแต่ละทางของการลงประชามติ ไม่ถูกคุกคามข่มขู่จากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ไม่มีเงื่อนไขว่า หากลงมติรับหรือไม่รับแล้วจะต้องเผชิญกับสิ่งที่ไม่พึงปรารถนา ทำให้การตัดสินใจต้องเอนเองไปทางฝั่งใดฝั่งหนึ่ง
ตัวอย่างของการลงประชามติที่ไม่เสรี หากที่พอจำกันได้ เช่น การลงประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญที่ผู้มีอำนาจตั้งเงื่อนไขข่มขู่ประชาชนว่า “หากไม่รับร่างฉบับนี้ เขามีอำนาจในการหยิบรัฐธรรมนูญฉบับใดฉบับหนึ่งในอดีตมาประกาศใช้ โดยไม่จำเป็นต้องฟังเสียงใดๆ ของประชาชน” หรือ “หากไม่รับ ก็ไม่แน่ว่าอีกเมื่อไรจะมีการเลือกตั้ง”
เท่ากับ ประชาชนถูกข่มขู่ให้เลือกการตัดสินใจลงประชามติไปในทางใดทางหนึ่ง
การตัดสินใจลงมติรับ จึงมิใช่เป็นไปอย่างมีเหตุผล แต่เป็นเรื่องเกรงผู้มีอำนาจจะใช้ดุลพินิจที่จะสร้างความเสียหายต่อบ้านเมืองในการเลือกรัฐธรรมนูญตามใจชอบมาประกาศใช้ หรือหากไม่รับ เขาจะอยู่ยาวต่อไปอีกโดยไม่มีการเลือกตั้งต่างหาก
เสรีที่บอกว่ามี จึงไม่มีจริง

เสมอภาคในการนำเสนอข้อมูล

ในการออกเสียงประชามติ ย่อมมีบุคคลสองฝ่ายที่สนับสนุนทางเลือกของการลงประชามติแต่ละแบบ คือมีทั้งฝ่ายเห็นด้วยและเห็นต่าง ความเสมอภาคในการนำเสนอข้อมูลของทั้งสองฝ่ายจึงเป็นอีกหัวใจสำคัญของการลงประชามติ
การสื่อสารให้ข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจในรูปแบบต่างๆ ต้องมีความเท่าเทียม เช่น เวลาในการออกอากาศผ่านวิทยุ โทรทัศน์ จำนวนครั้งของการจัดอภิปรายถกเถียงทางวิชาการ จำนวนหน้าของเอกสารที่ส่งตรงถึงผู้มีสิทธิออกเสียง ไปจนถึงบประมาณที่รัฐจัดสรรให้แต่ละฝ่ายก็ต้องมีจำนวนที่เท่าเทียม
หากในการจัดให้มีประชามติ ฝ่ายที่มีอำนาจปกครองมีสิทธิในการพูดแต่เพียงฝ่ายเดียว เป็นผู้ครอบครองสื่อทุกประเภท ไม่เปิดโอกาสให้อีกฝ่ายที่เห็นต่างแสดงความคิดเห็นใดๆ ย่อมเรียกได้ว่าเป็นการลงประชามติที่ไม่เสมอภาคเท่าเทียม
เหมือนกับการจัดออกเสียงประชามติรัฐธรรมนูญ 2560 เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2559 ที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเลือกใช้สื่อของรัฐนำเสนอข้อมูลโดยไม่เปิดโอกาสให้ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยได้มีเวทีชี้แจงบ้าง หรือเวทีใดที่ตนพูดฝ่ายเดียวก็จะไปแต่เวทีใดที่เป็นการเชิญฝ่ายเห็นต่างมาร่วมดีเบตก็จะหลีกเลี่ยง
ข้อมูลที่ประชาชนได้ จึงกลายเป็นข้อมูลด้านเดียวอย่างไม่เสมอภาคเท่าเทียม

ไม่มีใครชี้นำ

ในประการสุดท้าย สิ่งที่คำนึงถึงในการจัดให้มีการลงประชามติ คือ ต้องเป็นการลงประชามติที่ปราศจากการชี้นำ นั้นหมายถึงผู้มีอำนาจ มีอิทธิพล ต้องไม่มีการใช้ความได้เปรียบของฝ่ายตนในการชี้นำให้เกิดการตัดสินใจลงประชามติไปในทางใดทางหนึ่ง
ในอดีต เคยมีประโยคที่บอกว่า “รับๆ ไปก่อน แล้วค่อยไปแก้ภายหลัง” เท่ากับชี้นำว่า สมควรลงประชามติรับไปก่อน แล้วค่อยไปหาทางแก้ไขกันภายภาคหน้า โดยบางทีประชาชนก็หารู้ไม่ว่า ผู้ร่างกำหนดกติกาการแก้ไว้แสนยากเย็น เช่น ต้องมีสมาชิกวุฒิสภาอย่างน้อยหนึ่งในสามเห็นด้วยทั้งในวาระหนึ่งและวาระสาม ต้องไปทำประชามติหากจะแก้วิธีการแก้ เป็นต้น
หรือการใช้วิธีการตั้งคำถามประชามติที่เอนเอียง ชี้นำไปในทางใดทางหนึ่ง เช่น “เพื่อประโยชน์ให้เกิดความต่อเนื่องในการปฏิรูปการเมืองและการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติเห็นสมควรให้…” แค่เห็นคำถาม คนก็เคลิบเคลิ้มไปทางเห็นชอบด้วยแล้ว เพราะเจอคำว่า “ประโยชน์” เต็มๆ ทั้งๆ ที่บางทีอาจไม่มีประโยชน์จริงตามที่กล่าวอ้าง
การชี้นำอาจกระทำโดยบุคคลที่อยู่ในพื้นที่และมีความใกล้ชิดกับประชาชนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียง อาทิ ผู้เป็นกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน อาสาสมัครสาธารณสุข หัวคะแนน หรือคนของฝ่ายการเมือง หรือฝ่ายผู้มีอำนาจในพื้นที่ เป็นผู้มาบอกประชาชนว่าให้ลงประชามติแบบใดแบบหนึ่ง
เราจึงเห็นผลของการประชามติ ที่มีผลแตกต่างกันชัดเจนเป็นภูมิภาค ภาคเหนือ ภาคตะวันออกฉียงเหนือเป็นแบบหนึ่ง ภาคกลาง ภาคใต้ เป็นอีกแบบหนึ่ง ตามการชี้นำของผู้มีอิทธิพลในพื้นที่

อย่าเพียงแค่มีถ้อยคำในกฎหมาย

แม้ในวันนี้ การร่างกฎหมาย พ.ร.บ.ประชามติ ในวาระสองขั้นกรรมาธิการได้มีการอภิปรายและเติมคำหลักทั้งสามคำเข้าไปในตัวร่างกฎหมาย หลังจากผ่านการอภิปรายถกเถียงนับชั่วโมงแล้วก็ตาม
สิ่งที่มุ่งหวังจะเห็น คงเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาเนื้อหาส่วนอื่นๆ ของ พ.ร.บ. ที่นำหัวใจทั้งสามประการไปใช้เป็นหลักในการออกแบบวิธีการลงประชามติ ให้เสรี เสมอภาค และปราศจากการชี้นำ อย่างแท้จริง
และที่สำคัญ หาก พ.ร.บ.ดังกล่าวประกาศใช้ และมีการจัดมีประชามติครั้งแรกซึ่งน่าจะเป็นการลงประชามติเพื่อรับรองการแก้ไขวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560
ประชามติที่เกิด จะเสรี เสมอภาค และปราศจากการชี้นำ จริง มิใช่มีแค่เพียงตัวอักษรที่สวยงาม