บทความพิเศษ
สมชัย ศรีสุทธิยากร
ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

ผ่าแผนปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุง

รัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2560 มีความต่างที่น่าสนใจจากทุกฉบับ คือ มีหมวดที่ 16 การปฏิรูปประเทศเพิ่มขึ้นมาจำนวน 5 มาตรา คือตั้งแต่มาตรา 257-261 บอกกล่าวเกี่ยวกับประเด็นที่ประเทศต้องมีการดำเนินการปฏิรูปต่างๆ ราวกับจะบอกว่านี่คือหัวใจที่สำคัญที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงประเทศของรัฐธรรมนูญฉบับนี้
นับแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้เมื่อ 6 เมษายน 2560 ชุดของการดำเนินการก็ปล่อยออกมาตามลำดับ นับแต่การมีพระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศที่ออกมาเมื่อ 31 กรกฎาคม 2560 การแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ รวม 11 ด้าน เมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2560 การประกาศแผนปฏิรูปประเทศ 12 ด้านลงในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2561
ความคืบหน้าต่างๆ ของการดำเนินการปฏิรูป ถูกรายงานไปยังรัฐสภาทุกสามเดือน ภายใต้การรวบรวมของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในฐานะหน่วยงานเลขานุการคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ โดยมีเป้าหมายที่กำหนดไว้ว่าการปฏิรูปทั้งปวงต้องแล้วเสร็จในปี 2565
แต่ไม่ทันครบ 3 ปีของการทำงานคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ วันที่ 16 กรกฎาคม 2563 ก็มีคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรียกเลิกกรรมการชุดเดิมทุกชุด และตั้งคณะกรรมการใหม่เพิ่มขึ้นมาเป็น 13 ชุด และมีการจัดทำแผนปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุง
และเพิ่งผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีไปเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม 2563
ราวกับประเทศจะเป็นของเล่นให้ทดลองใหม่ไปเรื่อยๆ

โครงการเขย่าใหญ่
(Big rock Projects)

คําศัพท์ใหม่ที่กลายเป็นหัวใจของแผนปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงคือ การเลือกกิจกรรมสำคัญที่ส่งผลต่อประชาชนอย่างมีนัยยะสำคัญ โดยใช้ศัพท์ภาษาอังกฤษในการสื่อสารว่า Big Rock ซึ่งไม่ทราบจะสื่อถึงการสร้างผลสะเทือนหรือการเลือกทำให้สิ่งที่เป็นก้อนหินใหญ่ เลิกใส่ใจกับกรวดหินดินทรายน้อยๆ ให้ต้องเสียเวลาทำงานอีก
คำชี้แจงของเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในการประชุมผู้เกี่ยวข้องเมื่อวันที่ 7 ธันวาคม 2563 หนึ่งวันก่อนการประชุม ครม.ชี้ให้เห็นว่า รายงานผลการดำเนินงานปฏิรูปที่ผ่านมาได้รับการวิจารณ์จากสมาชิกรัฐสภาโดยตลอด ทั้งในเรื่องเป็นการรายงานถึงงานประจำ ไม่มีความคืบหน้าให้เห็นเป็นรูปธรรม กิจกรรมที่ทำดูปลีกย่อยไม่เป็นสาระเท่าที่ควร ตลอดจนการคาดการณ์ล่วงหน้าไปว่าถึงปี 2565 หากยังเป็นเช่นนี้อย่าหวังว่า การปฏิรูปใดๆ จะเกิดขึ้นได้จริง
คำวิจารณ์กึ่งปรามาสจากสมาชิกรัฐสภา ทั้งในฝั่งของวุฒิสภาที่มีไม่น้อยไปกว่าฝั่งสภาผู้แทนราษฎร นำไปสู่การที่ผู้บริหารประเทศต้องคิดทบทวนและหาทางออก
คำว่า Big rock จึงเป็นคำใหม่ที่มาเขย่าการทำงานในระบบราชการอีกครั้ง
หลังจากสามปีเศษที่ผ่านมา ก็มีคำที่คล้ายคลึง เช่น โครงการเรือธง (Flagship projects) โครงการสำเร็จได้ไว (Quick win projects) มาสร้างความวุ่นวายให้กับบุคลากรในภาครัฐต่างๆ มาแล้ว

เลือกทำงาน
หรือเลือกไม่ทำตามแผนเดิม

สิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปจากแผนปฏิรูปประเทศฉบับเดิม คือ การกำหนดให้มีการคัดสรรกิจกรรมโครงการที่สำคัญและก่อให้เกิดผลการเปลี่ยนแปลงต่อประชาชนและสามารถทำให้แล้วเสร็จเกิดผลภายในปี 2565
เรียกโครงการเหล่านี้ว่าเป็น Big rock หรือโครงการที่สร้างผลสะเทือน
โดยกำหนดให้แต่ละด้านของการปฏิรูปประเทศที่มีทั้งหมด 13 ด้านให้มีโครงการประเภทดังกล่าว ไม่เกินด้านละ 5 กิจกรรม ซึ่งเมื่อรวมทั้งหมดในแผนที่ปรับปรุงใหม่จะมีกิจกรรมสำคัญรวมแค่ 62 กิจกรรม
กิจกรรมเหล่านี้กลายเป็นโฟกัสสำคัญของการทำงานในช่วงหนึ่งปีเศษที่เหลือ โดยต้องมีหน่วยงานที่รับผิดชอบ มีหน่วยงานที่ร่วมสนับสนุน มีการทุ่มเทจัดสรรทรัพยากรจากสำนักงบประมาณภายใต้คำว่า “ยุทธศาสตร์จัดสรรงบประมาณ” มีการทำตัวชี้วัดผลการทำงาน กำหนดเป้าหมายใหญ่และเป้าหมายย่อยในแต่ละช่วงของการทำงาน (Milestone) ที่ชัดเจน
รวมทั้งให้มีการรายงานผลในระบบรายงานทางอิเล็กทรอนิกส์ที่เรียกว่า eMENSCR (Electronic Monitoring and Evaluation System of National Strategy and Country Reform) ทุกสามเดือนเพื่อเสนอต่อรัฐสภา
เท่ากับว่า จากกิจกรรมในแผนปฏิรูปประเทศเดิมที่มีเป็นร้อยเป็นพันกิจกรรม จากนี้ไปในแผนปฏิรูปฉบับปรับปรุงจะเหลือเพียง 62 กิจกรรมเท่านั้น ส่วนที่เหลือให้โยนกลับไปเป็นงานประจำของหน่วยงานไม่ต้องมานำเสนอความคืบหน้า
มองแบบชาวบ้าน เราจึงไม่แน่ใจนักว่านี่คือการปรับปรุงแผนอย่างมียุทธศาสตร์ หรือเป็นการเอาภาระงานที่รับปากว่าจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโยนทิ้งไป เพื่อให้เหลืองานน้อยลงและเมื่อประเมินในท้ายแผนแล้ว จะได้ภาคภูมิใจในตัวเลขว่าทำได้เต็ม ทำได้ครบถ้วนเท่านั้น

หลุดไม่พ้นกระบวนการคิดแบบราชการ

ลองสำรวจสิ่งที่เกิดขึ้นในแผนปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงด้านการเมือง หลังจากที่ถูกวิจารณ์ว่าเป็นด้านที่ล้มเหลวมากที่สุดด้านหนึ่งในการปฏิรูปประเทศ โดยมีกิจกรรมที่เลือกสรรมาแล้วว่าเป็น Big rock จำนวน 5 กิจกรรม คือ
1) การส่งเสริมความรู้ทางการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
2) การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะทุกระดับ
3) การสร้างความสามัคคีปรองดองสมานฉันท์ของคนในชาติ
4) การส่งเสริมการพัฒนาพรรคการเมือง
และ 5) การปรับปรุงโครงสร้างและเนื้อหารัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูป
ทั้ง 5 กิจกรรม ล้วนกำหนดเป้าหมายระยะเวลาแล้วเสร็จตรงกันคือ ธันวาคม 2565 ซึ่งเป็นเส้นตายสุดท้าย แต่ไม่มีสิ่งที่เป็น Milestone ที่จะวัดความสำเร็จในระหว่างเส้นทางที่เดินไป
หนำซ้ำ หลายเรื่องอ่านแล้วยังหาสาระที่เป็นรูปธรรมของกิจกรรมไม่ได้ เช่นในกิจกรรมการสร้างความปรองดองสมานฉันท์ กำหนดกิจกรรมเป็นสองขั้นตอน คือ ขั้นตอนที่หนึ่ง ศึกษาและจัดทำข้อเสนอที่ประกอบด้วยแนวทาง กลไก และมาตรการในการสร้างความปรองดองสมานฉันท์ และขั้นตอนที่สอง การบูรณาการกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและทุกภาคส่วนในการขับเคลื่อนและผลักดันข้อเสนอไปสู่การปฏิบัติ
ที่น่าตกใจ คือ เขียนไปได้ว่ามี 2 ขั้นตอน และกำหนดแล้วเสร็จในเดือนธันวาคม 2565 เท่ากัน
ทั้งข้อเสนอ และ การนำไปปฏิบัติ เสร็จพร้อมกัน แค่นี้ก็แปลกมาก
หรือดูกิจกรรม การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะทุกระดับ ก็เขียนขั้นตอนสลับกัน โดยเอาผลผลิต การผลักดันพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ มาเป็นขั้นตอนที่สอง ทั้งๆ ที่ควรต้องเกิดก่อน เอาการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ชุมชนท้องถิ่น และภาคประชาสังคมซึ่งควรเกิดหลังมีกฎหมายแล้ว แต่กลับเป็นขั้นตอนที่หนึ่ง
และตามสูตร ทั้งสองขั้นตอน กำหนดเสร็จพร้อมกันคือธันวาคม 2565 โดยไม่มี Milestone วัดความคืบหน้า

แผนฉบับปรับปรุง
หรือแผนฉบับตัดทอน

จากนี้ไป กว่าที่แผนฉบับปรับปรุงจะสามารถนำไปใช้ได้จริง ยังมีขั้นตอนการแปลงแผนลงสู่ระดับปฏิบัติ การเสนอโครงการเพื่อของบประมาณปี 2565 แม้อาจจะปรับงบประมาณปี 2564 ไปใช้ประกอบได้ในบางส่วน แต่การหวังผลต่างๆ ให้เกิดความสำเร็จในท้ายปี 2565 ตามเส้นตายของการปฏิรูปประเทศที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญอาจเป็นได้ยาก แม้ว่าจะตัดทอนกิจกรรมเดิมออกไปแล้วถึงร้อยละ 80-90 เหลือเพียงกิจกรรมจำนวนน้อยรายการแล้วก็ตาม
คงต้องหวังว่า รายงานผลการทำงานตามยุทธศาสตร์ชาติและแผนปฏิรูปประเทศที่ต้องรายงานต่อรัฐสภาทุกสามเดือนนั้น จะถูกเปลี่ยนคำว่าวิจารณ์จากไม่ก้าวหน้า ไม่มีเนื้องานปฏิรูป ไม่มีผลการเปลี่ยนแปลงที่เป็นรูปธรรม กลายเป็นรายงานที่มีสาระมากขึ้น
ห่วงแต่ว่า ปรับปรุงแบบตัดทอน โดยไม่เปลี่ยนวิธีการคิด
ข้อวิจารณ์ใหม่จะเป็นว่า ไม่ปฏิรูป ไม่ก้าวหน้า และไม่มีเนื้องานเหลือพอมารายงาน