จากรัฐธรรมนูญ 2540-รัฐประหาร 2549 | มองกองทัพ – รัฐบาลทักษิณ และปัญหาความมั่นคงใหม่

ศ.กิตติคุณ ดร.สุรชาติ บำรุงสุข

88 ปีระบอบทหารไทย (20) จากรัฐธรรมนูญ 2540-รัฐประหาร 2549

“นายทหารมีแนวโน้มที่มองว่าพรรคการเมืองเป็นตัวแทนของความแตกแยกมากกว่าจะเป็นกลไกของการสร้างฉันทามติ จุดมุ่งหมายของพวกเขาจึงได้แก่ สร้างชุมชนที่ปราศจากการเมือง และสร้างฉันทามติด้วยคำสั่ง”

Samuel Huntington (1968)

เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ได้ออกมาบังคับใช้ ก็เป็นช่วงเวลาเดียวกับที่สภาผู้แทนราษฎรของไทยมีวาระครบ 4 ปีจริงๆ โดยไม่มีการรัฐประหารเข้ามาเป็นตัวแทรก นายกรัฐมนตรี นายชวน หลีกภัย จึงได้ประกาศยุบสภาในต้นเดือนพฤศจิกายน 2543 และประกาศการเลือกตั้งครั้งใหม่ในต้นเดือนมกราคม 2544

ซึ่งคงต้องยอมรับว่า เป็นความน่าตื่นเต้นอย่างมาก เพราะจะเป็นการเลือกตั้งครั้งแรกภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญที่ประชาชนมีส่วนในการร่างผ่านตัวแทนของตน ไม่ใช่ผลผลิตจากรัฐประหาร

การใช้รัฐธรรมนูญนี้จึงเป็นความหวังของการปฏิรูปการเมือง ที่จะส่งผลให้การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยของไทยไม่ถูกสะดุดด้วยการยึดอำนาจของทหารเช่นในอดีต

และขณะเดียวกันในโลกาภิวัตน์ที่กำลังขับเคลื่อนก็มีความหวังว่า คณะนายทหารในกองทัพไทยเปลี่ยนจาก “ทหารการเมือง” เป็น “ทหารอาชีพ” ที่จะไม่แสดงบทบาทเป็น “ผู้แทรกแซง” เพราะระบอบทหารเป็นสิ่งที่ไม่ได้รับการยอมรับในเวทีโลก และกระแสโลกเป็น “กระแสประชาธิปไตย”

ไม่ใช่ “กระแสเผด็จการทหาร” เช่นในยุคสงครามเย็น ที่จำเป็นต้องอาศัยกองทัพเป็น “ผู้คุ้มครอง” ความมั่นคงแห่งรัฐ

กติกาใหม่

การเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญใหม่เกิดขึ้นในวันที่ 6 มกราคม 2544 ซึ่งเป็นครั้งแรกที่การเมืองไทยจะมีสมาชิกสภาผู้แทนที่มาโดยตรงจากการเลือกตั้งในแต่ละเขตเลือกตั้ง (หรือ ส.ส.เขต) จำนวน 400 คน

และสมาชิกสภาแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง (หรือ ส.ส.บัญชีรายชื่อ) จำนวน 100 คน (รวม ส.ส.ทั้งหมด 500 คน)

ส่วนสมาชิกวุฒิสภาก็มาจากการเลือกตั้ง แตกต่างจากแบบเดิมอย่างมากที่มาด้วยการแต่งตั้ง

อีกทั้งรัฐธรรมนูญนี้นำไปสู่การกำเนิดขององค์กรอิสระที่จะทำหน้าที่ในการตรวจสอบทางการเมืองและการจัดการทางการเมือง

โดยเรื่องเหล่านี้จะไม่ทำโดยรัฐบาล เช่น การตรวจสอบการคอร์รัปชั่น การจัดการการเลือกตั้ง เป็นต้น

ในการเลือกตั้งครั้งนี้ มีพรรคการเมืองใหม่เกิดขึ้น เช่นในกรณีของพรรคไทยรักไทย ที่มี พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เป็นหัวหน้าพรรค และเปิดตัวหาเสียงด้วย “ข้อเสนอเชิงนโยบาย”

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ข้อเสนอในทางเศรษฐกิจกับชีวิตประจำวันของผู้คนในสังคมไทย

ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง ระบบสวัสดิการทางด้านสาธารณสุข (30 บาทรักษาทุกโรค) นโยบายพักชำระหนี้เกษตรกร และนโยบายต่อสู้กับความยากจน การคอร์รัปชั่น และยาเสพติด

พรรคนี้หาเสียงด้วยทิศทางที่แตกต่างจากพรรคการเมืองแบบเดิม ที่ขาย “ตัวบุคคล” มากกว่าขาย “แนวนโยบาย”

แม้นโยบายเหล่านี้ถูกวิจารณ์อย่างมากว่าเป็น “ประชานิยม” แต่ก็เป็นสิ่งที่ได้รับการตอบรับจากประชาชนอย่างมาก

ดังจะเห็นได้ว่าชัยชนะครั้งแรกของพรรคไทยรักไทยนั้น พรรคได้จำนวนที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎรมากถึง 248 ที่ จากจำนวนทั้งหมด 500 ที่ อันเป็นชัยชนะของพรรคๆ เดียวที่แทบจะเกินกว่ากึ่งหนึ่งของ ส.ส.ทั้งหมด และเมื่อจัดตั้งรัฐบาลแล้ว เขาได้ดึงพรรคการเมืองเข้าร่วมการเป็นรัฐบาลด้วย ซึ่งทำให้พรรคเกิดความเข้มแข็งในระบบรัฐสภาอย่างมาก เพราะมีเสียงของ ส.ส.ในสภาที่เป็นพรรคเดียวเกินกว่าครึ่งในสภา

เงื่อนไขเช่นนี้ทำให้พรรคฝ่ายค้านไม่สามารถเอาชนะรัฐบาลในเวทีการต่อสู้ในรัฐสภาได้เลย

อันทำให้ไม่แต่เพียงพรรคการเมืองฝ่ายค้านเท่านั้นที่ไม่พอใจต่อแนวโน้มดังกล่าว

กลุ่มการเมืองที่เป็นฝ่ายตรงข้ามเองก็ไม่พอใจอย่างมากด้วย จึงมีความพยายามในการเสนอวาทกรรมเรื่อง “เผด็จการรัฐสภา” ทั้งที่ด้วยตรรกะในทางรัฐศาสตร์แล้ว การเมืองในระบบรัฐสภาเป็น “การเมืองของเสียงข้างมาก” กล่าวคือ เป็นการตัดสินด้วยการออกเสียงในรัฐสภา และฝ่ายที่มีเสียงข้างมากเป็นผู้ชนะ

การชนะด้วยเสียงข้างมากในรัฐสภาจึงไม่ใช่ “เผด็จการรัฐสภา” เพราะการลงเสียงนี้เป็นกระบวนการทางรัฐสภา ซึ่งอาศัยเสียงข้างมากเป็นเครื่องมือตัดสิน

และเมื่อเป็นการลงเสียงเพื่อตัดสินในเรื่องหนึ่งเรื่องใดแล้ว ย่อมจะต้องมีการรวบรวมเสียงให้ได้มากที่สุด

แต่ในอีกด้าน วาทกรรมเช่นนี้กลับสามารถสร้างความเชื่อในหมู่คนอีกส่วน และส่งผลสะเทือนต่อรัฐบาลได้ แม้การนำเสนอเช่นนี้อาจจะดูไม่มีตรรกะในทางรัฐศาสตร์เลยก็ตาม

แต่ฝ่ายต่อต้านประชาธิปไตยยังเชื่อมาจนบัดนี้

ปัญหาความมั่นคงใหม่

ปัญหาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลพรรคไทยรักไทยกับกองทัพดูจะมีความราบรื่น เนื่องจากนายกรัฐมนตรีทักษิณ ที่แม้จะมาจากอดีตนายตำรวจ แต่ก็เป็นศิษย์เก่าโรงเรียนเตรียมทหารในรุ่นที่ 10 (ตท.10) จึงทำให้สามารถนับรุ่นกับบรรดาผู้นำทหารได้โดยตรง

ส่วนหนึ่งของความพยายามแก้ปัญหาความสัมพันธ์นี้ จึงใช้การผลักดันให้นายทหารในรุ่นนี้ก้าวสู่การเป็นผู้คุมอำนาจในกองทัพ เพื่อเป็นการปิดช่องทางในการทำรัฐประหาร

ขณะเดียวกันก็ใช้การสร้างความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกับบรรดานายทหารระดับสูงในกองทัพ

แต่การตั้ง “เพื่อนร่วมรุ่น” ขึ้นสู่ตำแหน่งสำคัญภายในกองทัพ ได้กลายเป็นข้อครหาเรื่อง “เล่นพรรค-เล่นพวก” และถูกนำไปใช้ในการสร้างความไม่พอใจในหมู่นายทหารอีกส่วนหนึ่งด้วย

กระนั้นก็เห็นได้ชัดเจนว่า รัฐบาลไม่มีแผนในการปฏิรูปกองทัพอย่างจริงจัง แม้จะมีการปฏิรูประบบราชการทั้งหมด แต่ก็ยกเว้นไว้ในกรณีของกระทรวงกลาโหม

ซึ่งทำให้เกิดการตีความว่า ไม่มีรัฐบาลพลเรือนคณะใดที่ต้องการผลักดันการปฏิรูปกองทัพ

เพราะการผลักดันเช่นนี้อาจจะนำไปสู่ความขัดแย้งกับบรรดาผู้นำทหารได้

กรณีเช่นนี้จึงเป็นตัวอย่างว่า แม้รัฐบาลที่มีความเข้มแข็งทางการเมืองด้วยการมีเสียงข้างมากในสภาเอง ก็ไม่ต้องการผลักดันประเด็นนี้โดยตรง

การปฏิรูประบบราชการที่เกิดขึ้น จึงจำกัดอยู่กับข้าราชการพลเรือน

ไม่สามารถก้าวล่วงเข้าไปในกองทัพได้ จึงเป็นอีกครั้งหลังปี 2535 ที่การปฏิรูปทหารถูกปล่อยทิ้งค้างไว้

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลทักษิณเผชิญปัญหาความมั่นคงที่สำคัญคือ ปัญหาความรุนแรงในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่มีจุดเริ่มต้นที่สำคัญในช่วงเวลานี้มาจาก “การปล้นปืน” จากค่ายกรมหลวงนราธิวาสราชนครินทร์ จังหวัดนราธิวาส ในวันที่ 4 มกราคม 2547

อาวุธสงครามที่ถูกปล้นมีจำนวนมากกว่า 400 กระบอก และไม่มีใครคิดว่าจากเหตุการณ์ปล้นปืนในวันนั้น ความรุนแรงที่เกิดยังคงดำเนินสืบเนื่องมาจนถึงวันนี้

และเป็นความรุนแรงที่ดำรงอยู่ในสังคมไทยอย่างยาวนานชุดหนึ่งหลังจากการสิ้นสุดของสงครามคอมมิวนิสต์ (จากปี 2508 ถึงปี 2526)… สงครามก่อความไม่สงบ (Insurgency Warfare) หวนกลับมาสู่สังคมไทยอีกครั้ง

ปัญหาดังกล่าวยังพัฒนาสืบเนื่องต่อมา ได้แก่ ปัญหาการปะทะที่มัสยิดกรือเซะในเดือนเมษายน 2547

ปัญหาการสลายม็อบที่ตากใบในเดือนตุลาคม 2547

ซึ่งทั้งสามเหตุการณ์ในปี 2547 นี้ เป็นปัญหาความมั่นคงชุดใหญ่ที่รัฐบาลทักษิณเผชิญ และเป็นปัญหาสงครามที่รัฐบาลและผู้นำทหารไทยต้องทำความเข้าใจใหม่

เพราะการก่อความไม่สงบที่เกิดขึ้นครั้งนี้เกิดขึ้นในบริบทใหม่สถานการณ์โลกหลังจากการก่อการร้ายที่เกิดขึ้นกับสหรัฐอเมริกาในวันที่ 11 กันยายน 2544 (เหตุการณ์ 9/11) และการก่อความไม่สงบที่เกิดไม่ใช่เรื่องของการต่อสู้ในทางอุดมการณ์ในแบบของยุคสงครามเย็น

แต่ความเป็น “ชาติพันธุ์ชาตินิยม” (Ethnonationalism) เป็นแรงขับเคลื่อน ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่ายที่ผู้นำรัฐบาลและผู้นำทหารไทยจะทำความเข้าใจในเรื่องเช่นนี้

คงต้องยอมนับว่ารัฐบาลทักษิณไม่สามารถทำให้ความรุนแรงในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ลดระดับลงได้จริง

และปัญหานี้มีส่วนในการทำลายภาพลักษณ์ของความสําเร็จของรัฐบาลอย่างมาก

เพราะในอีกด้านนั้น รัฐบาลประสบความสําเร็จอย่างมากในทางเศรษฐกิจ และเป็นอีกช่วงเวลาหนึ่งที่เห็นถึงความเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ

จนกลายเป็น “ภาพแทน” ของนายกฯ ทักษิณจนถึงปัจจุบัน

ความขัดแย้ง!

น่าสนใจอย่างมากว่าในสมัยของรัฐบาลทักษิณนั้น มีการปรับคณะรัฐมนตรีมากถึง 10 ครั้ง และสะท้อนให้เห็นถึงอำนาจที่เข้มแข็งของนายกรัฐมนตรี

แต่ภายใต้ความเข้มแข็งเช่นนี้ ตัวนายกรัฐมนตรีกลายเป็นเป้าหมายทางการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

และยิ่งรัฐบาลขยายอำนาจด้วยการควบรวมพรรคทั้งขนาดกลางและขนาดเล็ก ซึ่งทำให้รัฐบาลมีความเข้มแข็งในรัฐสภา

แต่สำหรับฝ่ายตรงข้ามแล้ว นายกฯ ทักษิณกลายเป็น “ภัยคุกคาม” เพราะเขาเป็นนายกรัฐมนตรีพลเรือนที่มีอำนาจมากอย่างไม่เคยมีมาก่อน

และยังเป็นรัฐบาลที่มีคะแนนนิยมอย่างมาก โดยเฉพาะในชนบทที่กลายเป็นฐานเสียงที่สำคัญของพรรค ทั้งในภาคเหนือและภาคอีสาน

อีกทั้งยังน่าสนใจอย่างมากว่า รัฐบาลเลือกตั้งแรกของรัฐธรรมนูญ 2540 สามารถอยู่ครบวาระ 4 ปี (จากกุมภาพันธ์ 2544 – กุมภาพันธ์ 2548) โดยไม่ต้องเผชิญกับการรัฐประหาร

ฉะนั้น รัฐบาลจึงประกาศให้มีการเลือกตั้งอีกครั้งในเดือนกุมภาพันธ์ 2548

และพรรคไทยรักไทยชนะการเลือกตั้งอย่างท่วมท้น โดยได้เสียง 377 ที่นั่งใน 500 ที่นั่งของรัฐสภา

นายกฯ ทักษิณกลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกวาระหนึ่ง แต่การเป็นนายกรัฐมนตรีผู้กุมอำนาจรัฐที่มีมากขึ้นในครั้งนี้ กลายเป็นความท้าทายอย่างยิ่ง

เพราะเริ่มมีการรณรงค์จากฝ่ายตรงข้าม และมีเป้าหมายหลักที่ชัดเจนในการเอาเขาออกจากอำนาจ

ชัยชนะเช่นนี้ในปี 2548 สำหรับฝ่ายตรงข้ามแล้ว ทำให้เขากลายเป็นภัยคุกคามที่ชัดเจน

เพราะมีอำนาจทางเศรษฐกิจจากสถานะของความเป็น “มหาเศรษฐีใหญ่” ของประเทศ มีอำนาจทางการเมืองจากการเป็นรัฐบาล

มีอำนาจในเชิงบารมี ซึ่งเป็นที่ยอมรับของคนในชนบท

ทั้งยังเป็นผู้นำที่มีวิสัยทัศน์ ที่สามารถเปรียบเทียบได้กับผู้นำในเวทีระหว่างประเทศ

และยังมีอำนาจในกองทัพจากการมีเพื่อนร่วมรุ่นดำรงตำแหน่งระดับสูงในทางทหาร

จนอาจกล่าวได้ว่า นายกฯ ทักษิณกลายเป็น “ศูนย์กลางอำนาจ” ทางการเมืองอย่างชัดเจน และทั้งยังดูเหมือนว่า เขาสามารถควบคุมกองทัพได้อีกด้วย

สภาวะเช่นนี้ทำให้การเคลื่อนไหวต่อต้านรัฐบาลถูกยกระดับขึ้นเป็นลำดับ และการตัดสินใจของรัฐบาลถูกนำมาใช้เป็นประเด็นทางกฎหมาย และเปิดช่องให้เกิดการใช้อำนาจของสถาบันตุลาการในการเป็นผู้กำหนดทิศทางการเมือง หรือเกิดกระบวนการ “ตุลาการธิปไตย” (Juristocracy) ที่มีนัยหมายถึงการขยายบทบาทของตุลาการในทางการเมือง และคำตัดสินที่เกิดขึ้นล้วนเป็นผลลบต่อรัฐบาลทั้งสิ้น

จากนี้แล้ว “ขบวนการต่อต้านทักษิณ” ก็เริ่มเร่งเครื่องมากขึ้น ความเชื่อว่ารัฐบาลทักษิณคุมกองทัพไว้ได้ เริ่มถูกท้าทายมากขึ้น จนไม่มีใครคาดเดาได้ว่า อนาคตรัฐบาลจะเป็นเช่นไร และทหารจะกลับมาอีกหรือไม่…

แม้จะมีความหวังว่า ทหารจะไม่กลับมา!