สมชัย ศรีสุทธิยากร | เปิดร่าง พ.ร.บ.ประชามติฉบับใหม่ : เก่าในวิธีคิดและไม่เห็นหัวประชาชน

สมชัย ศรีสุทธิยากร

เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2563 นายกรัฐมนตรีได้ลงนามเสนอร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติฉบับใหม่ เข้าสู่รัฐสภาเพื่อให้มีการพิจารณาเป็นการเร่งด่วน หลังจากที่เริ่มมีแนวโน้มว่า รัฐสภาอาจจะลงมติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในเรื่องวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ หรือแก้มาตรา 256 ซึ่งกำหนดว่าต้องมีการลงประชามติก่อนทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย

ในขณะเดียวกัน ก็มีการเสนอความคิดว่า น่าจะมีการทำประชามติเพื่อขอความเห็นประชาชนในการแก้ปัญหาความขัดแย้งที่มีการชุมนุมทางการเมืองขนาดใหญ่และมีแนวโน้มลุกลามบานปลาย โดยใช้การทำประชามติ ตามมาตรา 166 ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีเหตุสมควรว่าอาจเป็นอีกแนวทางหนึ่งในการคลี่คลายสถานการณ์ได้

ประชามติ (Referendum) จึงกลายเป็นเรื่องสำคัญที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมืองไทยในปัจจุบัน

เปิดร่าง พ.ร.บ.ประชามติ

ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ที่รัฐบาลเสนอต่อสภา มี 66 มาตรา โดยสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งทำหน้าที่ยกร่างเสนอต่อคณะรัฐมนตรี โดยมีสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจสอบความถูกต้องสอดคล้องของกฎหมาย และมีการเปิดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนอย่างเงียบเชียบผ่านทางเว็บไซต์ของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ตั้งแต่วันที่ 19 ตุลาคม 2563 จนถึงวันที่ 2 พฤศจิกายน 2563

เชื่อว่าเป็นการเปิดรับฟังที่แม้แต่คนในสำนักงาน กกต.ก็ยังไม่ทราบว่ามี

เมื่อพลิกดูในสาระของตัวกฎหมายที่นำเสนอ กลับพบว่า เป็นการร่างแบบลอกเลียนแบบ พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ฉบับปี 2552 โดยเปลี่ยนแปลงแค่ในเรื่องของประเภทเรื่องที่จะนำไปสู่การออกเสียงประชามติให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ 2560 เท่านั้น

จึงน่าแปลกว่า เปลี่ยนแปลงเพียงแค่นี้ เหตุใดจึงร่ำไรล่าช้า ไม่รีบดำเนินการทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ตั้งแต่เดือนเมษายน ปี 2560 แต่เพิ่งจะมาตื่นตัวเสนอเข้าสภาแบบเร่งรีบในปลายปี 2563

หรือหากสถานการณ์การเมืองไม่เป็นไฟจี้ก้น วันนี้อาจยังไม่มีการนำเสนอ

เขียนแบบไม่เข้าใจปรัชญาประชามติ

สิ่งแรกที่สะดุดตาของ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติ คือ แนวคิดที่แตกต่างระหว่าง พ.ร.บ.ประชามติฉบับเดิมกับร่างฉบับ โดยร่างฉบับเดิมเห็นคุณค่าของความคิดเห็นของประชาชนและมีมุมมองต่อการทำประชามติที่กว้างกว่าฉบับใหม่

พ.ร.บ.ปี 2552 นั้น สามารถทำประชามติได้ทั้งในระดับประเทศ (Nationwide form) และในระดับพื้นที่ (Local form)

นั่นแปลว่าผู้เป็นรัฐบาลเห็นคุณค่าของเสียงประชาชน หากอยากจะสอบถามประชาชนไม่ว่าจะเป็นเรื่องในระดับประเทศ หรือในระดับท้องถิ่นก็สามารถใช้ประชามติเป็นเครื่องมือทั้งในด้านการหาข้อยุติ หรือเพียงแค่ปรึกษาหารือก็ได้

อีกทั้งยังไม่ได้ผูกขาดว่า การจัดการออกเสียงประชามติต้องเป็นหน้าที่ของ กกต.ฝ่ายเดียวเท่านั้น โดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นเจ้าของเรื่องหากอยากทำประชามติในระดับพื้นที่ก็สามารถจัดการออกเสียงประชามติเป็นเฉพาะพื้นที่ได้

ตัวอย่างเช่น หากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต้องการสร้างโรงงานไฟฟ้าในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งแต่มีความเห็นจากประชาชนแตกต่างเป็นสองฝ่าย ก็สามารถใช้การออกเสียงประชามติในพื้นที่ดังกล่าวเพื่อยุติข้อขัดแย้งในหมู่ประชาชนและนำไปสู่การตัดสินใจสร้างหรือไม่สร้างโรงไฟฟ้าได้

ตรงข้ามสิ้นเชิงกับร่าง พ.ร.บ.ประชามติใหม่ ที่จำกัดรูปแบบการลงประชามติเหลือเพียงแค่ระดับประเทศโดยกำหนดให้มีการลงประชามติใน 2 ลักษณะ คือ

1) เมื่อมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามเงื่อนไขในมาตรา 256 คือ แก้เกี่ยวกับวิธีการแก้ การแก้หมวด 1 และหมวด 2 และการแก้เกี่ยวกับบทบาทและคุณสมบัติของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ หลังจากผ่านสามวาระจากรัฐสภาแล้วจะต้องกลับไปทำประชามติประชาชนก่อนทูลเกล้าฯเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย

และ 2) ตามมาตรา 166 ในกรณีที่คณะรัฐมนตรี เห็นว่ามีเหตุอันสมควรที่ต้องสอบถามประชาชน ก็สามารถทำประชามติสอบถามประชาชนได้

นอกจากนี้ มาตรา 13 ของร่าง พ.ร.บ.ประชามติ ยังตีกรอบว่าเป็นการถามประชามติเพื่อหาข้อยุติแต่เพียงอย่างเดียว โดยกำหนดให้ต้องมีผู้มาออกเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งและต้องมีเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาออกเสียงจึงเป็นข้อยุติ

แปลง่ายๆ ว่า หากมีคนมาใช้สิทธิไม่ถึงครึ่ง ประชามติก็เสียเปล่า เสียเงินเสียทองไปฟรีๆ

ต่อจากนี้ หากรัฐบาลไม่อยากแพ้ประชามติ ก็มีลูกเล่นไม่ยากคือ ทำให้มันลำบากวุ่นวายเข้าไว้ เดี๋ยวคนก็ไม่อยากออกมาลงคะแนนเสียง มาลงไม่ถึงครึ่งก็ไม่มีผลอะไร

มาตรา 17 ของร่าง พ.ร.บ.ประชามติ กำหนดให้ ใช้เขตจังหวัดเป็นเขตออกเสียง ต่างจาก พ.ร.บ.ฉบับเดิมที่มีความยืดหยุ่นมากกว่าว่า หากประเด็นของการทำประชามติเกี่ยวข้องเฉพาะบางพื้นที่ ก็สามารถประกาศให้เป็นรูปแบบอื่นที่ไม่แค่จังหวัดได้

ตัวอย่างเช่น หากเป็นพื้นที่แคบๆ ระดับตำบลหมู่บ้านก็ทำประชามติได้ หรือพื้นที่ที่กว้างกว่าจังหวัด เช่น ปัญหาร่วมใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็สามารถใช้ 3 จังหวัดเป็นเขตออกเสียงได้

การเขียนกฎหมายตามร่าง พ.ร.บ.ประชามติที่เสนอสภา จะทำให้เราไม่สามารถเห็นการสอบถามความเห็นประชาชนทั้งในเรื่องเล็กๆ แบบที่มีในต่างประเทศ

เช่น การถามผู้อยู่อาศัยในรัฐฟลอริดาว่า สมควรขึ้นค่าจ้างแรงงานขั้นต่ำอีก 1 เหรียญจาก 10 เหรียญต่อชั่วโมงไปทุกๆ ปีจนถึงปี 2026 แล้วค่อยมาพิจารณากันใหม่อีกรอบหรือไม่ หรือในรัฐแคลิฟอร์เนีย ก็มีการทำประชามติมากถึง 12 เรื่องพร้อมไปกับการเลือกตั้งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา เมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน 2563

ไปจนถึงเรื่องใหญ่ๆ ระดับพื้นที่ เช่น การลงประชามติของชาวสกอตแลนด์ที่ต้องการแยกตัวออกจากสหราชอาณาจักร เมื่อวันที่ 18 กันยายน 2557

จำกัดวิธีการลงประชามติด้วยบัตรเท่านั้น

มาตรา 33 และมาตรา 34 ของร่าง พ.ร.บ.ประชามติ กำหนดรูปแบบการลงประชามติโดยการใช้บัตรโดยต้องทำเครื่องหมายกากบาทลงในช่องทำเครื่องหมายแสดงความคิดเห็น

กลับแตกต่างและล้าหลังยิ่งกว่า พ.ร.บ.เลือกตั้ง ส.ส. ที่ในมาตรา 84 ระบุว่า สามารถใช้ได้ทั้งบัตรออกเสียงหรือวิธีการอื่นได้หาก กกต.เห็นว่าเหมาะสม

เท่ากับปิดช่องการใช้เทคโนโลยีอื่นๆ ที่สมควรเดินไปข้างหน้าและสามารถกระทำด้วยความรวดเร็ว ประหยัด และเป็นที่ยอมรับของประชาชน

ในต่างประเทศเราจะเห็นการลงคะแนนเสียงด้วยหลากหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นบัตรเลือกตั้ง (Ballot) การใช้เครื่องลงคะแนนเสียงอิเล็กทรอนิกส์ (EVM : Electronic Voting Machine) การลงคะแนนออนไลน์ผ่านระบบอินเตอร์เน็ต (I-Vote : Internet Voting) ซึ่งสามารถลงคะแนนผ่านเครื่องคอมพิวเตอร์หรือโทรศัพท์มือถือ ไปจนถึงการใช้เครื่องนับคะแนนอัตโนมัติ (Automatic Counting Machine) ซึ่งสามารถช่วยในการนับคะแนนประมวลผลได้อย่างถูกต้องและยังสามารถทำให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดการการเลือกตั้งหลายๆ ประเภทได้ในวันเดียวกัน เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ที่เขาทำกันในปัจจุบัน

กลายเป็นว่า กม.ประชามติ ยิ่งร่างใหม่ยิ่งล้าหลังกว่ากฎหมายที่ออกมาก่อน

จำกัดสิทธิของผู้มาออกเสียง

สิ่งสำคัญที่หายไปในร่าง พ.ร.บ.ประชามติ คือ สิทธิในการออกเสียงของคนที่อยู่นอกราชอาณาจักร (Oversea voters) และการลงคะแนนเสียงล่วงหน้าในเขตที่ผู้มีสิทธิออกเสียงอยู่อาศัย โดยมาตรา 36 และ 37 กำหนดให้มีเพียงการเลือกตั้งล่วงหน้านอกเขตจังหวัดในกรณีที่ผู้มีสิทธิออกเสียงทำงานต่างถิ่นกับภูมิลำเนาที่ตนเองต้องใช้สิทธิลงคะแนน แต่จำกัดให้มีการเลือกตั้งล่วงหน้าในเขตสำหรับคนที่มีภารกิจไม่สะดวกไปใช้สิทธิในวันเลือกตั้งโดยอนุญาตเพียงแค่เจ้าหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายให้ไปทำงานนอกเขตจังหวัดเท่านั้น

การออกแบบกฎหมายดังกล่าว ทำให้คนไทยในต่างประเทศไม่มีสิทธิออกเสียงประชามติ ทั้งๆ ที่การจัดการออกเสียงง่ายกว่าการใช้สิทธิออกเสียงเลือก ส.ส.ที่ต้องวุ่นวายส่งบัตรกลับแยกตามเขตเลือกตั้ง และยังสร้างความลำบากให้คนที่มีภารกิจในวันเลือกตั้งไม่สามารถออกเสียงได้ ยกเว้นจะใช้วิธีการไปลงคะแนนข้ามเขตหรือไปลงในจังหวัดอื่นซึ่งวุ่นวายและเป็นภาระต่อผู้ใช้สิทธิ

ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ จึงเป็นตัวอย่างที่ดีของร่างกฎหมายที่เขียนแบบไม่เห็นหัวประชาชน

บทความก่อนหน้านี้“ลุงโจ” มาแล้ว อินทรีจะท้ามังกรรบไหม? | สุทธิชัย หยุ่น
บทความถัดไปสุรชาติ บำรุงสุข | 88 ปีระบอบทหารไทย Ep.18 จากปี 2535-2540