สมชัย ศรีสุทธิยากร | ประชามติ : พิธีกรรม หรือจำเป็น

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ตัวเลขที่ชอบยกมากล่าวกันจนจำติดปากอยู่เรื่อยคือ ประชามติครั้งหนึ่งต้องใช้งบประมาณ 3,000 ถึง 4,000 ล้านบาท เวลาที่มีเรื่องที่ต้องทำประชามติ ก็จะมีข้อที่กล่าวกันว่าเสียดายงบประมาณแผ่นดิน

รัฐธรรมนูญ มาตรา 256(8) เขียนเงื่อนไขในการต้องทำประชามติหลังจากรัฐสภาผ่านวาระสามว่า เป็นกระบวนการที่ต้องกระทำ หากเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญใน 3 กรณีคือ

1) เป็นการแก้ในหมวดที่ 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์

2) เป็นการแก้เกี่ยวกับวิธีการแก้รัฐธรรมนูญ

และ 3) เป็นการแก้เกี่ยวกับคุณสมบัติและการทำหน้าที่ของศาลหรือองค์กรอิสระ ทั้งสามกรณีนี้เป็นภาคบังคับ ต้องมีการทำประชามติจากประชาชน

นอกจากนี้ หากคณะรัฐมนตรีมีความเห็นว่าประเด็นใดควรมีการทำประชามติเพื่อหาข้อยุติ หรือเพื่อปรึกษาหารือประชาชนในประเทศ ก็อาจกำหนดให้เรื่องราวดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการทำประชามติได้ เช่น กรณีจะร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ก็มีประเด็นถกกันว่าต้องทำประชามติหรือไม่ เป็นต้น

ดังนั้น การทำประชามติ (referendum) จึงเป็นเรื่องใหญ่ที่ต้องใช้ทั้งการจัดการและงบประมาณจำนวนมาก การออกแบบหลักเกณฑ์กติกาต่างๆ จึงสมควรมีการคิดให้รอบคอบให้เกิดประโยชน์สูงสุด ไม่ใช่คิดเป็นเพียงพิธีกรรมให้เกิดความชอบธรรมของผู้ปกครองเท่านั้น

ประชามติที่เป็นพิธีกรรม

ผู้มีอำนาจปกครองในอดีตมักใช้ประชามติเป็นเครื่องมือในการสร้างความชอบธรรม และนำผลดังกล่าวมากล่าวอ้างโดยไม่เคยสนใจกระบวนการได้มาซึ่งผลของประชามติอยู่เสมอ

ตัวอย่างเช่น วาทกรรมที่ว่า รัฐธรรมนูญ 2560 ผ่านความเห็นชอบของประชาชน 16.8 ล้านเสียงมาแล้วจึงไม่สมควรมีการแก้ไขใดๆ

หรือคำถามพ่วงเกี่ยวกับการให้สมาชิกวุฒิสภาร่วมลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี ก็มักจะได้ยินคำกล่าวอ้างถึงผลการลงประชามติ 15.1 ล้านเสียงว่าเห็นด้วย เพื่อสร้างความชอบธรรมในการทำหน้าที่ของวุฒิสภาในเรื่องดังกล่าว

สิ่งที่ถูกมองข้ามคือ กระบวนการทำประชามตินั้นมีความชอบธรรมเพียงไร เนื้อหาคำถามที่ถามมีความเป็นกลางที่จะทำให้ประชาชนตอบอย่างตรงไปตรงมาหรือไม่

การกำหนดเงื่อนไขที่ตามหลังประชามติเป็นเงื่อนไขบังคับที่ทำให้ประชาชนต้องจำลงมติรับประชามติไปก่อนหรือไม่ ล้วนเป็นสิ่งที่ถูกมองข้าม

หากยังจำได้ เงื่อนไขหนึ่งที่ถูกกำหนดในการลงประชามติรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2559 คือ หากประชามติไม่ผ่านการเลือกตั้งก็จะยืดออกไป คณะรักษาความสงบแห่งชาติก็ยังอยู่ แถมหัวหน้า คสช.อาจหยิบเอารัฐธรรมนูญฉบับใดฉบับหนึ่งในอดีตขึ้นมาประกาศใช้ตามใจชอบได้

ตัวอย่างเงื่อนไขแบบนี้ อาจเป็นเหตุให้ประชามติขาดความเที่ยงธรรม

คนเห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญที่ออกแบบมาสืบทอดอำนาจให้หัวหน้า คสช.ก็โหวตรับ

คนอยากมีเลือกตั้งเร็วๆ เพื่อให้หัวหน้า คสช.ไปให้พ้นๆ ก็โหวตรับ

อย่างนี้ ไม่อาจกล่าวอ้างผลประชามติว่าประชาชนเห็นชอบกับเนื้อหารัฐธรรมนูญได้

ประชามติที่เป็นธรรม

การทำประชามติต่างจากการเลือกตั้งที่การเลือกตั้งมีผู้สมัครหลากหลายที่ประชันคุณสมบัติ ประชันนโยบาย ทำให้ประชาชนมีโอกาสเปรียบเทียบและเลือกผู้สมัครหรือพรรคการเมืองที่ดีที่สุดในสายตาของประชาชน

แต่การทำประชามตินั้นมีแค่สองตัวเลือก คือรับหรือไม่รับ

การให้ประชาชนได้รับทราบข้อมูลเปรียบเทียบที่เพียงพอเพื่อการตัดสินใจโดยเสรีจึงเป็นความจำเป็นยิ่ง

โดยควรมีองค์ประกอบต่างๆ ดังนี้

ประการแรก ควรมีระยะเวลาที่เพียงพอต่อการให้ประชาชนได้ทราบข้อมูลและฟังความเห็นอย่างรอบด้าน

ตัวอย่างเช่น การทำประชามติของสกอตแลนด์ ที่ต้องการแยกตัวออกจากสหราชอาณาจักรเมื่อวันที่ 18 กันยายน 2557 มีเวลาให้ประชาชนได้รับทราบข้อมูลและถกเถียงกันด้วยเหตุผลก่อนลงประชามติถึง 9 เดือนเต็ม

หรือการลงมติของสหราชอาณาจักรเพื่อการถอนตัวจากประชาคมยุโรป (EU Referendum) เมื่อวันที่ 23 มิถุนายน 2559 ก็ใช้เวลาในการดำเนินการถึงปีเศษนับแต่รัฐสภามีการออกพรบ.การลงประชามติเกี่ยวกับประชาคมยุโรปเมื่อเดือนพฤษภาคม 2558

การที่ต้องทอดเวลายาวนานนับปี เนื่องจากประเด็นของการทำประชามติเป็นเรื่องสำคัญที่มีผลกระทบต่อประชาชนทั้งในด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม การมีเวลาเพียงพอสำหรับการนำเสนอข้อมูลและการถกเถียงในเชิงเหตุและผลให้ครบถ้วนรอบด้านจึงเป็นเรื่องสำคัญ

ประการที่สอง การเปิดโอกาสในการให้ข้อมูลอย่างเท่าเทียมจากทุกฝ่ายทั้งฝ่ายเห็นด้วยและคัดค้าน ประชามติที่ดีนั้นต้องไม่จำกัดการนำเสนอข้อมูลจากด้านเดียว หรือใช้ความได้เปรียบในฐานะผู้มีอำนาจส่งเสริมการให้ข้อมูลที่ในซีกที่ตนเองสนับสนุนและกีดกันกลั่นแกล้งการนำเสนอข้อมูลของฝ่ายที่เห็นต่าง

เราเห็นแบบอย่างการลงประชามติในประเทศอารยะ ที่แม้แต่เอกสารที่จะส่งให้ถึงประชาชนตามบ้าน ยังมีการแบ่งพื้นที่จำนวนหน้าจัดสรรให้ฝ่ายเห็นด้วยและฝ่ายคัดค้านในปริมาณที่เท่าเทียมกัน มีการจัดสรรงบประมาณเพื่อการรณรงค์ จัดสรรเวลาที่ให้ผ่านสื่อสาธารณะอย่างเท่าเทียม และเปิดพื้นที่ให้กับสองฝ่ายมีการโต้ตอบกันอย่างมีเหตุผล เพื่อให้ประชาชนได้ข้อมูล ได้รับฟังและคิดใคร่ครวญอย่างรอบด้านก่อนลงประชามติ

ประการที่สาม เนื้อหาหรือคำถามของการทำประชามติต้องเป็นกลาง ไม่ชี้นำไปในทางใดทางหนึ่ง หรือยืดยาวจนจับประเด็นได้ยาก หรือมีข้อความที่กำกวมทำให้เกิดความเข้าใจที่สับสน

ตัวอย่างเช่น การลงประชามติรับรัฐธรรมนูญของไทยเมื่อ 7 สิงหาคม 2559 การตั้งคำถามพ่วงหรือคำถามที่สอง เขียนไว้เสียยืดยาว ดังนี้

“ท่านเห็นชอบหรือไม่ว่า เพื่อให้การปฏิรูปประเทศเกิดความต่อเนื่องตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ สมควรกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลว่า ในระหว่าง 5 ปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ให้ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี”

หากวิจารณ์ตรงไปตรงมา คำถามดังกล่าวขัดกับการออกแบบคำถามในงานวิจัยในทุกกรณี ทั้งยืดยาวจับสาระได้ยาก มีคำถามนำ (leading question) มีคำยาก (jargon) หรือศัพท์ที่ประชาชนไม่เข้าใจมากมาย ซ้ำยังซ่อนเร้นที่มาของวุฒิสภาในบทเฉพาะกาลที่ต้องไปตามอ่านเองว่า ทั้งหมดมาจากการแต่งตั้งของ คสช.

ในการทำประชามติที่ดี แม้ว่ารัฐบาลจะเป็นผู้ริเริ่มคำถามที่ต้องการทำประชามติ แต่คณะกรรมการการเลือกตั้งจะต้องเป็นผู้ขัดเกลาคำถาม ตัดทอนให้กระชับ ใช้ภาษาที่ง่าย เป็นกลาง โดยอาจสอบถามนักภาษาศาสตร์หรือผู้เชี่ยวชาญในการสร้างคำถามประชามติที่เป็นกลาง

ประการที่สี่ บรรยากาศของการลงประชามติที่เคารพความเห็นต่าง ความเห็นที่ไม่ตรงกัน สามารถโต้เถียงแบบมีเหตุผล ไม่ใช้อารมณ์ ไม่ใช้ถ้อยคำที่รุนแรงหยาบคาย ไม่ใช้กำลังเพื่อบีบบังคับฝ่ายที่เห็นต่าง โดยผู้มีอำนาจและผู้จัดการออกเสียงประชามติต้องเป็นผู้สร้างบรรยากาศและใช้กลไกเครื่องมือต่างๆ ที่มีเพื่อส่งเสริมบรรยากาศดังกล่าวให้เกิดขึ้นจริง ไม่ใช้อำนาจรัฐหรือปฏิบัติการทางจิตวิทยาของฝ่ายผู้มีอำนาจในการโจมตีใส่ร้ายฝ่ายที่เห็นตรงข้าม

ภายใต้บรรยากาศที่ดีดังกล่าว ผลของการทำประชามติจะเป็นที่ยอมรับของทั้งฝ่ายชนะและฝ่ายแพ้ ความเป็นสุภาพบุรุษจะเกิดขึ้น ผลแพ้-ชนะจะเป็นที่ยอมรับ ไม่กลายเป็นประเด็นทางการเมืองให้รื้อฟื้นกันภายหลัง

ประชามติที่ดี เป็นกลาง และมาจากความจริงใจของผู้ปกครองที่หวังรับฟังความคิดเห็นของคนในสังคมเพื่อนำไปกำหนดเป็นทิศทางการทำงานของรัฐ ย่อมเป็นประชามติที่จำเป็น และเป็นคำตอบสำหรับบ้านเมืองโดยไม่ต้องเสียดายกับงบประมาณที่ใช้จ่ายไป

แต่หากผู้ปกครองหวังเพียงแค่ใช้ประชามติเป็นเครื่องมือในการสร้างความชอบธรรมในการรักษาอำนาจของตน ประชามติก็ไม่ต่างอะไรกับพิธีกรรมที่ผลาญงบประมาณแผ่นดินโดยไร้คุณค่า

เลือกเอา ต้องการประชามติแบบไหน

บทความก่อนหน้านี้กลุ่มรามฯเพื่อปชต.จี้ไล่ออกจนท.มหาลัย ก่อเหตุซ้ำทำร้ายนศ. ตร.เผยหลักฐานไม่เพียงพอเอาผิด
บทความถัดไป147 ทัวร์จีนล็อต 2 ถึงไทยวันนี้ ไอเดียเลิกกักตัว-รอ สธ. ยืนยัน