สุรชาติ บำรุงสุข | 88 ปีระบอบทหารไทย ep.13 เสถียรภาพ 2523-2531

สุรชาติ บำรุงสุข

“การแทรกแซงของทหารในการเมืองไทยไม่ได้เป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมที่รุนแรง เหมือนเช่นที่เกิดในหลายประเทศ หากการแทรกแซงนี้มีความใกล้เคียงกับตัวแบบของแอฟริกา ซึ่งเป็นเรื่องของการปฏิวัติ [เพื่อแย่งอำนาจ] ในหมู่ชนชั้นนำ”

Robert Pinkney (1990)

หากมองการเมืองไทยในช่วงปี 2522-2531 ด้วยแนวคิดของสำนัก “เปลี่ยนผ่านวิทยา” (Tran-sitology) แล้ว เราอาจอธิบายได้ว่า การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่เกิดขึ้นจากการเลือกตั้งในช่วงต้นปี 2522 นั้น ทำให้ “กระบวนการสร้างประชาธิปไตย” ในขณะนั้น มีลักษณะของการเดินที่ไม่ไปจนสุดทางของ “การสร้างความเข้มแข็งของประชาธิปไตย”

ซึ่งการสุดทางเช่นนี้ในทางทฤษฎีหมายถึง การทำให้ระบอบประชาธิปไตยมีความยั่งยืน และสามารถดำรงอยู่ได้ท่ามกลางความขัดแย้งและความท้าทายทางการเมือง

และที่สำคัญคือ หากมีปัญหาความขัดแย้งเกิดขึ้นก็ยอมรับที่แก้ปัญหาด้วยกระบวนการทางรัฐสภา ไม่ใช่ด้วยการหันกลับสู่การรัฐประหารอีก อันเป็นสภาวะที่ทุกฝ่ายในเวทีการต่อสู้ทางการเมืองยอมรับว่า ประชาธิปไตยเป็นรูปแบบการแข่งขันแบบเดียวในการได้มาซึ่งอำนาจรัฐ

อำนาจรัฐต้องไม่ได้มาด้วยการรัฐประหาร

ฉะนั้น สิ่งที่เกิดในการเมืองยุคเปรม จึงเป็นเสมือนกับการเปลี่ยนผ่านแบบ “หยุดกลางทาง” และผลลัพธ์ที่ตามมาคือการกำเนิดของ “ระบอบพันทาง” อันเป็นการคงอยู่ด้วยการผสมผสานของปัจจัยที่เป็นประชาธิปไตยและอำนาจนิยมในระบอบเดียว

ซึ่งถือว่าเป็นคุณลักษณะใหม่ของระบอบการเมืองในทางรัฐศาสตร์

หรืองานวิชาการบางส่วนถือว่า ระบอบพันทางเป็นตัวแบบของการปรับตัวทางการเมืองของฝ่ายอำนาจนิยมในศตวรรษที่ 21 ทั้งที่ระบอบเช่นนี้ได้ปรากฏให้เห็นในการเมืองไทยมาก่อนแล้ว

เปลี่ยนผ่านครึ่งใบ!

ในทางวิชาการอาจมีคำเรียกระบอบนี้หลายแบบ

แต่ในการเมืองไทยนั้น เรามักจะคุ้นเคยกับการเรียกการเมืองยุค พล.อ.เปรมว่า “ระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบ” (semi-democratic regime)

จนคำเรียกขานเช่นนี้เป็นดัง “แบรนด์การเมือง” ของ พล.อ.เปรมไปโดยปริยาย

เพราะเมื่อใดที่กล่าวถึงการเมืองยุค พล.อ.เปรม เมื่อนั้นเราก็จะต้องมีการกล่าวถึงระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบเสมอ

การเมืองชุดนี้ไม่ปิดกั้นเสรีภาพและการเรียกร้องของประชาชนทั้งหมด

แต่ก็ไม่เปิดให้เต็มที่ หรือยอมให้ระบบรัฐสภาขับเคลื่อนได้อย่างที่ควรจะเป็น

อีกทั้งไม่ให้อำนาจอย่างเต็มที่กับสมาชิกสภาผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน (ตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญ 2521)

และออกแบบให้กองทัพยังคงมีอำนาจอยู่ในระบอบนี้ เพื่อทำหน้าที่ในการสนับสนุนรัฐบาล แต่ก็ไม่ใช่ผู้คุมอำนาจรัฐโดยตรงทั้งหมดในแบบรัฐบาลทหาร

การเมืองในตัวแบบนี้อาศัยกลุ่มข้าราชการ (technocrats) เป็นฐานหลักในการบริหารจัดการประเทศ จนมีสภาวะคู่ขนานคือ ในความเป็นระบอบกึ่งประชาธิปไตยนั้น ก็มีความเป็น “รัฐราชการ” ในตัวเอง

ซึ่งอาจกล่าวเป็นข้อสังเกตได้ว่า ระบอบพันทางมักจะต้องอาศัยความรู้ความเชี่ยวชาญของบรรดา “เทคโนแครต” เข้ามาเสริมอำนาจของผู้นำทหาร

เพราะเป็นไปไม่ได้เลยที่จะสร้างระบอบอำนาจนิยมไทยด้วยการพึ่งพิงอยู่กับกำลังพลจากกองทัพเท่านั้น

และกำลังพลทหารเองก็ไม่ได้มีขีดความสามารถมากพอที่จะบริหารรัฐสมัยใหม่ที่มีความซับซ้อนอย่างมากในโลกปัจจุบัน

เพราะกองทัพไม่ได้ทำหน้าที่หลักในการผลิตบุคลากรเพื่อการบริหารประเทศ หากทำหน้าที่ผลิตกำลังพลเพื่อการรบในยามสงคราม ซึ่งองค์ความรู้ทางทหารเช่นนี้ไม่เพียงพอสำหรับการบริหารรัฐสมัยใหม่แต่อย่างใด

ในอีกมุมหนึ่ง การเมืองยุคเปรมได้รับการยอมรับว่ามีเสถียรภาพอย่างมาก ทั้งยังสามารถทนทานได้กับการรัฐประหารที่เกิดถึงสองครั้งในปี 2524 และ 2528

แม้จะมีประเด็นของการถกเถียงที่ไม่จบว่า เมื่อกลุ่มยังเติร์กผลักดันให้ พล.อ.เปรมก้าวขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว สุดท้ายแล้วกลุ่มที่ก่อรัฐประหารถึงสองครั้งในการต่อต้าน พล.อ.เปรมก็คือกลุ่มยังเติร์กนั่นเอง… รัฐประหารทั้งสองครั้งล้วนเป็น “กบฏลูกป๋า” ทั้งสิ้น

ความสำเร็จในการต้านรัฐประหารก็มีปัจจัยพิเศษเข้ามาเป็น “ตัวช่วย” ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลพลเรือนอื่นๆ อาจจะไม่มี และเป็นคำตอบในตัวเองว่า เมื่อรัฐบาลในอนาคตไม่มี “ตัวช่วยพิเศษ” แล้ว การต่อต้านรัฐประหารไม่มีทางที่จะประสบความสําเร็จได้เลย

สงครามในบ้าน

ความสำเร็จประการหนึ่งในยุคของ พล.อ.เปรมคือ การสิ้นสุดของสงครามคอมมิวนิสต์ในปี 2526

กล่าวคือ ถ้าการเปลี่ยนผ่านไม่เกิดขึ้นในยุคของ พล.อ.เกรียงศักดิ์แล้ว ย่อมมีความหมายว่าการปรับยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงของรัฐไทยในการต่อสู้กับสงครามคอมมิวนิสต์ก็ไม่อาจเกิดขึ้นได้เช่นกัน

การเปลี่ยนผ่านดังกล่าวจึงกลายเป็นโอกาสอย่างมีนัยสำคัญที่ทำให้ “สายพิราบ” ในกองทัพและในรัฐบาล (หรือกลุ่มนายทหารที่เรียกในทางทฤษฎีว่า “soft liners”) สามารถผลักดันให้เกิดการปรับนโยบายและยุทธศาสตร์จนประสบความสำเร็จ ด้วยรูปธรรมจากคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 66/2523 และคำสั่งที่ 65/2525

ซึ่งการปรับเช่นนี้ก็คือ การให้ความสำคัญกับแนวทาง “การเมืองนำการทหาร” ที่แตกต่างอย่างมากกับแนวทางเดิมที่ฝังรากทางความคิดในรัฐบาลและกองทัพไทยมาอย่างยาวนานคือ “การทหารนำการเมือง” ซึ่งเป็นความเชื่อของฝ่ายรัฐเชื่อในทางยุทธศาสตร์ว่า สงครามคอมมิวนิสต์ชนะด้วยอำนาจการทหารที่สูงกว่า และพลังอำนาจทางทหารจะเป็นปัจจัยชี้ขาดสงคราม

ฉะนั้น การปราบปรามด้วยกำลังทหารจะเป็นหนทางหลักของชัยชนะ หรือในทางยุทธศาสตร์ทหารคือ เชื่อว่าเราจะชนะสงครามคอมมิวนิสต์ได้ด้วย “อำนาจการยิง” ที่เหนือกว่า ไม่ต่างจากที่ผู้นำทหารสหรัฐเชื่อในสงครามเวียดนาม

การปรับเช่นนี้ยังเป็นผลจากความตระหนักรู้ของผู้นำทหารเอง ที่เห็นผลความผิดพลาดของยุทธศาสตร์เก่าอย่างเป็นรูปธรรมจากความพ่ายแพ้ของแนวทาง “การทหารนำการเมือง” เช่นที่เกิดในสงครามเวียดนาม จนนำไปสู่การพังทลายของรัฐนิยมตะวันตกในอินโดจีนในปี 2518

และกลายเป็นบทพิสูจน์ว่า แม้อำนาจทางทหารที่เหนือกว่าของสหรัฐอเมริกาที่ทุกฝ่ายยอมรับว่าเป็น “พลังอำนาจทหารสูงสุด” ในระดับโลก แต่กลับไม่สามารถเอาชนะต่อกองทัพเวียดนามเหนือ และกองกำลังติดอาวุธของขบวนการชาตินิยมเวียดมินห์ได้

กำลังรบของข้าศึกไม่ได้มีศักยภาพทางทหารเทียบกับกองทัพสหรัฐได้เลย… ผู้นำทหารไทยจะอธิบายอย่างไรที่ความเหนือกว่าทางทหารของสหรัฐกลับเป็นความพ่ายแพ้ และถ้าทหารไทยเดินไปตามเส้นทางนั้นแล้ว อนาคตของรัฐไทยก็น่าจะจบลงด้วยความพ่ายแพ้ไม่ต่างจากสิ่งที่เกิดขึ้นในสงครามเวียดนาม

ถ้าเช่นนั้นแล้วรัฐบาลไทยจะเอาชนะสงครามของพรรคคอมมิวนิสต์ไทยอย่างไร…

ฝ่ายรัฐไทยจะยังยืนยันที่จะใช้ “ยุทธศาสตร์เก่า” ในการเอาชนะคอมมิวนิสต์หลังการแพ้ของสหรัฐในสงครามเวียดนามต่อไปอีกหรือไม่…

ถ้ารัฐไทยจะปรับแล้ว ยุทธศาสตร์ใหม่จะขับเคลื่อนไปสู่ชัยชนะได้จริงหรือไม่?

คำถามพื้นฐานเช่นนี้ถูกตอบด้วยความสำเร็จจากการสิ้นสุดของสงครามคอมมิวนิสต์ในไทย จนความสำเร็จของรัฐไทยกลายเป็นตัวแบบหนึ่งของชัยชนะของฝ่ายรัฐในยุคหลังสงครามเวียดนาม

กล่าวคือ หลังจากการล้มลงของ “โดมิโนอินโดจีน” ทั้งสามคือ เวียดนาม กัมพูชา และลาวในปี 2518 แล้ว เป็นที่กังวลกันว่าไทยจะเป็น “โดมิโนตัวที่สี่” ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

แต่รัฐไทยก็รอดพ้นจากความพ่ายแพ้สงครามคอมมิวนิสต์มาได้

และเป็นอีกหนึ่งในความสำเร็จใหญ่ของการเมืองยุคเปรม

ไม่น่าเชื่อว่าสงครามภายในยกระดับจากเหตุการณ์เดือนตุลาคม 2516 และขยายตัวอย่างน่ากังวลจากเหตุการณ์เดือนตุลาคม 2519 จนเดินทางมาถึงจุดสุดท้ายด้วยการประกาศชัยชนะของฝ่ายรัฐในเดือนตุลาคม 2526…

สามเดือนตุลาคมที่เปลี่ยนแปลงชีวิตของรัฐไทย

สงครามนอกบ้าน

ในอีกมุมของปัญหาความมั่นคงที่สำคัญในยุคเปรมคือ ปัญหาสงครามกลางเมืองในกัมพูชา และการยึดครองกัมพูชาของเวียดนามในปี 2522 อันเป็นดังภัยคุกคามของสงครามจากรัฐภายนอกที่ประชิดแนวชายแดนไทย

และอาจถือว่าเป็นภัยคุกคามที่ใหญ่ที่สุดที่รัฐไทยต้องเผชิญในขณะนั้น

แต่ด้วยการดำเนินการทางการทูต รัฐบาลไทยสามารถที่จะรับมือกับปัญหาดังกล่าวได้อย่างดี

และภัยคุกคามทางทหารชุดนี้จำกัดอยู่ตามแนวชายแดนด้านตะวันออกของไทย

แม้จะมีการปะทะทางทหารเกิดขึ้นในบางครั้ง แต่สงครามก็ไม่ได้ขยายตัวเข้ามาในดินแดนไทย จนกลายเป็นสงครามใหญ่

นักความมั่นคงระหว่างประเทศในขณะนั้นกลัวอย่างมากว่า หลังจากชัยชนะในกัมพูชาแล้ว เวียดนามอาจตัดสินใจเปิดการรุกเข้าตีประเทศไทย

และดังจะเห็นได้ว่าอำนาจทางทหารของเวียดนามในลาวและกัมพูชาเป็นภัยคุกคามทางทหารขนาดใหญ่ โดยตัวเลขสูงสุดของกำลังพลเวียดนามในสองประเทศมีประมาณสองแสนนาย

แต่ในที่สุดรัฐไทยก็สามารถพาตัวเองผ่านพ้นสถานการณ์สงครามดังกล่าวมาได้อย่างปลอดภัย

และสุดท้ายแล้วในเดือนกันยายน 2532 เวียดนามเริ่มถอนกำลังพลออกจากกัมพูชา สงครามใหญ่ข้างบนมาถึงจุดสุดท้าย และต่อมาในปลายปี 2532 สงครามเย็นก็สิ้นสุดในเวทีโลก

แม้ พล.อ.เปรมจะออกจากอำนาจไปตั้งแต่กลางปี 2531 แต่รัฐบาลของเขาได้รับการยอมรับถึงความสำเร็จในการดำเนินนโยบายในการรับมือกับสงครามข้างบ้าน

ชัยชนะในสงครามคอมมิวนิสต์ในปี 2526 การสิ้นสุดของสงครามเวียดนาม-กัมพูชาในปี 2532 ผนวกเข้ากับชัยชนะในการต่อต้านรัฐประหารในปี 2524 และ 2528 และผสมผสานเข้ากับการดำรงสถานะของรัฐบาลได้อย่างยาวนานในระบบรัฐสภา กลายเป็นผลลัพธ์ด้านบวกที่ก่อให้เกิด “เสถียรภาพทางการเมือง”

และยิ่งมองในบริบทของภูมิภาคแล้ว การเมืองไทยในยุค พล.อ.เปรมเป็นปัจจัยที่ก่อให้เกิดความเชื่อมั่นทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจอย่างมาก

จนอาจทำให้เกิดความเชื่อในยุคหลังว่า ระบอบพันทางหรือระบอบไฮบริดนั้น เป็นปัจจัยสำคัญของการสร้างเสถียรภาพทางการเมืองไทย

มรดกพันทาง

ประเด็นของความเป็นระบอบพันทางเช่นนี้มีข้อถกเถียงมากมายทั้งทางทฤษฎีและปฏิบัติ แต่สิ่งที่การเมืองยุคเปรมได้ทิ้งไว้เป็นมรดกสำคัญคือ ความฝันของนักอำนาจนิยมและผู้นำทหารไทย ที่พวกเขาเชื่อว่า จะสามารถพาการเมืองไทยย้อนกลับสู่ยุคเปรม หรือโดยนัยทางทฤษฎีก็คือ ความฝันที่อยากพาไทยก้าวถอยกลับสู่ระบอบพันทางอีกครั้งในโลกปัจจุบัน

แม้ยุคประชาธิปไตยครึ่งใบปิดฉากลงตั้งแต่ตอนต้นปี 2531 แล้ว

แต่การเมืองยุคเปรมยังคงเป็นเรื่องสำคัญในหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทยสมัยใหม่

และเป็นแรงบันดาลใจแก่ผู้นำทหารในยุคต่อมาว่า พวกเขาอยากประสบความสำเร็จอีกครั้งในการสร้างระบอบพันทางที่มีเสถียรภาพและอยู่ได้นาน!

บทความก่อนหน้านี้เปิดอก สุพัฒนพงษ์ พันธ์มีเชาว์ “มิสเตอร์โฮป” ฤๅษีแปลงสาร “รวมไทย สร้างชาติ” Co-pay รัฐ-เอกชน-นักการเมือง
บทความถัดไปสมชัย ศรีสุทธิยากร | ถึงเวลาปฏิรูป กกต.