วาทกรรม “ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” น่าจะเป็นมูลเหตุหนึ่งที่ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 ซึ่งเกิดขึ้นหลังการรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 ในมาตรา 27 กำหนดให้มีสภาปฏิรูปแห่งชาติมีสมาชิกไม่เกิน 250 คน ทำหน้าที่ศึกษาและเสนอแนะเพื่อให้เกิดการปฏิรูปในด้านต่างๆ รวม 11 ด้าน และในมาตรา 35(10) ยังกำหนดให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้ครอบคลุมเนื้อหาถึงกลไกที่จะผลักดันให้มีการปฏิรูปเรื่องสำคัญต่างๆ ให้สมบูรณ์

พอมาถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 จึงปรากฏหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ซึ่งเป็นหมวดที่ไม่เคยบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับใด แถมยังอยู่ในหมวดที่ต่อจากหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญซึ่งควรจะเป็นบทสุดท้ายก่อนบทเฉพาะกาล

แค่วางลำดับที่ทางของหมวดดังกล่าว ก็ดูผิดหูผิดตาแล้ว

ภาพของความแข็งขันจริงจัง

มาตรา 258 ของรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดหัวข้อในการปฏิรูปไว้ทั้งหมด 11 ด้าน คือ 1) ด้านการเมือง 2) ด้านบริหารราชการแผ่นดิน 3) ด้านกฎหมาย 4) ด้านกระบวนการยุติธรรม 5) ด้านการศึกษา 6) ด้านเศรษฐกิจ และ 7) ด้านอื่นๆ โดยมีเป้าหมายว่าการปฏิรูปในแต่ละด้านนั้นต้องมีการเริ่มต้นและมีผลสัมฤทธิ์ที่มองเห็นเป็นรูปธรรมภายใน 5 ปี นับแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ

ซึ่งหากนับวันว่า รัฐธรรมนูญ ประกาศใช้เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 วันครบห้าปีคือวันที่ 5 เมษายน 2565 หรือประมาณอีกหนึ่งปีครึ่งนับจากปัจจุบัน

หากไม่ย้ำเตือน แม้กระทั่งผู้เป็นรัฐบาลหรือคนร่างรัฐธรรมนูญอาจลืมเรื่องนี้ไปแล้ว

นอกจากนี้ ในมาตรา 270 ของรัฐธรรมนูญ ยังกำหนดให้วุฒิสภาที่มาจากบทเฉพาะกาล มีหน้าที่และอำนาจในการติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศเพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามหมวด 16

และยังกำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องแจ้งรายงานความคืบหน้าในการดำเนินการตามแผนปฏิรูปประเทศให้รัฐสภาเพื่อทราบทุกสามเดือน

ความพยายามในการปฏิรูปหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ คือ การมีพระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 ที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2560 กำหนดให้มีการจัดทำแผนปฏิรูปประเทศ 11 ด้าน โดยแตกด้านอื่นๆ เพิ่มเติมออกมา เช่น ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ด้านสาธารณสุข ด้านสื่อสารมวลชน เทคโนโลยีสารสนเทศ ด้านสังคม และด้านอื่นๆ และกำหนดให้มีคณะกรรมการปฏิรูปประเทศคณะต่างๆ มีวาระการทำงาน 5 ปี

ติดตามด้วยประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องการแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ 11 ชุด เมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2560 แต่ละชุดมีกรรมการไม่น้อยกว่า 10 คนเพื่อดูแลการปฏิรูปประเทศในด้านต่างๆ 11 ด้าน และหลังจากนั้นไม่นาน เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2561 ก็มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีประกาศแผนการปฏิรูปประเทศ 12 ด้าน ที่มีรายละเอียดของเป้าหมาย กรอบเวลาการดำเนินการ ตัวชี้วัด งบประมาณ และกิจกรรมต่างๆ โดยกำหนดหน่วยงานที่รับผิดชอบอย่างชัดเจน

ช่างเป็นภาพที่สะท้อนความเข้มแข็ง เอาจริงเอาจังของการปฏิรูปประเทศที่มี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นผู้นำในช่วงที่เป็นหัวหน้า คสช.และต่อเนื่องในฐานะนายกรัฐมนตรีหลังการเลือกตั้ง

ภาพของความล้มเหลวที่จับต้องได้

สามปีหรือเลยครึ่งทางของการทำงานของคณะกรรมการปฏิรูปที่มีวาระการทำงาน 5 ปี ก็มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม 2563 เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ (ฉบับที่ 2) ยกเลิกคณะกรรมการชุดเก่าทั้งหมด และแต่งตั้งคณะกรรมการชุดใหม่รวม 13 คณะ 185 คน เพิ่มจากเดิมมาอีก 2 คณะคือ ด้านการศึกษา และด้านวัฒนธรรม กีฬา แรงงานและการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์

โดยไม่มีคำอธิบายใดๆ ว่า 3 ปี 11 คณะ 120 คนที่ทำงานด้านการปฏิรูปนั้นล้มเหลวอย่างไร จึงต้องยกใหม่ทั้งทีม

ยิ่งข่าวคราวที่ได้ยินมาว่า กรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปหลายคณะ ทยอยไปรับตำแหน่งทางการเมืองต่างๆ เช่น เป็นสมาชิกวุฒิสภาบ้าง ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบ้าง ไปเป็นรัฐมนตรีบ้าง ทยอยลาออกไปทำให้แทบไม่มีคนทำงานในคณะกรรมการปฏิรูปหลงเหลืออยู่เพียงพอ

บางคณะ เช่น คณะกรรมการปฏิรูปด้านการเมือง ซึ่งน่าจะเป็นหัวใจสำคัญของการปฏิรูปประเทศ จาก 10 คนเหลือกรรมการเพียง 2 คน ไม่สามารถทำงานได้

3 ปีที่ผ่านมาจึงแทบเป็นผลงานที่ว่างเปล่า หรือเป็นเพียงงานรวบรวมผลงานประจำของหน่วยราชการต่างๆ ที่รายงานเข้ามาภายใต้หัวข้อความสำเร็จในการปฏิรูปประเทศในแต่ละด้าน และส่งให้แก่คณะรัฐมนตรีเพื่อรายงานต่อสภานิติบัญญัติ หรือรัฐสภาเท่านั้น

เมื่อสิ่งที่ป้อนเป็นขยะ

Garbage in, garbage out เป็นคำพูดที่นักคอมพิวเตอร์เปรียบเปรยกับงานสารสนเทศ ที่หากเราป้อนข้อมูลที่ไร้ค่า ขาดสาระเข้าไป สิ่งที่ออกมาก็ยากที่จะมีคุณค่าในเชิงสารนิเทศได้

กระบวนการเก็บรวบรวมผลงานการปฏิรูปประเทศเพื่อรายงานคณะรัฐมนตรีก่อนรายงานต่อรัฐสภานั้นเป็นหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยในมาตรา 33 ของ พ.ร.บ.แผนการขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ กำหนดให้สำนักงานดังกล่าว มีหน้าที่จัดทำรายงานเสนอต่อคณะรัฐมนตรีไม่ช้ากว่าสิบวันก่อนครบกำหนดสามเดือน

หน่วยงานราชการตั้งแต่ระดับกองขึ้นไปหรือเทียบเท่าขึ้นไป ทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค รัฐวิสาหกิจ องค์กรมหาชนหรือหน่วยงานในกำกับมหาวิทยาลัย ต้องกรอกข้อมูลในแบบรายงานทางอิเล็กทรอนิกส์ที่เรียกชื่อว่า eMENSCR (Electronic Monitoring and Evaluation of National Strategy and Country Reform) หรือแบบรายงานระบบติดตามและประเมินผลแห่งชาติ ตามหัวข้อที่ถูกจัดอยู่รายการยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศ

ด้วยกรอบเวลาที่ถูกเร่งรัดให้รายงานทุกสามเดือน การกลั่นกรองและการวิเคราะห์ถึงความสำเร็จและความคุ้มค่าในการดำเนินการจึงเป็นเครื่องหมายคำถามขนาดใหญ่ว่า ประเทศได้เดินหน้าปฏิรูปเป็นเรื่องเป็นราวจริงหรือไม่

หรือเป็นเพียงข้อมูลขยะที่นำเข้าและส่งออกว่าเป็นรายงานว่ามีการดำเนินการปฏิรูปแล้ว

ความสำเร็จร้อยละ 6 สอบได้หรือสอบตก

จากรายงานความคืบหน้าในการดำเนินการตามแผนปฏิรูปฉบับล่าสุด (เดือนมกราคม-มีนาคม 2563) ที่ส่งถึงรัฐสภาในวันที่ 15 กรกฎาคม 2563 (ล่าช้ากว่ากำหนด) มีเรื่องที่ทำบรรลุเป้าหมายได้สำเร็จครบถ้วนมี 10 เรื่อง จาก 173 เรื่อง หรือคิดเป็นร้อยละ 6

มีเรื่องที่อยู่ระหว่างการดำเนินการเพื่อให้เสร็จในกรอบเวลาห้าปี 60 เรื่อง หรือร้อยละ 35

มีเรื่องที่อยู่ระหว่างดำเนินการแต่เสี่ยงที่จะไม่สามารถทำสำเร็จในกรอบเวลา 77 เรื่อง หรือร้อยละ 44

และเรื่องที่ยังมิได้มีการริเริ่มดำเนินการ 26 เรื่อง หรือร้อยละ 15

หากเป็นเด็กนักเรียนที่ต้องส่งรายงานคุณครู สามปีในห้าปีคือร้อยละ 60 แต่ทำได้เสร็จแค่ร้อยละ 6 ต่อให้คุณครูจะใจดีแค่ไหน ไม่เพียงแค่ให้ตกแต่คงถึงขั้นต้องขอให้ย้ายโรงเรียนหรือลาออก

ยิ่งหากมีโอกาสได้เจาะลึกลงไปอ่านรายละเอียดของสิ่งที่ได้ดำเนินการที่ปรากฏในรายงานฉบับล่าสุด ในด้านการปฏิรูปการเมืองและการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ยิ่งพบเรื่องราวที่น่าตระหนก

ความสำเร็จในการปฏิรูปด้านการเมืองที่เป็นรูปธรรมในสามเดือนดังกล่าวมีชิ้นเดียว คือ การผลิตภาพยนตร์สั้นความยาว 7 นาที เรื่อง “ฝุ่นหรือหยดน้ำ” ของสำนักงาน กสทช. เพื่อส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ส่วนด้านบริหารราชการแผ่นมีความก้าวหน้าสองเรื่องคือ สำนักงานตำรวจแห่งชาติได้จัดจ้างที่ปรึกษาโครงการจัดตั้งศูนย์รับแจ้งเหตุฉุกเฉินแห่งชาติแล้ว และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการได้เห็นชอบแนวทางการทบทวนการจัดเก็บค่าธรรมเนียมในการอนุมัติ อนุญาตของทางราชการ

เล่าให้ใครฟัง คงเป็นเรื่องที่สนุกสนานยิ่ง หรืออาจถึงขั้นหัวเราะมิออก ร้องไห้ไม่ได้

ดังนั้น หากพินิจเรื่องราวปฏิรูปประเทศในวันนี้แล้ว จึงไม่อาจกล่าวได้ว่าเป็นนิยาย (Fiction) หรือเรื่องโปกฮา (Comedy) เพราะมันเป็นโศกนาฏกรรม (Tragedy) ของแผ่นดินทีเดียว