นิธิ เอียวศรีวงศ์ | การถ่ายโอนอำนาจ ep.2

นิธิ เอียวศรีวงศ์

การอภิวัฒน์ 2475 นำเอาระเบียบกฎเกณฑ์ในการถ่ายโอนอำนาจจากตระกูลของชนชั้นนำมาเป็นการเลือกตั้งหรือการแสวงหาความยินยอมพร้อมใจของประชาชนแทน

แต่นี่เป็นความเปลี่ยนแปลงในเชิงหลักการเท่านั้น ในทางปฏิบัติการเลือกตั้งไม่เป็นปัจจัยเด็ดขาดในการถ่ายโอนอำนาจสืบมาอีกนาน สิ่งสำคัญกว่า (ในทางปฏิบัติ) ที่คณะราษฎรนำมาสู่การเมืองไทย คือการทำให้เกิดความหลากหลายขึ้นในหมู่ชนชั้นนำไทย

พูดอย่างนี้อาจไม่ถูกเสียทีเดียว เพราะก่อน 2475 ชนชั้นนำไทยก็มีความหลากหลายอยู่แล้ว แต่ทุกกลุ่มยอมหรือจำยอมอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ของลำดับช่วงชั้นที่แน่นอนตายตัว อันมีพระมหากษัตริย์อยู่สุดยอดของลำดับช่วงชั้นทางการเมืองนั้น คณะราษฎรทำให้ลำดับช่วงชั้นซึ่งเกิดขึ้นจากการปฏิรูปของรัชกาลที่ 5 ดังกล่าวจบสิ้นลง ชนชั้นนำที่มีความหลากหลายอยู่แล้ว จึงเข้ามาสู่เวทีอำนาจได้อย่างเท่าเทียมกันยิ่งขึ้น

อย่างไรก็ตาม ในคริสต์ศตวรรษที่ 20 ลำดับช่วงชั้นซึ่งเกิดจากการปฏิรูปใน ร.5 นั้น ก็หาได้มีความมั่นคงอย่างไม่สั่นคลอนเลยมิได้ ทุกคนคงทราบแล้วว่านายทหารหนุ่มวางแผนจะเปลี่ยนแปลงการปกครองใน ร.ศ.130 ต้นรัชกาลที่ 6, พระมงกุฎเกล้าฯ เองมีเรื่องไม่พอพระทัยเสนาบดีบางคนที่ดำรงตำแหน่งมาตั้งแต่รัชกาลก่อน, พระบรมวงศานุวงศ์แตกร้าวกันเองอยู่หลายกลุ่ม, แม้แต่ตอนที่เจ้าฟ้าประชาธิปกจะขึ้นครองราชย์ก็มีเรื่องที่พระบรมวงศานุวงศ์กินแหนงว่า จะโปรดปรานยกย่องพระสัสสุระ (พ่อตา) ขึ้นเป็นใหญ่หรือไม่ ทั้งนี้ ยังไม่พูดถึงการขยายตัวของคนชั้นกลางทั้งในและนอกระบบราชการ, พลวัตที่เกิดขึ้นในกลุ่มทุน, การขยายตัวของสื่อ ฯลฯ ซึ่งทำให้อำนาจนิยมของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งตั้งอยู่บนอภิสิทธิ์ของคนในตระกูลเดียวจะดำรงอยู่สืบไปได้ยาก

มีหรือไม่มีการอภิวัฒน์ของคณะราษฎรใน 2475 อย่างไรเสียก็ต้องเกิดอะไรขึ้นที่จะทำให้ลำดับช่วงชั้นที่ตายตัวแน่นอนของชนชั้นนำสยามแตกสลายลงจนได้ ปลดปล่อยให้ชนชั้นนำหลากหลายกลุ่มเข้ามาต่อรองทางการเมืองอย่างเท่าเทียมกันยิ่งขึ้น ดังนั้น ถึงอย่างไร การถ่ายโอนอำนาจก็คงไม่ราบรื่นเหมือนที่ผ่านมาอีกแล้ว

แม้ว่าการอภิวัฒน์ของคณะราษฎรนำมาซึ่งการเลือกตั้ง แต่การเลือกตั้งไม่เคยเป็นปัจจัยเด็ดขาดในการกำหนดการถ่ายโอนอำนาจในการเมืองไทยเลย จนถึงกลางทศวรรษ 2530 นอกจากช่วงระยะสั้นๆ หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ทั้งนี้เพราะ ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้ง จะถูกรัฐธรรมนูญทอนอำนาจไว้ด้วย ส.ส.ประเภทสองบ้าง, วุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งแต่มีอำนาจสูงมากบ้าง, หรือมิฉะนั้นก็กลายเป็นสภาที่สมาชิกทุกคนล้วนเป็นพรรคพวกและสมุนของผู้ทำรัฐประหาร ซึ่งแต่งตั้งสมาชิกสภาขึ้นได้ตามใจชอบ

ว่ากันจริงๆ แล้ว สภาแต่งตั้งไม่เป็นแม้แต่กลไกให้ความชอบธรรมแก่อำนาจทางการเมืองด้วยซ้ำ อย่างน้อยรัฐธรรมนูญฉบับธันวาคม 2475 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม 2494 ก็ยังมี ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้งครึ่งหนึ่งในสภา ดังนั้นจึงไม่ต้องพูดถึงการถ่ายโอนอำนาจเลย การอนุมุติของสภาแต่งตั้งจึงเป็นเพียงพิธีกรรมที่ไร้ความหมายเท่านั้น

ด้วยเหตุดังนั้น อำนาจรัฐประหารที่ใช้สภาแต่งตั้งทั้งสภา ซึ่งเริ่มมีครั้งแรกในสมัยสฤษดิ์ ธนะรัชต์ จึงต้องแสวงหาความชอบธรรมจากอะไรที่อยู่ภายนอก นับตั้งแต่สถาบันพระมหากษัตริย์, มหาอำนาจสหรัฐผ่านความช่วยเหลือด้านการทหารและเศรษฐกิจ, นักวิชาการและข้ออ้างการครอบครอง “ความชำนัญการ” หรือที่เรียกว่าเทคโนแครต, ระบบราชการ และแน่นอนกองทัพ

ดึงเอาสิ่งเหล่านั้นเข้ามาพัวพันในการเมืองไทยสืบมาอีกนาน โดยประชาชนหรือตัวแทนของประชาชนไม่อาจตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจเหล่านั้นได้เลย

น่าสังเกตด้วยว่า นับตั้งแต่ 2475-2490 แม้ว่าการเลือกตั้งไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดในการถ่ายโอนอำนาจ แต่การถ่ายโอนอำนาจในช่วงนี้เป็นไปโดยสงบ (ไม่นับการรัฐประหารซ้อนที่กระทำแก่รัฐบาลพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ซึ่งทำรัฐประหารเงียบด้วยการปิดสภาและงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา อันเป็นอำนาจนอกรัฐธรรมนูญ) เช่น การถ่ายโอนอำนาจระหว่างรัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนามาสู่รัฐบาลของ พล.ต.แปลก พิบูลสงคราม แม้แต่ในปลายสงครามโลก เมื่อต้องเปลี่ยนรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม มาเป็นรัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ ก็ทำโดยผ่านมติของรัฐสภา โดยจอมพล ป.ซึ่งคุมทหารอยู่ในมือทั้งหมดเวลานั้นก็ยอมลาออกไปแต่โดยดี

เหตุสำคัญ (อย่างหนึ่ง) ที่เป็นเช่นนั้นได้ก็เพราะมรดกของคณะราษฎร ที่ปลดปล่อยให้ชนชั้นนำไทยมีความหลากหลาย โดยไม่มีลำดับช่วงชั้นที่ชัดเจนนักในหมู่ชนชั้นนำ แม้แต่กองกำลังของประเทศก็มีความเข้มแข็งใกล้เคียงกัน ผลประโยชน์ของชนชั้นนำแต่ละกลุ่มจึงไม่จำเป็นต้องสอดคล้องไปในทางเดียวกันเสมอไป ความขัดแย้งคลี่คลายลงได้ดีกว่าภายใต้กติกาของรัฐธรรมนูญ

การรัฐประหาร 2490 ทำลายดุลยภาพนี้ลง อำนาจและอิทธิพลของชนชั้นนำสายหนึ่งถูกขจัดออกไปโดยสิ้นเชิง ทั้งในแวดวงการเมือง, ธุรกิจ และวงการความรู้สติปัญญา จากนั้นเป็นต้นมาการถ่ายโอนอำนาจก็หลุดออกไปจากรัฐสภาอย่างเด็ดขาด อำนาจที่กำหนดการถ่ายโอนอำนาจเลื่อนออกไปอยู่ข้างนอก และมักต้องใช้กำลังเข้าห้ำหั่นกัน และในที่สุดก็สิ้นสุดลงด้วยการแก่งแย่งแข่งดีกันระหว่างกลุ่มชนชั้นนำ

การรัฐประหารใน พ.ศ.2500 และ 2501 กลับสร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวให้แก่ชนชั้นนำได้อย่างมีเสถียรภาพกว่าเดิม แทบจะกล่าวได้ว่า แบบแผนชีวิตของชนชั้นนำลงรูปลงรอยอยู่ในพิมพ์เดียวกันหรือคล้ายกัน เช่น เป็นลูกหลานสกุล “ผู้ดี” ที่อาจสืบสาแหรกไปถึงอย่างน้อยก็การปฏิรูประบบราชการในรัชกาลที่ 5 หรือมิฉะนั้นก็เป็นลูกหลานพ่อค้าซึ่งประสบความสำเร็จแทบจะพลิกฝ่ามือในช่วงนโยบายพัฒนา ต่างได้เรียนมหาวิทยาลัยซึ่งมีปัญญาชนสายอนุรักษนิยมหลายกลุ่มให้การศึกษา เรียนจบแล้วก็ได้ทุนการศึกษาจากสหรัฐไปเรียนหลักสูตรหลังปริญญาตรีในสหรัฐ และเมื่อแต่งงานก็ได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ สมรสพระราชทาน

และด้วยเหตุดังนั้น ชนชั้นนำไทยซึ่งเพิ่มปริมาณขึ้นอย่างมากในการขยายตัวของระบบราชการและธุรกิจ จึงพอใจในชีวิตภายใต้ระบอบที่ไม่มีการเลือกตั้งได้ถึง 16 ปี การถ่ายโอนอำนาจเป็นไปโดยสงบ เมื่อชนชั้นนำทุกกลุ่มต่างเห็นพ้องกันในตัวบุคคลว่า เขาจะสามารถนำพาระบอบที่พาให้ตนก้าวหน้าต่อไปดำเนินไปได้อย่างไม่ติดขัด

แต่ในที่สุดความเป็นอันหนึ่งอันเดียวของชนชั้นนำก็สะดุดหยุดลง มีปัจจัยหลายอย่างที่ทำให้เป็นเช่นนั้น แต่ที่สำคัญอย่างหนึ่งก็คือนโยบายส่งเสริมการผลิตภาคหัตถอุตสาหกรรมเพื่อทดแทนการนำเข้า ไม่อาจเติบโตไปกว่านั้นได้ เพราะกำลังซื้อภายในขยายตัวอย่างช้ากว่ากันมาก เพราะนโยบายกดราคาแรงงานและกดราคาผลผลิตทางการเกษตร แต่ผลประโยชน์ของชนชั้นนำกลุ่มที่ถืออำนาจต่างพัวพันอยู่ในนโยบายเดิม ทำให้ความขัดแย้งระหว่างกันขยายไปยังเรื่องอื่นๆ มากขึ้น โดยเฉพาะการถ่ายโอนอำนาจซึ่งดูเหมือนกลุ่มอำนาจจะถ่ายโอนให้แก่บุตร-หลานของตนในตระกูลเท่านั้น

ดุลยภาพของความสัมพันธ์อันราบรื่นในหมู่ชนชั้นนำจึงเสียไป และนำไปสู่ 14 ตุลาคม 2516 ซึ่งนำการเลือกตั้งกลับมาเป็นปัจจัยสำคัญหนึ่งในการถ่ายโอนอำนาจกันใหม่อีกครั้งหนึ่ง และในช่วงสามปีหลังจากนั้นดูเหมือนการเลือกตั้งจะมีความสำคัญเพิ่มขึ้น จนทำให้อำนาจการควบคุมนโยบายสาธารณะของชนชั้นนำลดลงไปอย่างรวดเร็ว

แม้ว่าชนชั้นนำบางกลุ่มสามารถก่อการจลาจลนองเลือดและจบลงด้วยการรัฐประหารได้ในวันที่ 6 ตุลาคม 2519 แต่จะนำการเมืองไทยกลับไปสู่ภาวะปลอดเลือกตั้งไม่ประสบความสำเร็จ ชนชั้นนำกลุ่มอื่นสามารถทำรัฐประหารซ้อนและสร้างระบอบที่การเลือกตั้งเป็นปัจจัยหนึ่งในการถ่ายโอนอำนาจ แต่ไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดขึ้นได้ด้วยรัฐธรรมนูญ 2521

แต่ระบอบนี้ไม่เป็นหลักประกันมั่นคงว่า ชนชั้นนำจะกำกับควบคุมการเมืองโดยผ่านผู้นำรัฐบาลได้ตลอดไป ดังนั้น ในที่สุดก็ต้องใช้การรัฐประหารเข้ามาเป็นเครื่องมือกำหนดการถ่ายโอนอำนาจแทนใน 2534 แต่สังคมไทยได้เปลี่ยนไปอย่างมากแล้วหลัง 14 ตุลา อำนาจรัฐประหารเพียงอย่างเดียว แม้ได้รับการรับรองจากชนชั้นนำบางส่วน ก็ยังไม่เพียงพอที่จะให้ความชอบธรรมได้อย่างมั่นคงตลอดไป ในที่สุดก็ต้องร่างรัฐธรรมนูญกำหนดการเลือกตั้งขึ้นใหม่ เพื่อเป็นฐานรองรับการสืบทอดอำนาจของผู้นำการรัฐประหารซึ่งไม่ยอมลงเลือกตั้ง

ผลกลับเป็นตรงกันข้าม เพราะเกิดการประท้วงคัดค้านจนนองเลือด กลายเป็นความพ่ายแพ้ด้านเกียรติยศและความน่าเชื่อถือของกองทัพไปอย่างหมดรูป ความสิ้นอำนาจต่อรองอย่างได้ผลของชนชั้นนำในช่วงนี้ให้กำเนิดแก่รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งสามารถทำงานได้สืบมาอีกเกือบ 10 ปี และทำให้การถ่ายโอนอำนาจทางการเมืองขึ้นอยู่กับผลการเลือกตั้งเป็นสำคัญ

การรัฐประหารใน 2549 และ 2557 คือความพยายามของชนชั้นนำที่จะทำให้การเลือกตั้งไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดของการถ่ายโอนอำนาจ รัฐประหาร 2549 ไม่ประสบความสำเร็จ แม้แต่ใช้ตุลาการภิวัฒน์ซ้ำแล้วซ้ำอีกก็ยังไม่มีทีท่าว่าจะนำไปสู่ความสำเร็จอยู่นั่นเอง จึงนำมาสู่การทำรัฐประหารซ้ำใน 2557 ซึ่งถึงอย่างไรก็ต้องยอมรับว่าสามารถระดมชนชั้นนำหลากหลายกลุ่มให้เข้ามาร่วมได้มากกว่าการรัฐประหารทุกครั้งหลัง 14 ตุลาเป็นต้นมา

แต่ความล้มเหลวของ คสช.ไม่ได้อยู่ที่ไม่สามารถทำให้ชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนดีขึ้น แต่อยู่ที่ไม่สามารถรักษาความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวของกลุ่มชนชั้นนำได้ต่างหาก นักธุรกิจกลุ่มหนึ่งซึ่งเคยให้ความร่วมมือในระยะแรกถอนตัวออกไปไม่นานหลังจากนั้น ปัญญาชนสายอนุรักษนิยมก้าวหน้าพบในเวลาต่อมาว่า แนวทางการปฏิรูปของตนไม่ได้รับความใส่ใจเท่าที่ควรจาก คสช. ในที่สุด คสช.ก็เหลือแต่พันธมิตรนายทุนหน้าด้านกลุ่มหนึ่ง, นักการเมืองระดับรองที่ไม่มีอนาคตทางการเมืองของตนเอง, เทคโนแครตปลอม, นักโหนในระบบราชการและกองทัพ ฯลฯ อะไรทำนองนี้ เท่านั้นที่ยังเกาะอยู่กับ คสช.อย่างแนบแน่น

ในที่สุดก็ต้องกลับมาสู่การเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญ 2560 ร่างขึ้นเพื่อทำให้การเลือกตั้งไร้ความหมายในการถ่ายโอนอำนาจ แต่ในขณะเดียวกัน คสช.ก็ไม่ได้สร้างระบบถ่ายโอนอำนาจอื่นไว้เลย ปล่อยให้เป็นไปตามการชี้ขาดของอำนาจนำทางอุดมการณ์ แต่เมืองไทยปัจจุบันไม่มีอำนาจนำทางอุดมการณ์ที่เข้มแข็งเหมือนเดิมอีกแล้ว

ลองคิดดูว่า หากคุณประยุทธ์ จันทร์โอชา ต้องพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี (ด้วยเหตุใดก็ตาม) ชนชั้นนำที่ยังร่วมถืออำนาจอยู่ในขณะนี้จะเอาใครขึ้นมาแทน ในเมื่อการเลือกตั้งไม่อาจกำหนดการถ่ายโอนอำนาจได้ ไม่มีอำนาจนำใดที่อาจเรียกหาความเห็นพ้องในหมู่ชนชั้นนำได้ แม้แต่ใช้กำลังอำนาจบังคับเอาอย่างรุนแรง จะเอากำลังอำนาจดังว่านั้นมาจากไหน กองทัพพร้อมจะหนุนอย่างพร้อมเพรียงแน่หรือ

ระบอบ คสช.หรือระบอบประยุทธ์มีปัจจุบันที่ไม่แน่นอน ทำนายไม่ได้ ซ้ำยังไม่มีอนาคตอีกด้วยว่า แล้วยังไง…

บทความก่อนหน้านี้ธงทอง จันทรางศุ | อลหม่านเรื่อง “คลอง”
บทความถัดไป“เพื่อไทย”เชื่อ ปรับครม.ใหม่ เศรษฐกิจไม่ดีขึ้น