นิธิ เอียวศรีวงศ์ | การถ่ายโอนอำนาจ (1)

นิธิ เอียวศรีวงศ์

ดังที่ทราบกันอยู่แล้วว่า การถ่ายโอนอำนาจเป็นเรื่องยากในระบอบปกครองทุกชนิด และในอีกหลายประเทศทั่วโลกเวลานี้ก็ยังไม่มีระบบถ่ายโอนอำนาจกันโดยสงบ

ตลอดประวัติศาสตร์หลายศตวรรษของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อำนาจถูกถ่ายโอนกันในรัฐต่างๆ ด้วยการแก่งแย่งช่วงชิง ทั้งระหว่างบุคคลและกลุ่ม เรียกกันว่าการชิงราชสมบัติ นักวิชาการตะวันตกมักอธิบายว่า เพราะรัฐในอาณาบริเวณนี้ไม่มีกฎเกณฑ์กำหนดการสืบราชสมบัติอย่างเคร่งครัด ทำให้สิทธิในการขึ้นครองราชย์คลุมเครือ จึงต้องแย่งชิงกันด้วยกำลัง

แต่นี่เป็นคำอธิบายที่ผมคิดว่าไม่ซับซ้อนเพียงพอกับความเป็นจริง ผมอยากอธิบายใหม่เพื่อให้กรณีของภูมิภาคนี้สอดคล้องกับเรื่องของการถ่ายโอนอำนาจที่เกิดขึ้นในภูมิภาคอื่นทั่วโลกด้วย (ไม่ใช่เฉพาะกับยุโรปตะวันตกเท่านั้น)

กฎเกณฑ์อะไรในโลกนี้ มนุษย์ก็เคยก้าวข้ามมาแล้วทั้งนั้น ถ้ามีกำลังและปัญญาจะข้ามได้ (แม้แต่ในยุโรปตะวันตกเอง) ในหลายรัฐของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ กษัตริย์มักยึดอำนาจทั้งหลายในรัฐไว้สูงกว่าคนอื่นๆ อย่างลิบลับ โดยเฉพาะในช่วงหลังจากที่กษัตริย์สามารถผูกขาดผลประโยชน์จากการค้าไว้ได้แต่ผู้เดียว ในรัชกาลที่ยาวสักหน่อย กษัตริย์จึงสามารถปลูกฝังกำลังไว้กับคนที่ตั้งใจจะให้สืบราชสมบัติ เช่น โอรสหรืออนุชา จนบุคคลนั้นมีอำนาจสูงกว่าคนอื่นหมด ยกเว้นกษัตริย์แต่เพียงคนเดียว การถ่ายโอนอำนาจหลังสิ้นรัชกาลก็จะเป็นไปโดยสงบ

แต่โอกาสอย่างนี้ไม่เกิดบ่อยๆ หรือบางครั้งโอรสหรืออนุชาก็อาจชิงราชสมบัติเสียเอง ก่อนที่จะสิ้นรัชกาลไปตามธรรมชาติ ดังนั้น การให้อำนาจแก่ใครก็ตามจึงเป็นอันตรายทั้งนั้น ไม่ว่าลูก ไม่ว่าเมีย ไม่ว่าน้อง

แม้กระนั้น ก็มีอีกหลายรัฐในภูมิภาคนี้ที่ไม่ค่อยมีการแย่งชิงราชสมบัติอยู่เป็นประจำอย่าง และเหตุผลก็เพราะอำนาจไม่ได้กระจุกอยู่ที่กษัตริย์แต่ผู้เดียว เช่นกษัตริย์มีอำนาจทางเกียรติยศเท่านั้น แต่ไม่มีอำนาจทางทหารหรือเศรษฐกิจสูงนัก เป็นต้น

รัฐแบบที่ถ่ายโอนอำนาจกันโดยสงบได้เช่นนี้มีอยู่สองแบบ ซึ่งผมขอยกตัวอย่างจากบางรัฐให้ดูดังนี้

ในอาเจะห์ อำนาจของสุลต่านไม่เด็ดขาดนัก เพราะกำลังกองทัพของสุลต่านต้องเรียกเกณฑ์มาจากหัวหน้าชุมชนท้องถิ่น ซึ่งอาจมีเมืองท่าของตนเองสำหรับหาโภคทรัพย์ในการค้าระหว่างประเทศได้ ในรัชกาลที่สุลต่านเข้มแข็งเพราะที่ราบของเมืองหลวงมีประชากรอยู่มากกว่าที่ราบอื่น สามารถบังคับให้หัวหน้าท้องถิ่นไม่สามารถเปิดเมืองท่าของตนได้ ต้องส่งสินค้ามาลงเรือที่เมืองท่าของสุลต่านเท่านั้น รัชกาลนั้นสุลต่านก็ยึดอำนาจได้สูงในเกือบทุกด้าน เช่น สุลต่านอิสกันดาร์ มุดา ในคริสต์ศตวรรษที่ 17

แต่หลังรัชกาลนั้นสุลต่านอาเจะห์ไม่ได้มีอำนาจเช่นนั้นอีก หัวหน้าท้องถิ่นจึงกลับมีอำนาจเต็มที่ แทบไม่แบ่งส่วยที่เก็บจากไพร่ของตนให้สุลต่าน อีกทั้งใช้แรงงานไพร่ปลูกพืชเศรษฐกิจส่งออกที่เมืองท่าของตนเอง จากนั้นเป็นต้นมาจนเมื่ออาเจะห์ตกอยู่ภายใต้ฮอลันดาในศตวรรษที่ 19-20 สุลต่านมีแต่เกียรติยศ ไม่มีกำลังอำนาจอะไรเหลืออยู่ คล้ายกับจักรพรรดิของญี่ปุ่นก่อนสมัยเมจิ

และด้วยเหตุดังนั้นจึงไม่มีใครไปแย่งชิงราชสมบัติ สามารถสืบทอดตำแหน่งสุลต่านมาได้โดยมั่นคง

อีกกรณีหนึ่งคือรัฐมลายูที่เป็นรัฐการค้าทั้งหลาย สุลต่านต้องแบ่งอำนาจกับตระกูลพ่อค้าต่างๆ (ซึ่งมักเป็นคนเชื้อสายต่างชาติเสียด้วย) ตระกูลพ่อค้าเหล่านี้มีเครือข่ายการค้ากว้างขวางทั้งในภูมิภาคและในตลาดใหญ่ๆ เช่น อินเดียและจีน มีกองเรือสำเภาของตนเอง ดังนั้น มหาเสนาบดีทั้งหลาย รวมทั้งอัครมหาเสนาบดี (Bendahara) จึงมักเป็นคนจากตระกูลเหล่านี้ เมื่อไรที่เมืองท่าในรัฐการค้าเหล่านี้ไม่ให้ผลตอบแทนอย่างคุ้มค่า ตระกูลพ่อค้าเหล่านี้ก็อาจขนสมบัติลูกเมียอพยพออกไปตั้งภูมิลำเนาในเมืองท่าอื่น ซึ่งการค้ายังเจริญรุ่งเรืองดีอยู่ สุลต่านก็จะสูญเสียทั้งผลประโยชน์และอำนาจ

การเคลื่อนย้ายทั้งกลุ่มชนชั้นนำและประชากรภายใต้อุปถัมภ์ของตนไปได้อย่างรวดเร็วเช่นนี้ ทำให้รัฐใหญ่ๆ ที่เคยมีอำนาจมาก อาจกลายเป็นเมืองท่ากระจอกๆ ไปได้ในบัดดล ไม่แต่เฉพาะมะละกา, ปัตตานี, ไทรบุรี, ยะโฮร์ ฯลฯ เท่านั้น แต่น่าจะรวมถึงศรีวิชัยอันยิ่งใหญ่ลือเลื่องด้วย

สุลต่านจะเป็นปัญหาแก่ตระกูลพ่อค้าเหล่านี้ก็ต่อเมื่อทำอะไรที่ขัดผลประโยชน์ของพ่อค้า และด้วยเหตุดังนั้นพ่อค้าซึ่งเป็นอำมาตย์ใหญ่ด้วย จึงต้องระวังให้สุลต่านเป็นคนน่ารักไว้ตลอดเวลา บางครั้งจำเป็นก็เอาราชธิดาขึ้นครอง เพื่อทำให้สิทธิธรรมในอำนาจทั้งของกษัตริย์และผู้สืบสันตติวงศ์ไม่ชัดเจนมั่นคง

การถ่ายโอนอำนาจจะสงบหรือไม่จึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับกฎเกณฑ์เท่ากับโครงสร้างของอำนาจว่า มีการกระจายไปยังคนหลากหลายกลุ่มมากพอหรือไม่หนึ่ง และความวุ่นวายในการถ่ายโอนอำนาจกระทบต่อผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆ อันหลากหลายเท่าเทียมกันหมดหรือไม่

มองจากแง่นี้ ระบอบประชาธิปไตยซึ่งถือว่าเป็นระบอบที่การถ่ายโอนอำนาจอาจเป็นได้โดยสงบที่สุดนั้น เกิดขึ้นในยุโรปตะวันตกก่อนก็เพราะมีเหตุที่กลุ่มอำนาจอันหลากหลายในรัฐยุโรปตะวันตก (โดยเฉพาะอังกฤษ) จำเป็นต้องประนีประนอมกัน เพื่อผลประโยชน์ร่วมกันของทุกฝ่าย ดังนั้น ในรัฐที่ความหลากหลายของกลุ่มชนชั้นนำมีไม่มากพอ หรือผลประโยชน์ของชนชั้นนำค่อนข้างสอดคล้องกันโดยพื้นฐาน จึงยากที่การถ่ายโอนอำนาจในระบอบประชาธิปไตยจะตั้งมั่นอยู่ได้

อันที่จริง ผลดีของการถ่ายโอนอำนาจในระบอบประชาธิปไตยผ่านการเลือกตั้งนั้น มีอยู่อย่างเดียวคือความสงบ แม้อำนาจอาจเปลี่ยนจากมือของคนหนึ่งหรือกลุ่มหนึ่ง ไปยังอีกคนหนึ่งหรือกลุ่มหนึ่ง ก็ไม่เกิดความตึงเครียด หกเดือนแรกของผู้นำที่ได้อำนาจจากการเลือกตั้งจึงเป็นช่วงเวลาแห่งน้ำผึ้งพระจันทร์ ในขณะที่หกเดือนแรกของกษัตริย์ที่ชิงราชสมบัติมาได้คือการฆ่าล้างผลาญ หรือการต่อสู้อย่างเอาเป็นเอาตายของอำนาจเดิม

ไม่จำเป็นว่าการเลือกตั้งจะนำมาซึ่งสิทธิอันเท่าเทียมของพลเมืองทุกคน สังคมโบราณหลายแห่งในทุกทวีปเคยใช้การเลือกตั้งเพื่อถ่ายโอนอำนาจมาแล้วทั้งนั้น อินเดียก็เคยมีรัฐที่คล้ายสาธารณรัฐ คือเลือกผู้นำจากบุคคลในโคตรวงศ์หนึ่งเพื่อเป็นราชา แต่ทั้งผู้มีสิทธิ์เลือกและผู้ถูกเลือกถูกจำกัดอยู่ในวงแคบๆ ของชนชั้นนำเท่านั้น การเลือกตั้งแบบจำกัดวงเช่นนี้ ใช้กันในสังคมอื่นๆ อีกหลายแห่ง เช่น กรีก, โรมันในสมัยหนึ่ง และยุโรปตะวันตกซึ่งแม้อนุญาตให้สามัญชนมีสิทธิ์เลือกตั้ง แต่ก็เป็นสภาหนึ่งในสามสภาที่มีสิทธิ์เสียงเท่ากัน สภาของชนชั้นนำมีถึงสองสภา สภาสามัญชนจึงไม่มีอำนาจจริง (กฎเกณฑ์การสืบราชสมบัติในยุโรปตะวันตกได้รับความเคารพ ก็เพราะกษัตริย์มิได้มีอำนาจเด็ดขาดเหนือชนชั้นนำทั้งหมด)

แม้กระนั้นการเลือกตั้งก็ทำให้ชนชั้นนำสามารถถ่ายโอนอำนาจกันโดยสงบได้ในระดับหนึ่ง ไม่ถึงกับต้องตึงเครียดกันไปทุกครั้งที่อำนาจเปลี่ยนมือ

การเลือกตั้งอย่างไม่มีระเบียบชัดเจนนัก ก็อาจทำกันในรัฐที่อำนาจไม่ถูกกระจุกอยู่ที่สถาบันหรือบุคคลใดอย่างเด็ดขาดเกินไป เช่น ในรัฐที่กลุ่มตระกูลหนึ่งและเครือข่ายของตนเป็นผู้ถืออำนาจ, กองทัพถืออำนาจ, นักบวชถืออำนาจ, เจ้าที่ดินขนาดใหญ่ถืออำนาจ ฯลฯ คนที่จะได้เป็นราชา, กงสุล, สังฆราช, แม่ทัพใหญ่ ฯลฯ มาจากการตกลงพร้อมใจกันของกลุ่มอำนาจที่อยู่เบื้องหลัง ซ้ำเมื่อได้อำนาจแล้วยังต้องไม่ละเมิดผลประโยชน์ของกลุ่มอำนาจที่เลือกตนมาอีกด้วย

แม้แต่เมื่อชนชั้นนำจำต้องยินยอมให้สามัญชนคนทั่วไปมีสิทธิ์เลือกตั้งแล้ว (รวมผู้หญิงด้วย) ซึ่งเรียกว่ากลายเป็นประชาธิปไตย ก็ไม่ได้หมายความว่าอำนาจจะหลุดจากมือของชนชั้นนำไปโดยสิ้นเชิง แต่แทนที่จะใช้วิธีปราบปรามสามัญชนด้วยความรุนแรง ก็เปลี่ยนมาเป็นการ “กำกับ” อย่าง (ดูเหมือน) สงบกว่า เช่น ผ่านวัฒนธรรม, กระบวนการทางสังคม (เช่น การหาเสียงต้องใช้ทุนทรัพย์มากจนเหลือคนที่สามารถลงแข่งขันสมัครรับเลือกตั้งได้เฉพาะในกลุ่มเล็กๆ), กระบวนการยุติธรรมรวมทั้งกฎหมาย ฯลฯ

กระบวนการประชาธิปไตยจึงอาจนำไปสู่เผด็จการผ่านหีบบัตรได้ ดังที่ปรากฏในหลายสังคมปัจจุบัน เกิดการต่อสู้ขัดขืนและสงครามกลางเมืองบ้าง, เกิดการหลบหนีไปต่างประเทศของผู้คนจำนวนมาก (อย่ามองแต่คนดังอย่างเดียว ที่หนักหนาสาหัสกว่าคือการหลบหนีของคนธรรมดาในรูปของการเข้าเมืองถูกและผิดกฎหมายอีกมาก ในแง่นี้ ส่วนใหญ่ของแรงงานข้ามชาติในเมืองไทยคือผู้ลี้ภัยทางการเมือง), เกิดการกวาดจับคนจำนวนมากเข้าคุกหรือค่ายกักกัน ฯลฯ

แม้ว่าการเลือกตั้งไม่เป็นหลักประกันร้อยเปอร์เซ็นต์ว่าการถ่ายโอนอำนาจจะเป็นไปด้วยความสงบเรียบร้อยเสมอไป แต่การเลือกตั้งมีความจำเป็นเบื้องแรกสุดที่จะทำให้เกิดความสงบในการถ่ายโอนอำนาจ ข้อบกพร่องใดๆ ก็ต้องแก้ไปโดยไม่เอาการปฏิรูปขึ้นมายกเลิกการเลือกตั้งเสีย เพราะปฏิรูปคือการเปลี่ยนแปลงด้วยอำนาจอย่างหนึ่ง จะทำให้ความเปลี่ยนแปลงเป็นไปโดยสงบได้ ก็ต้องทำด้วยความเห็นชอบของผู้คนมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้

ด้วยความเข้าใจการถ่ายโอนอำนาจเช่นนี้ เราจะทำความเข้าใจเกี่ยวกับความเปลี่ยนแปลงที่เกิดในการเมืองไทยยุคใหม่ได้อย่างไร ผมขอผัดไปคุยต่อในสัปดาห์หน้า

บทความก่อนหน้านี้“คลัง” ซึมรับสภาพ รายได้ภาษีฮวบ 2 แสนล้าน จ่อลดเป้าจัดเก็บ
บทความถัดไปทัวร์ลง! “อภิรัชต์” หลังพูดเรื่องชังชาติ ซัดไร้มารยาท-เห็นคนรุ่นใหม่เป็นศัตรู