สุรชาติ บำรุงสุข | โลกใหม่… กระบวนทัศน์ใหม่ ความท้าทายด้านความมั่นคง

สุรชาติ บำรุงสุข

“เราไม่เคยเห็นวิกฤตการณ์เช่นนี้มาก่อนเลยในชีวิตเรา”

Ana Botin

Executive Chairman, Santander

การระบาดของเชื้อโควิด-19 กำลังเป็นความท้าทายใหม่ที่ปรากฏให้เห็นอย่างเป็นรูปธรรมในมิติด้านความมั่นคงในปัจจุบัน แม้ก่อนหน้านี้โลกจะเคยเผชิญกับปัญหาด้านสาธารณสุขอย่างในกรณีของโรคเอดส์ ไวรัสหวัดนก ไวรัสซาร์ส (SARS) ไวรัสเมอร์ส (MERS) เป็นต้น

แต่การระบาดในครั้งนั้นดูจะส่งผลกระทบกับระบบระหว่างประเทศอย่างจำกัด

แตกต่างจากผลกระทบรุนแรงของไวรัสโควิด-19 ในครั้งนี้อย่างมาก

ผลเช่นนี้ทำให้เกิดข้อคิดว่า ถึงเวลาแล้วที่อาจจะต้องทบทวนกระบวนทัศน์ด้านความมั่นคงอย่างจริงจัง

เพราะโลกความมั่นคงในยุคหลังโควิดจะเปลี่ยนไปจากเดิม

และอาจจะเปลี่ยนไปอย่างมากจากยุคก่อนโควิด

แม้รูปแบบหลังการเปลี่ยนแปลงนี้จะยังคงเป็นประเด็นของการถกเถียงในทางวิชาการ

แต่นักคิดและนักวิเคราะห์หลายส่วนมีความเห็นตรงกันว่า โลกยุคหลังโควิดจะไม่มีอะไรเหมือนเดิมอีกต่อไป

ข้าศึกใหม่!

อิกอร์ อิวานอฟ (Igor Ivanov) [ประธาน The Russian International Affairs Council และอดีตรัฐมนตรีต่างประเทศรัสเซีย] กล่าวว่า เชื้อไวรัสกำลังเปลี่ยนแปลงภัยคุกคามด้านความมั่นคงในระดับโลกอย่างรวดเร็วและคาดไม่ถึง

และเรากำลังเผชิญหน้ากับ “ข้าศึกที่ใหม่ที่สุด” ซึ่งทำให้เราจะต้องเปลี่ยนพื้นฐานของการจัดลำดับความเร่งด่วนของปัญหาความมั่นคงใหม่ทั้งหมด

ข้อเสนอในเชิงความคิดเช่นนี้เป็นประเด็นสำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบายด้านความมั่นคง และแผนยุทธศาสตร์ชาติของทุกประเทศ เพราะชุดวิธีคิดเดิมด้านความมั่นคงมักจะถูกครอบงำด้วยมิติทางทหาร ที่มีความเชื่อว่า “ความมั่นคงแห่งชาติ” ตั้งอยู่บนฐานของอำนาจกำลังรบแต่เพียงประการเดียว และเน้นรับมือกับภัยคุกคามทางทหารเป็นทิศทางหลักเท่านั้น

อาจจะถึงเวลาที่ต้องเปลี่ยนแปลงไปในยุคหลังโควิด

ซึ่งว่าที่จริงแล้วข้อถกเถียงในประเด็นเช่นนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด เพราะในยุคหลังสงครามเย็นก็มีการเปิดประเด็นเช่นนี้มาก่อน

ในด้านหนึ่ง “การเปลี่ยนกระบวนทัศน์” (paradigm shift) ในมิติด้านความมั่นคงเกิดมาตั้งแต่การสิ้นสุดของสงครามเย็นในปี 1989/1990 แล้ว

แต่ผู้นำรัฐบาลในบางประเทศก็ไม่มีท่าทีตอบรับในเชิงนโยบายกับกระบวนทัศน์ใหม่

ไม่ว่าจะเป็นปัญหาความมั่นคงของมนุษย์ ปัญหาการอพยพย้ายถิ่นของคน ปัญหาความเปลี่ยนแปลงของสภาวะอากาศ ปัญหาความมั่นคงด้านสิ่งแวดล้อม

ตลอดรวมถึงปัญหาโรคระบาดเช่นที่ปรากฏในปัจจุบัน

ดังจะเห็นได้ว่ารัฐบาลในหลายประเทศแทบจะไม่ลงทุนในการแก้หรือกำหนดมาตรการในการต่อสู้กับปัญหาเหล่านี้อย่างจริงจังเท่าใดนัก

และแน่นอนว่ารัฐบาลในหลายประเทศยังลงทุนในด้านการทหารเป็นหลัก ด้วยความเชื่อพื้นฐานเช่นที่กล่าวแล้วในข้างต้นว่า “อำนาจทางทหารคือความมั่นคงของรัฐ”

แต่การระบาดของโรคครั้งนี้กำลังเป็นเสมือนกับ “มาตรการบังคับ” ให้รัฐต้องเปลี่ยนความคิด และทบทวนสมมุติฐานเดิม เพราะอำนาจทางทหารที่เกิดจากการลงทุนด้วยงบประมาณมหาศาลไม่สามารถแปรเปลี่ยนเป็นศักยภาพของรัฐในการต่อสู้กับ “สงครามโควิด” ครั้งนี้ได้แต่อย่างใด

ในขณะเดียวกันการระบาดที่เกิดขึ้นจะเป็นแรงกดดันทางสังคมให้รัฐบาลต้องปรับมุมมองด้านความมั่นคงใหม่ และอาจรวมถึงการปรับการใช้งบประมาณของรัฐที่อาจต้องนำมาใช้ด้านสาธารณสุขมากขึ้น หรือเพื่อเตรียมรับมือกับโรคระบาดในอนาคตด้วย

ฉะนั้น จึงไม่แปลกที่ผู้นำหลายประเทศต่างก็ยอมรับว่า ความมั่นคงด้านสาธารณสุขเป็นโจทย์ความมั่นคงสำคัญในยุคปัจจุบัน หรือที่มีการเสนอเป็นดังคำขวัญใหม่ด้านความมั่นคงว่า “health security is national security” (“ความมั่นคงทางด้านสาธารณสุขคือความมั่นคงแห่งชาติ”)

แน่นอนว่าข้อเสนอเชิงคำขวัญเช่นนี้ท้าทายต่อชุดวิธีคิดเดิมเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะกับนักความมั่นคงในกระบวนทัศน์เดิมอีกส่วน ที่ต้องการอาศัยโควิดเป็นโอกาสทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการสร้างอำนาจผ่าน “กฎหมายพิเศษ” หรือในบางกรณีก็ใช้โรคระบาดเป็นเครื่องมือของการรวบอำนาจทางการเมือง ผ่านกลไกหรือเครื่องมือสมัยใหม่ในการควบคุมทางสังคม ซึ่งเกิดในหลายประเทศ

ไม่ว่าจะเป็นกรณีของจีนหรือฮังการี เป็นต้น

FILE – In this June 28, 2019, file photo, President Donald Trump and Russian President Vladimir Putin walk to participate in a group photo at the G20 summit in Osaka, Japan. The Trump administration is notifying international partners that it is pulling out of a treaty that permits 30-plus nations to conduct unarmed, observation flights over each other’s territory — overflights set up decades ago to promote trust and avert conflict. The administration says it wants out of the Open Skies Treaty because Russia is violating the pact and imagery collected during the flights can be obtained quickly at less cost from U.S. or commercial satellites. (AP Photo/Susan Walsh, File)

โจทย์ใหม่-บทเรียนจากสหรัฐ

สหรัฐอเมริกาเป็นตัวอย่างที่อาจจะเป็นข้อพิจารณาในกรณีนี้ ดังที่มีการเปรียบเทียบว่า ยอดผู้เสียชีวิตจากการติดเชื้อโควิดถึงปลายเดือนพฤษภาคมมีถึง 1 แสนคน (ใกล้เคียงกับการสูญเสียในสงครามโลกครั้งที่ 1 – 116,516 คน) มากกว่าหลายเท่าตัวของผู้เสียชีวิตในวันที่ 11 กันยายน 2001 (2,977 คน) หรือมากกว่ายอดผู้เสียชีวิตของทหารอเมริกันในสงครามเวียดนาม (58,220 คน)

ผลเช่นนี้ทำให้เกิดคำถามอย่างมากว่า ผู้นำสหรัฐในอนาคตจะยังยึดอยู่กับความคิดในมิติเดิมต่อไปหรือไม่ เมื่อความสูญเสียขนาดใหญ่เกิดจากปัญหาโรคระบาด

แต่หากย้อนกลับไปในอดีต เหตุการณ์ 11 กันยายนส่งผลกระทบในทางยุทธศาสตร์อย่างมาก และนำมาซึ่งยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงของสหรัฐคือ “สงครามต่อต้านการก่อการร้าย” (War on Terror หรือ Global War on Terrorism) ยุทธศาสตร์นี้นำไปสู่การขยายปฏิบัติการทางทหารของสหรัฐในการต่อสู้กับการก่อการร้ายในขอบเขตทั่วโลก

โดยมีขบวนติดอาวุธของโลกมุสลิมเป็นเป้าหมายหลักในทางทหาร

และยังมีนัยถึงการต่อสู้กับรัฐบาลที่ให้การสนับสนุนกับขบวนติดอาวุธดังกล่าวอีกด้วย (ดูคำกล่าวของประธานาธิบดีจอร์จ บุช ในวันที่ 16 กันยายน 2001)

ซึ่งส่งผลให้สหรัฐขยายบทบาทใหญ่ทางทหารอีกครั้งในยุคหลังสงครามเวียดนาม

ยุทธศาสตร์เช่นนี้ยังนำไปสู่การขยายปฏิบัติการทางทหารของสหรัฐในสองสงครามใหญ่ คือ สงครามอัฟกานิสถาน (2001) และสงครามอิรัก (2003) ซึ่งทำให้สหรัฐไม่เพียงสูญเสียทหารมากกว่า 7,000 นายเท่านั้น หากยังสูญเสียทรัพยากรทางเศรษฐกิจอีกเป็นจำนวนมหาศาล

และสงครามเช่นนี้ทำให้ความสนใจด้านความมั่นคงของประเทศมีศูนย์กลางอยู่กับเรื่องของสงครามก่อการร้ายเป็นประเด็นหลัก

และส่งผลให้ปัญหาความมั่นคงอื่นๆ ไม่ได้รับความสนใจเท่าที่ควร

อันมีนัยอย่างสำคัญว่า ทรัพยากรของประเทศจะทุ่มลงสู่ภาคการทหารเป็นทิศทางหลักเพื่อเอาชนะในสงครามดังกล่าว

แม้ผู้นำสหรัฐในยุคต่อมาอย่างประธานาธิบดีบารัค โอบามา ตระหนักถึงผลลบจากนโยบายดังกล่าว

ดังนั้น ในเดือนพฤษภาคม 2013 ทำเนียบขาวจึงประกาศว่าสงครามต่อต้านการก่อการร้ายในระดับโลกที่ดำเนินมาตั้งแต่ปลายปี 2001 ได้สิ้นสุดลงแล้ว

และในปลายเดือนธันวาคม 2014 ทำเนียบขาวได้ประกาศยุติบทบาทนำของสหรัฐในปฏิบัติการทางทหารในอิรัก

แม้ในช่วงเวลาต่อมาการขยายตัวของ “กลุ่มรัฐอิสลาม” ในกลางปี 2014 จะเป็นปัจจัยสำคัญกดดันจนสหรัฐต้องกลับสู่การมีปฏิบัติการทางทหารในอิรักอีกครั้งหนึ่งในตอนกลางปี 2016

แต่ก็เป็นในรูปของการใช้กำลังทางอากาศสนับสนุนกำลังรบทางบกของรัฐบาลท้องถิ่น

ผลที่เห็นได้อย่างชัดเจนอีกด้านหลังจากเหตุการณ์ในเดือนกันยายน 2001 ก็คือ น้ำหนักในเชิงนโยบายด้านความมั่นคงมุ่งไปสู่การจัดการกับสองสงครามและกับกลุ่มก่อการร้ายของโลกมุสลิม จนทำให้เกิดปัญหาในอีกส่วน

ดังจะเห็นได้ว่าสหรัฐให้ความสําคัญไม่มากนักกับการเปลี่ยนแปลงของ “ภูมิทัศน์ด้านความมั่นคงใหม่” ในเวทีโลก

ไม่ว่าจะเป็นการฟื้นตัวใหม่ของรัสเซียหลังจากการล่มสลายในยุคหลังสงครามเย็น

และการเติบโตของจีนที่กำลังก้าวขึ้นสู่สถานะของความเป็น “รัฐมหาอำนาจใหญ่” (the great power) จนกลายเป็นคู่แข่งขันที่สำคัญของสหรัฐ

ผลจากการ “ติดกับดักสงคราม” ทั้งในอัฟกานิสถานและในอิรัก ทำให้นโยบายความมั่นคงของสหรัฐไม่สามารถรับมือกับโจทย์ใหม่ๆ ในเวทีโลกได้เท่าที่ควร

และยิ่งเมื่อผนวกเข้ากับการขึ้นสู่ตำแหน่งผู้นำสูงสุดที่ทำเนียบขาวของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ที่มีการกำหนดนโยบายในลักษณะที่ “แหวกบรรทัดฐาน” ของความเป็นรัฐมหาอำนาจในเวทีโลกด้วยแล้ว ก็ยิ่งทำให้ความคาดหวังที่จะเห็นการปรับตัวของนโยบายด้านความมั่นคงของสหรัฐเป็นไปได้ยากมากขึ้น

ดังนั้น การต้องเผชิญกับวิกฤตโรคระบาดในต้นปี 2020 จึงเป็นดังการ “ทดสอบนโยบาย” ครั้งสำคัญของผู้นำสหรัฐที่กำลังก้าวสู่การเลือกตั้งประธานาธิบดีในปลายปีนี้

President Donald Trump walks from the White House through Lafayette Park to visit St. John’s Church Monday, June 1, 2020, in Washington. (AP Photo/Patrick Semansky)

ความท้าทายใหม่

แม้นว่าทรัพยากรบางส่วนในระบบการเมืองอเมริกันอาจจะถูกจัดสรรให้แก่การจัดการกับปัญหาใหม่ๆ เช่น การเปลี่ยนแปลงของสภาวะอากาศ หรือการเตรียมรับมือกับโรคระบาด แต่การจัดสรรเช่นนี้น้อยเกินไปจนไม่สามารถรับมือกับปัญหาที่เกิดขึ้นได้

เช่น ทำเนียบขาวในยุคประธานาธิบดีทรัมป์ตัดงบประมาณที่ให้แก่ศูนย์ควบคุมและป้องกันการแพร่ระบาดของเชื้อโรค (The Center for Disease Control and Prevention : CDC)

หรือเห็นจากงบประมาณโดยเฉลี่ยจากปี 2010 ว่า สหรัฐใช้งบประมาณราว 180 พันล้านเหรียญสหรัฐต่อปีในการต่อสู้กับการก่อการร้าย แต่ใช้งบฯ ราว 2 พันล้านเหรียญต่อปีกับงานทางด้านสาธารณสุขในการต่อสู้กับปัญหาโรคระบาด

หรือในงบประมาณปี 2019 รัฐสภาอเมริกันผ่านงบประมาณ 685 พันล้านเหรียญให้กับกระทรวงกลาโหม แต่จัดสรรงบประมาณ 7 พันล้านให้แก่ CDC ที่ต้องทำงานต่อสู้กับปัญหาโรคระบาด

ตัวเลขดังกล่าวชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนของการใช้งบประมาณด้านการทหารของประเทศ โดยเปรียบเทียบกับการใช้งบในการต่อสู้กับโรคระบาด

ซึ่งเชื่อว่าผลจากโรคระบาดครั้งนี้จะทำให้สังคมอเมริกันลุกขึ้นมาเรียกร้องให้เกิดการปรับงบประมาณของประเทศมากขึ้น

ในขณะเดียวกันคงมีการผลักดัน “วาระความมั่นคงด้านสาธารณสุข” ที่ในอนาคตประเทศอาจจะต้องเก็บสำรองเวชภัณฑ์และอุปกรณ์การแพทย์

รวมทั้งการใช้งบประมาณเพื่อการต่อสู้กับโรคระบาดที่มากขึ้นกว่าเดิม ตลอดรวมถึงการจัดสรรงบฯ เพื่อช่วยเหลือทางเศรษฐกิจแก่ชาวอเมริกันที่ตกงาน และงบฯ ในการฟื้นเศรษฐกิจของประเทศ อันส่งผลให้งบฯ สวัสดิการสังคมในยุคหลังโควิดจะเป็นอีกเรื่องที่ท้าทายทำเนียบขาวเป็นอย่างยิ่ง

นอกจากนี้ เพื่อคงความเป็นรัฐมหาอำนาจใหญ่ที่ต้องมีบทบาทในเวทีโลก ทำเนียบขาวจะต้องคิดในเรื่องการให้ความช่วยเหลือของสหรัฐแก่ประเทศกำลังพัฒนาที่ประสบปัญหาด้านสาธารณสุขในอนาคต

เพราะถ้าสหรัฐไม่ทำ จีนจะเข้ามามีบทบาทแทนแน่นอน อันเป็นผลจากขยายอิทธิพลจีนในเวทีโลกที่มีมากขึ้นในยุคหลังโควิด…

ยุคหลังโควิดจึงท้าทายในทางยุทธศาสตร์อย่างยิ่ง!


พิเศษ! สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์, ศิลปวัฒนธรรม และเทคโนโลยีชาวบ้าน ลดราคาทันที 40% ตั้งแต่วันนี้ – 30 มิ.ย. 63 เท่านั้น! คลิกดูรายละเอียดที่นี่

บทความก่อนหน้านี้เรื่องสั้น | คืนปีเสือ (จบ)
บทความถัดไปคณิต ณ นคร | เมื่อประธานชมรมข้าราชการอัยการบำนาญ ส่งสารถึงอัยการสูงสุด (4)