สุรชาติ บำรุงสุข | Strategic Shocks! ไม่แน่นอน-ไม่คาดคิด

สุรชาติ บำรุงสุข

“ยุทธศาสตร์ระยะยาวจะต้องไม่เป็นเหมือนสิ่งกีดขวางบนถนน [ที่เป็นอุปสรรค] ต่อการปรับตัวในระยะสั้น”

Hew Strachan

ศาสตราจารย์ด้านประวัติศาสตร์สงคราม

นักยุทธศาสตร์ทุกคนถูกเตือนให้ระวังเรื่องสำคัญประการหนึ่งก็คือ เมื่อยุทธศาสตร์ได้นำมาใช้แล้ว รัฐอาจเผชิญกับสถานการณ์ที่เรียกว่า ภาวะ “ช็อกทางยุทธศาสตร์” (strategic shocks)

หรือจะเรียกว่าเป็นอาการ “ตกใจทางยุทธศาสตร์” ซึ่งหมายถึง การเผชิญกับสิ่งที่เกิดขึ้นอย่างไม่คาดคิดในระยะสั้น และสิ่งนี้กระทบอย่างมีนัยสำคัญกับยุทธศาสตร์ที่กำหนดขึ้น

ในอีกด้าน ปัญหาเช่นนี้ผูกโยงกับข้อถกเถียงประการหนึ่งในการวางยุทธศาสตร์ของประเทศ ซึ่งรวมถึงยุทธศาสตร์ทหารด้วย อันได้แก่คำถามว่า “ยุทธศาสตร์ชาติควรมีกรอบระยะเวลาเท่าใด?”

แน่นอนว่ารัฐบาลในฐานะผู้กำหนดยุทธศาสตร์ในแต่ละประเทศอาจมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องของการกำหนดกรอบเวลาที่ใช้กับการนำเอายุทธศาสตร์ไปใช้ในการกำหนดทิศทางของประเทศ

อย่างไรก็ตาม คำตอบในมิติของเวลาว่า “ยุทธศาสตร์ควรมีอายุยาวเท่าไร?” จึงเป็นเรื่องที่ความเสี่ยงในตัวเองในกระบวนการทางยุทธศาสตร์

เพราะในระยะยาวแล้วทุกรัฐเผชิญหน้ากับปัญหา 2 ประการในเบื้องต้นไม่แตกต่างกัน

คือปัญหาความเป็นไปได้ที่จะเกิดสิ่งที่ “ไม่คาดคิด” (unexpected) และโอกาสที่จะเกิดความ “ไม่แน่นอน” (uncertain) อันเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงของภววิสัย (ผู้เขียนขอเรียกสิ่งนี้ว่าเป็น ปัญหา “2Us” ในทางยุทธศาสตร์)

อันทำให้ยุทธศาสตร์ที่กำหนดขึ้นเดิมกลายเป็น “ของตกยุค” ไปทันที

มิติของเวลาในยุทธศาสตร์

หากตอบในทางวิชาการแล้ว เราอาจกล่าวในเชิงภาพรวมของกระบวนการทำนโยบายของประเทศได้ว่า ยุทธศาสตร์ไม่ควรมีอายุน้อยกว่า 10 ปี เพราะยุทธศาสตร์เป็นการกำหนดแนวทางของประเทศในระยะยาว อันอาจกล่าวได้ว่ายุทธศาสตร์คือการมองไปในอนาคตระยะยาว (long-term outlook) หรือดังคำสอนเบื้องต้นของวิชานี้ที่กล่าวว่า “ยุทธศาสตร์คือการมุ่งไปสู่อนาคต”

ดังจะเห็นได้ว่าเอกสารนโยบายทางยุทธศาสตร์ของหลายๆ ประเทศนั้น มักใช้กรอบเวลาที่หนึ่งทศวรรษ หรือในบางประเทศใช้กรอบสองทศวรรษ เป็นต้น

ตัวอย่างเช่น หากตอบจากมุมมองของนักยุทธศาสตร์ทหารแล้ว การกำหนดกรอบเวลา 20 ปี (สองทศวรรษ) มาจากเหตุผลหลักที่สำคัญคือ วงรอบอายุของโครงการจัดซื้อจัดหายุทโธปกรณ์ (procurement cycle)

กล่าวคือ การจัดหายุทโธปกรณ์เป็นแกนสำคัญหนึ่งของกระบวนการทำยุทธศาสตร์ทหาร ซึ่งว่าที่จริงแล้วก็เป็นหลักการพื้นฐานประการหนึ่งในยุทธศาสตร์ทหารของทุกรัฐ

แต่ขณะเดียวกันต้องตระหนักเสมอว่า คำตอบนี้มิได้มีนัยในทางกลับกันว่า ยุทธศาสตร์ทหารถูกกำหนดจากยุทโธปกรณ์อย่างเป็นเอกเทศ มิฉะนั้นแล้วการกำหนดยุทธศาสตร์จะตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของ “ลัทธิอาวุธนิยม” ที่ถือว่าอาวุธเป็นปัจจัยตัดสินทุกอย่างในทางทหาร

หากแต่วงรอบของเวลาดังกล่าวเป็นคำตอบว่า สำหรับยุทธศาสตร์ทหารในแต่ละช่วงเวลานั้น กองทัพจะมีทิศทางการใช้ระบบอาวุธชนิดใดเพื่อตอบสนองต่อวัตถุประสงค์ทางทหารที่รัฐบาลได้กำหนดขึ้น (ต้องย้ำว่ารัฐบาลเป็นผู้กำหนดวัตถุประสงค์ทางทหารของประเทศ)

ดังได้กล่าวแล้วว่าการกำหนดเช่นนี้ควรมีกรอบของระยะเวลาไม่น้อยกว่า 10 ปี ซึ่งจะเห็นได้ว่าในแต่ละประเทศอาจจะมีกรอบเวลาของยุทธศาสตร์ที่แตกต่างกัน

เช่น สมุดปกขาวด้านความมั่นคงของฝรั่งเศสที่ออกในปี 2008 กำหนดกรอบเวลาทางยุทธศาสตร์ไว้เป็นระยะเวลา 15 ปี (แต่ในความเป็นจริงแล้วมีกรอบเวลา 17 ปี เพราะเป็นยุทธศาสตร์จากปี 2008 ถึงปี 2025)

หากมองจากยุทธศาสตร์ชาติในมิติทางทหาร เช่น ในกรณีของสมุดปกขาวด้านการป้องกันประเทศของออสเตรเลีย ออกในปี 2009 มีกรอบเวลา 20 ปี (2009-2030)

หรือสมุดปกขาวของกระทรวงกลาโหมนิวซีแลนด์ ออกในปี 2010 ก็ใช้กรอบเวลา 20 ปีเช่นกัน (2010-2030) หรือกองบัญชาการกำลังรบร่วมของสหรัฐ (The US Joint Forces Command) ได้ออกเอกสารประเมินสภาวะแวดล้อมสำหรับการรบร่วม (JOE) มีระยะเวลาครอบคลุมถึง 25 ปี เป็นต้น จากกรณีที่กล่าวในข้างต้นชี้ให้เห็นถึงระยะเวลาของแผนยุทธศาสตร์ว่าเป็นการวางแผนสำหรับอนาคตในระยะยาว

สิ่งที่กล่าวในข้างต้นคือการตอกย้ำว่า ยุทธศาสตร์เป็นกระบวนการคิดและการมองอนาคตใน “ระยะยาว” (long-term future) หรือกล่าวในทางกลับกันได้ว่า ยุทธศาสตร์เป็นกระบวนการมองปัญหาที่ไม่ใช่เรื่องใน “ระยะใกล้” (near term)

แต่การมองอนาคตระยะยาวเช่นนี้ย่อมมีความเสี่ยงในตัวเองจากการเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อมที่ทำให้ยุทธศาสตร์นั้น อาจกลายเป็นสิ่งที่ไม่สอดคล้องกับยุคสมัย เพราะปัจจัยความเปลี่ยนแปลงอาจเปลี่ยนเงื่อนไขทางยุทธศาสตร์ใหม่ทั้งหมด

ดังที่มักกล่าวเป็นข้อเตือนใจเสมอว่า “ยุทธศาสตร์เก่า” ไม่เคยรองรับต่อ “โลกใหม่” ได้จริง เพราะยุทธศาสตร์เก่าย่อมถูกออกแบบให้รับกับโลกเก่าเท่านั้น

ความเปลี่ยนแปลงไม่มีขอบเขต

เมื่อความเปลี่ยนแปลงใหญ่เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ตลอดเวลาในสภาวะแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ และส่งผลให้เกิดปัจจัยที่ “ไม่คาดคิด” และ “ไม่แน่นอน” ซึ่งย่อมกระทบโดยตรงต่อรัฐ เพราะต้องยอมรับว่า ในกรอบระยะเวลา 20-30 ปี มีสิ่งต่างๆ ที่เป็นความเปลี่ยนแปลงใหญ่ในแบบที่นักยุทธศาสตร์อาจจะไม่สามารถวิเคราะห์ได้ล่วงหน้า

ดังตัวอย่างของการสิ้นสุดสงครามเย็นในปี 1989-90 หรือการก่อการร้ายกับสหรัฐในวันที่ 11 กันยายน 2001 หรือการเกิดปรากฏการณ์ “อาหรับสปริง” ในต้นปี 2011 หรือการก่อตัวของกลุ่มรัฐอิสลาม (IS) ในตอนกลางปี 2014 เป็นต้น

ตัวอย่างเช่นนี้ชี้ให้เห็นถึงประเด็นที่นักยุทธศาสตร์ไม่คาดคิดมาก่อน เช่น แทบไม่เคยมีใครคิดมาก่อนว่าสงครามเย็นจะมาถึงจุดสุดท้ายในช่วงปลายปี 1989

ซึ่งจะเห็นได้ว่าเมื่อสงครามเย็นสิ้นสุดลง ยุทธศาสตร์ชาติและยุทธศาสตร์ทหารที่ถูกกำหนดขึ้นย่อมกลายเป็นสิ่งที่ล้าสมัยไปในทันที

หรือเห็นได้ชัดว่าระบบอาวุธที่ถูกออกแบบให้รองรับต่อเงื่อนไขสงครามเย็น อาจไม่สอดรับกับ “สภาวะแวดล้อมความมั่นคงใหม่” หลัง 1990 ที่เป็นเรื่องของความขัดแย้งด้านชาติพันธุ์ อันส่งผลให้เกิด “สงครามกลางเมือง” หรือหลัง 2001 เป็นเรื่องของการก่อการร้ายที่ทำให้เกิด “สงครามอสมมาตร” เป็นต้น

ความเปลี่ยนแปลงของปัจจัยภายในก็เป็นไปในทำนองเดียวกัน เช่น ผลจากวิกฤตค่าเงินบาทในปี 1997 ส่งผลกระทบอย่างมากต่อสถานะทางเศรษฐกิจของหลายประเทศในเอเชีย

รวมทั้งในกรณีของไทยเอง เพราะทำให้ “ทรัพยากรทางเศรษฐกิจ” ของประเทศที่ได้รับผลกระทบลดลงอย่างมาก ซึ่งก็คือ ปัญหาทรัพยากรที่ลดลง อันกระทบโดยตรงต่อขีดความสามารถทางยุทธศาสตร์ของรัฐ

เช่นเดียวกับที่โรคระบาดโควิด-19 กำลังส่งผลกระทบทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง อันทำให้อำนาจทางเศรษฐกิจของรัฐลดต่ำลงอย่างมาก สิ่งเหล่านี้เป็นตัวอย่างของความไม่แน่นอนที่เกิดขึ้นในเวทีโลก

ดังนั้น เพื่อแก้ปัญหาที่ยุทธศาสตร์ที่ต้องเผชิญกับความไม่แน่นอน จึงต้องมีกรอบเวลาของการ “ทบทวนทางยุทธศาสตร์” เพื่อให้เกิด “การปรับตัว” (adaptability) รับกับความเปลี่ยนแปลงที่เกิด ทั้งในระดับภายในและภายนอก

และในทำนองเดียวกันยุทธศาสตร์ต้องการความ “ยืดหยุ่น” (flexibility) เพื่อให้แผนยุทธศาสตร์ที่ถูกสร้างขึ้นไม่กลายเป็นสิ่งของที่ล้าสมัย ถ้าไม่มีสององค์ประกอบนี้แล้ว ยุทธศาสตร์จะไม่ช่วยต่อการกำหนดอนาคตของประเทศในระยะยาวได้เลย

โจทย์ของการกำหนดเวลาจึงไม่ใช่ปัญหา เพราะในความเป็นจริงของกระบวนการนี้ทั้งทางทฤษฎีและปฏิบัตินั้น ยุทธศาสตร์คือการสร้างกรอบระยะยาว ฉะนั้น การเผชิญกับความไม่แน่นอนย่อมเป็นเรื่องที่หลีกหนีไม่ได้ในโลกปัจจุบัน ในเงื่อนไขเช่นนี้นักยุทธศาสตร์จึงต้องตระหนักเสมอว่า “ยุทธศาสตร์ต้องออกแบบให้สามารถปรับตัวได้กับความเปลี่ยนแปลง”

ฉะนั้น แม้กรอบเวลาในแผนยุทธศาสตร์จะเป็นระยะยาว แต่ก็ไม่ใช่ปัญหาในทางปฏิบัติ หากปัญหาที่แท้จริงเป็นเรื่องของการปรับยุทธศาสตร์มากกว่า… จะทำอย่างไรให้แผนยุทธศาสตร์เป็นสิ่งที่สามารถปรับปรุงแก้ไขได้ มากกว่าจะเป็นเหมือน “สิ่งศักดิ์สิทธิ์” ที่แตะต้องไม่ได้

หรือยุทธศาสตร์จะต้องไม่ใช่สิ่งที่ถูกออกแบบให้เป็น “บทบัญญัติทางกฎหมาย” ที่ผู้ใดจะละเมิดมิได้ และการละเมิดถือเป็นความผิดทางกฎหมาย

ซึ่งหากเป็นเช่นนั้นแล้ว สิ่งที่ถูกสร้างขึ้นจะไม่มีทางเป็นยุทธศาสตร์ได้เลย อาจกล่าวได้ว่ายุทธศาสตร์ไม่ใช่ “คำสั่งทางกฎหมาย” ในภาคบังคับว่าต้องกระทำการอะไร แต่ยุทธศาสตร์คือ การประกาศถึงความตั้งใจ พร้อมกับระบุถึงทรัพยากรที่มีอยู่ว่า รัฐจะดำเนินการเช่นไรที่จะไปสู่จุดหมายที่ได้ตั้งใจไว้

ยุทธศาสตร์หลังโควิด

หลังการระบาดของเชื้อโควิด-19 แล้ว จะเห็นได้ว่า “ทรัพยากร” (means) ที่รัฐจะใช้เพื่อให้สามารถเดินทางไปสู่จุดหมายปลายทาง (ends) ทางยุทธศาสตร์นั้น ลดต่ำลงอย่างมาก

เราอาจกล่าวประเมินได้ว่า แทบทุกรัฐบาลในยุคหลังโควิดอาจจะต้องทุ่มทรัพยากรไปกับการแก้ปัญหาคนจน คนตกงาน และปัญหาสวัสดิการสังคม

ขณะที่อีกส่วนอาจต้องนำไปใช้เพื่อเตรียมรับมือกับการระบาดระลอกสอง

เพราะจากการประเมินทางด้านสาธารณสุขของหลายประเทศ ยังคงกังวลกับการระบาดครั้งที่สองอย่างมาก

ซึ่งการถดถอยของทรัพยากรที่มีอยู่ย่อมกระทบกับ “วิถีทาง” (ways) จึงทำให้ต้องทบทวนเส้นทางเก่าที่ถูกกำหนดในแผนยุทธศาสตร์ว่า จะยังช่วยให้รัฐสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้องการได้จริงเพียงใด

ภายใต้เงื่อนไขใหม่ของยุคหลังโควิด ที่ส่งผลโดยตรงต่อทรัพยากรของรัฐนั้น การ “ปรับรื้อ” ยุทธศาสตร์เดิมจึงมีความจำเป็นอย่างมาก เพราะจะต้องตระหนักเสมอว่า หากวัตถุประสงค์ที่กำหนดขึ้นแต่เดิมเกินกว่าขีดความสามารถทางทรัพยากรที่รัฐมี และการกำหนดนี้เกิดในบริบทของสถานการณ์ชุดเก่าด้วยแล้ว ยุทธศาสตร์ดังกล่าวก็น่าจะหมดสภาพไป การคงยุทธศาสตร์เก่าในโลกใหม่จึงเป็นความเสี่ยงที่จะเกิด “ความล้มเหลวทางยุทธศาสตร์” (strategic failure)

ดังนั้น ยุทธศาสตร์จึงไม่ใช่การออกแบบให้รัฐหลีกเลี่ยงความเปลี่ยนแปลง หากแต่เป็นสิ่งที่ทำให้รัฐสามารถเผชิญความเปลี่ยนแปลงนั้น (อันมีนัยถึงการเผชิญกับการถดถอยที่เกิดขึ้น)

หรืออีกนัยหนึ่ง ยุทธศาสตร์จะต้องออกแบบให้มีความยืดหยุ่นและปรับตัวได้ เพื่อลดความเสี่ยงที่เป็นผลของอนาคตที่ไม่คาดคิดและไม่แน่นอน!


พิเศษ! สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์, ศิลปวัฒนธรรม และเทคโนโลยีชาวบ้าน ลดราคาทันที 40% ตั้งแต่วันนี้ – 30 มิ.ย. 63 เท่านั้น! คลิกดูรายละเอียดที่นี่

บทความก่อนหน้านี้“ไม่ยุติธรรม-ไม่จริงใจ” เสียงสะท้อนจากชายแดนใต้ มอง 16 ปีภายใต้กฎหมายพิเศษ ผ่านสายตา ส.ส. “กมลศักดิ์ ลีวาเมาะ”
บทความถัดไปเรื่องสั้น | คืนปีเสือ (2)