สุรชาติ บำรุงสุข | ปัญหา “เก้าอี้สามขา” ที่ชำรุดแล้ว กับการสร้าง “ยุทธศาสตร์ชาติ” ใหม่

“ในขณะที่พลังและแรงขับเคลื่อนของยุทธศาสตร์เกิดขึ้นจาก [ปัจจัย] ภายใน แต่ความสำเร็จและความล้มเหลว [ของยุทธศาสตร์นั้น] ถูกตัดสินจากสภาวะแวดล้อมภายนอก”

Ross Harrison

Strategic Thinking in 3D (2013)

เราคงปฏิเสธผลที่เกิดขึ้นจากอิทธิพลทางความคิดของสหรัฐต่อกระบวนการการศึกษาของทหารในกองทัพไทยไม่ได้ เพราะตลอดช่วงระยะเวลาอย่างยาวนานของความสัมพันธ์ด้านความมั่นคงที่ใกล้ชิดจากยุคสงครามเย็นจนถึงปัจจุบันนั้น การศึกษาของทหารไทยเป็นไปในแบบของกองทัพสหรัฐ และหนึ่งในการศึกษาในเรื่องเช่นนี้คือ การศึกษาทางด้านยุทธศาสตร์ที่เป็นอิทธิพลทางความคิดในแบบอเมริกัน

ยุทธศาสตร์ศึกษา (Strategic Studies) ที่จัดการเรียนการสอนไม่ว่าจะเป็นในระดับวิทยาลัยการทัพของเหล่าทัพต่างๆ จนถึงระดับสูงในวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร ก็อยู่ในทิศทางดังกล่าว ซึ่งว่าที่จริงแล้วก็ไม่ใช่เรื่องแปลกและไม่ใช่เรื่องที่จะต้องถือเป็นความผิดแต่อย่างใด

เพราะการเรียนในประเด็นเรื่องของยุทธศาสตร์ การป้องกันประเทศ และความมั่นคงนั้น ต้องยอมรับว่าในบริบทของการศึกษา สหรัฐเป็น “ผู้นำทางวิชาการ” ที่สร้างองค์ความรู้ทางทหาร/ความมั่นคง/ยุทธศาสตร์ ได้อย่างเป็นระบบมากในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2

การสร้าง “ปัญญาทางทหาร” เช่นนี้เกิดจากการที่สหรัฐก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจของโลก

อิทธิพลการศึกษาทางทหารในแบบของสหรัฐจึงขยายตัวไปสู่ชาติพันธมิตร

ซึ่งการถ่ายทอดองค์ความรู้เช่นนี้เป็นเรื่องใหม่ในขณะนั้น และหวังให้ทหารไทยเรียนรู้กระบวนการคิดทางยุทธศาสตร์อย่างเป็นระบบ มากกว่าเป็นจินตนาการแบบเลื่อนลอย ที่ไม่มี “กระบวนการทางยุทธศาสตร์” (strategic process) รองรับ (นักยุทธศาสตร์ต้องไม่ “มโน”)

ทฤษฎีเก้าอี้สามขา

ดังได้กล่าวมาแล้วว่ายุทธศาสตร์ศึกษาในกองทัพไทยพึ่งพาตำราของสหรัฐเป็นด้านหลัก หนึ่งในตำราที่ถือเป็นมาตรฐาน และอาจจะต้องถือว่าเป็นหนังสือยุทธศาสตร์ที่ดีเล่มหนึ่ง ที่สามารถใช้เป็นตำราพื้นฐาน (basic text) ในการสอนคือ “ยุทธศาสตร์ทหาร : ทฤษฎีและการประยุกต์” ที่จัดพิมพ์โดยวิทยาลัยการทัพบกสหรัฐ (Col. Arthur F. Lykke, Jr. (Ed.), Military Strategy : Theory and Application หนังสือเล่มนี้น่าจะพิมพ์ใช้อย่างต่อเนื่อง)

ในทางวิชาการ เชื่อว่านายทหารไทยหลายนายที่จบการศึกษาจาก วทบ. สหรัฐน่าจะนำเอาตำราเล่มนี้ติดตัวกลับมา ซึ่งทำให้งานของ Lykke มีอิทธิพลทางความคิดในการสอนวิชายุทธศาสตร์ของทหารไทยอยู่พอสมควร แม้จะไม่ชัดเจนในทางปฏิบัติว่าเมื่อผู้นำทหารมีอำนาจทางการเมืองแล้ว งานดังกล่าวมีอิทธิพลต่อความคิดในการวางยุทธศาสตร์ของประเทศเพียงใด

พันเอก Lekke สร้างกรอบความคิดที่เป็นดังทฤษฎีในวิชายุทธศาสตร์ทหารว่า ยุทธศาสตร์เป็นเสมือนดัง “เก้าอี้สามขา” ที่ประกอบด้วย

1) จุดหมายปลายทาง (ends) คือเป้าหมายที่ต้องการจะบรรลุถึง

2) หนทางปฏิบัติ (ways) คือวิธีการที่จะนำไปสู่เป้าหมายนั้น

และ 3) เครื่องมือ (means) คือทรัพยากรที่มีอยู่เพื่อใช้ในการไปสู่เป้าหมายดังกล่าว ฉะนั้น ยุทธศาสตร์จึงเป็นการคิดคำนวณในการจัดความสัมพันธ์ของปัจจัยทั้งสาม (หรือทำเป็นสูตรกึ่งคณิตศาสตร์ strategy = ends x ways x means)

แม้กรอบคิดนี้จะเป็นเรื่องของยุทธศาสตร์ทหาร เพราะมาจากตำราเรียนที่ใช้ในวิทยาลัยการทัพบกสหรัฐ แต่หากนำมาประยุกต์ใช้กับกระบวนการทำยุทธศาสตร์ชาติ ก็น่าจะเป็นสิ่งที่น่าจะปรับใช้ได้

เพราะในกระบวนการทำนโยบายนั้น กรอบคิดในการจัดความสัมพันธ์ของปัจจัยทั้งสามไม่แตกต่างกันแต่อย่างใด

ผู้นำกองทัพต้องตอบถึงความสัมพันธ์ของเป้าหมายทางทหาร วิธีการทางทหาร และทรัพยากรทางทหารเช่นไร

ผู้นำรัฐบาลก็ต้องตอบให้ได้อย่างแท้จริงถึงความสัมพันธ์ของเป้าหมายของรัฐ วิธีการของรัฐ และทรัพยากรของรัฐเช่นนั้น

เมื่อต้องทำยุทธศาสตร์แล้ว นักการเมืองและนักการทหารจึงเหมือนกับต้องนั่ง “เก้าอี้สามขา” ให้ได้อย่างสมดุล

แต่เมื่อไหร่ที่เขานั่งไม่ดี (หมายถึงการจัดสมดุลที่ไม่สอดคล้องกันระหว่างจุดหมายปลายทางและทรัพยากรที่มี)

เมื่อนั้นเก้าอี้ก็จะโยกเยก (และเกิดความเสี่ยงที่ยุทธศาสตร์อาจจะล้มเหลว)

การนั่ง “เก้าอี้สามขา” ไม่ให้โยกเยกจนล้มลง จึงไม่ใช่เรื่องง่ายทั้งในทางทฤษฎีและปฏิบัติ

จะปรับขาเก้าอี้อย่างไร?

กระบวนการทางยุทธศาสตร์คือการกำหนดจุดหมายปลายทาง (ends) พร้อมกับการออกแบบทิศทาง (ways) ที่รัฐบาลจะพาประเทศเดินไปข้างหน้าสู่จุดหมายนั้น ด้วยทรัพยากรต่างๆ (means) ที่รัฐมีอยู่ การสร้างกรอบวิธีคิดเช่นนี้ก็เพื่อไม่ให้นักยุทธศาสตร์กลายเป็นเพียง “คนขายฝัน” เพราะถ้ายุทธศาสตร์ไม่ได้ถูกกำหนดขึ้นจากปัจจัยที่เป็นจริงของรัฐแล้ว ยุทธศาสตร์นั้นอาจจะไม่สามารถบรรลุผลที่ต้องการได้ คำเตือนสำคัญก็คือ ยุทธศาสตร์จะต้องไม่คิดบนพื้นฐานที่เลื่อนลอย

นอกจากนี้ นักยุทธศาสตร์ทุกคนยังถูกสอนอีกว่า การเดินไปสู่จุดหมายที่กำหนดไว้นั้น เป็นการเดินทางไปในอนาคต การกำหนดเช่นนี้จึงเป็นการสร้างวิสัยทัศน์ที่ต้องมองไปในอนาคต ซึ่งทำให้การกำหนดที่เกิดขึ้นเป็นการประมาณการที่มีนัยผูกโยงอยู่กับความเปลี่ยนแปลงของปัจจัยในอนาคตทั้งสิ้น แม้ปัจจัยเหล่านี้จะเป็นผลสืบเนื่องของสถานการณ์ปัจจุบันก็ตาม แต่ไม่ใช่ปัจจัยปัจจุบันทั้งหมดจะเป็นตัวกำหนดความเป็นไปในอนาคต ในสภาวะเช่นนี้ยุทธศาสตร์ต้องออกแบบให้สามารถปรับตัวได้อย่างต่อเนื่อง (continuous adaptation) เพื่อรับกับความเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อมภายนอก

ฉะนั้น นักยุทธศาสตร์จะต้องสวมหมวกอีกใบเป็น “นักความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ” เพื่อที่จะเข้าใจถึงปัจจัยแทรกซ้อนที่เกิดขึ้นได้ตลอดเวลาในระบบระหว่างประเทศ ยุทธศาสตร์ที่ละเลยต่อปัจจัยสำคัญในเวทีโลกจะไม่สามารถพาประเทศไปสู่จุดหมายที่ต้องการได้เลย นักยุทธศาสตร์จึงต้องเข้าใจบริบทของการเมืองโลก

เพราะความเปลี่ยนแปลงของปัจจัยดังกล่าวทำให้ต้องปรับสมดุลของ “ขาเก้าอี้” ตลอดเวลา นายทหารที่ไม่เข้าใจการเมืองโลกจะเป็นนักยุทธศาสตร์ไม่ได้ เป็นได้เพียงนักยุทธวิธี ที่ทำได้แค่การรบ แต่ทำสงครามไม่ได้ เพราะขาดความเข้าใจทางยุทธศาสตร์

เก้าอี้ขาหัก!

นอกจากนี้นักยุทธศาสตร์ต้องตระหนักถึงคำเตือนของ “ประวัติศาสตร์ยุทธศาสตร์” (strategic history) ว่า ปัจจัยของสิ่งที่คาดไม่ถึง (unexpected inputs) สามารถเกิดขึ้นได้ตลอดเวลา (ดังเช่นที่เกิดในประวัติศาสตร์) และปัจจัยที่คาดไม่ถึงเช่นนี้เป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้ขีดความสามารถในการคาดการณ์ต่ออนาคตกลายเป็นสิ่งที่ผิดพลาดได้ หรือทำให้การประมาณการทางยุทธศาสตร์ต้องล้มเหลว (นักยุทธศาสตร์ไม่ใช่หมอดูและไม่ใช่พวกเพ้อฝัน)

หากเราย้อนกลับไปดูประวัติศาสตร์ยุทธศาสตร์ของเหตุการณ์ต่างๆ ของโลกแล้ว ล้วนมีข้อเตือนใจเสมอว่า ผลสืบเนื่องจากการเกิดของ “ปัจจัยที่คาดไม่ถึง” นั้น อาจกลายเป็น “จุดเปลี่ยน” ของประวัติศาสตร์โลกได้

เช่น ถ้าเรามีชีวิตอยู่ในช่วงปี 1930 และเห็นเศรษฐกิจตกต่ำ แต่เราก็อาจจะไม่คาดคิดเลยว่าการถดถอยทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ของโลกในปี 1929-30 ในที่สุดแล้วจะกลายเป็นหนึ่งในสาเหตุที่นำไปสู่สงครามโลกครั้งที่ 2

และเป็นหนึ่งในปัจจัยที่เอื้อให้ฮิตเลอร์ก้าวขึ้นสู่อำนาจในปี 1933

ในทำนองเดียวกัน ก่อนหน้าปี 1989 ในยุคสงครามเย็น ใครบ้างจะคิดว่าเยอรมนีตะวันตกและตะวันออกจะรวมชาติได้ กำแพงเบอร์ลินจะถูกทำลายลงในเดือนพฤศจิกายน 1989 และระบอบคอมมิวนิสต์ที่เกิดขึ้นจากการปฏิวัติบอลเชวิกในรัสเซียในปี 1917 จะเดินมาถึงจุดจบในปี 1990

แต่ที่สำคัญก่อนเวลาดังกล่าวก็คือ ใครจะคาดคิดว่าสงครามเย็นจะจบลงในปลายปี 1989 และไม่ได้จบลงด้วยสงครามใหญ่เช่นในอดีต

ประวัติศาสตร์ยุทธศาสตร์เตือนใจเสมอว่า การประมาณการทางยุทธศาสตร์อาจผิดพลาดได้จากปัจจัยความเปลี่ยนแปลงในเวทีโลก และหลายครั้งที่สิ่งนี้เกิดขึ้นอย่าง “รวดเร็วและรุนแรง” จนแผนยุทธศาสตร์ที่กระทำขึ้นอาจกลายเป็น “สิ่งล้าสมัย” ไปทันทีเมื่อสภาวะแวดล้อมใหม่เกิด

นักยุทธศาสตร์จึงต้องเข้าใจต่อปัญหาระเบียบระหว่างประเทศ เพราะความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ต่างหากที่ในที่สุดแล้วกลายเป็นปัจจัยสำคัญต่อการกำหนดยุทธศาสตร์ชาติ

เมื่อใดก็ตามที่ยุทธศาสตร์ชาติไม่ถูกออกแบบให้สามารถรองรับต่อความเปลี่ยนแปลงได้แล้ว ยุทธศาสตร์ฉบับนั้นก็แทบจะกลายเป็น “เศษกระดาษ” ไปทันที เมื่อเกิดสิ่งที่คาดไม่ถึงเข้ามาเป็น “ปัจจัยแทรกซ้อน” (ปัจจัยที่อยู่นอกเหนือการประเมิน)

ผลเช่นนี้จะทำให้ยุทธศาสตร์ดังกล่าวหมดสภาพไปโดยสิ้นเชิง

เช่น เมื่อยุทธศาสตร์ถูกทำขึ้นในยุคสงครามเย็น แต่เมื่อสงครามดังกล่าวมาถึงจุดจบในปลายปี 1989 แล้ว ยุทธศาสตร์เช่นนั้นก็สิ้นสภาพไปพร้อมกับการยุติของสงครามดังกล่าว อันส่งผลให้หลายประเทศต้องจัดทำ “ยุทธศาสตร์ใหม่” ที่รองรับต่อ “ระเบียบใหม่” ของยุคหลังสงครามเย็น

ฉะนั้น ยุทธศาสตร์จะต้องไม่ใช่สิ่งที่ดำรงอยู่อย่าง “ตายตัว” หากแต่ต้องมี “พลวัต” (dynamic) ที่จะทำให้เกิดการปรับตัวเพื่อรองรับต่อความท้าทายใหม่ๆ ที่เป็นผลจากความเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อมภายนอก ดังนั้น ยุทธศาสตร์ที่ไม่ปรับตัวไปกับปัจจัยภายนอกจึงไม่ต่างอะไรกับความพยายามที่นั่งเก้าอี้ตัวเดิม ที่ “ขาเก้าอี้หัก” ไปแล้ว

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ รัฐบาลพยายามที่จะใช้ “ยุทธศาสตร์เก่า” ที่เกิดจากการประมาณการเดิมในการรับมือกับโลกชุดใหม่ ก็คือการนั่ง “เก้าอี้เก่า” ที่ขาชำรุดแล้วนั่นเอง

เปลี่ยนเก้าอี้ใหม่?

หลังจากการระบาดของเชื้อโควิด-19 แล้ว รัฐบาลในหลายประเทศอาจจะต้องทำยุทธศาสตร์ใหม่ทั้งหมด เพราะเงื่อนไขของโลกและของประเทศในยุคก่อนและยุคหลังโควิดมีความแตกต่างกันอย่างมาก

ฉะนั้น การประเมินในยุคก่อนโควิดจึงไม่น่าใช้ได้กับยุคหลังโควิด

เพราะสภาวะแวดล้อมเปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง การปรับเปลี่ยนจุดหมาย หนทางปฏิบัติทางยุทธศาสตร์ของรัฐจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง อีกทั้งทรัพยากรจะไม่มีเท่าเดิม ซึ่งก็คือยุทธศาสตร์จะต้องกำหนดภายใต้ปริมณฑลของสภาวะแวดล้อมนั้น

เมื่อเกิดความเปลี่ยนแปลงใหญ่ นักยุทธศาสตร์จึงต้อง “ประเมินสถานการณ์ทางยุทธศาสตร์” (estimate of strategic situation) ใหม่ทั้งหมด เพื่อตอบคำถามสำคัญว่า เป้าหมาย เส้นทางที่จะไปสู่เป้าหมาย ในภาวะที่ทรัพยากรกำลังขาดแคลนในยุคหลังโควิดนั้น จะปรับสมดุลของสามส่วนนี้อย่างไร

ในเงื่อนไขเช่นนี้ ผู้นำทหารไทยที่มีอำนาจทางการเมืองและเคยเรียนวิชายุทธศาสตร์มาแล้ว ต้องตอบว่าจะยอมทิ้งเก้าอี้เก่าที่ชำรุดแล้วหรือไม่ เพราะการคง “ยุทธศาสตร์เก่า” ในโลกที่ต้องการ “ยุทธศาสตร์ใหม่” ไม่ต่างอะไรกับความพยายามที่นั่ง “เก้าอี้ขาหักตัวเดิม” นั่นเอง…

ถึงเวลาที่ต้องหาเก้าอี้ตัวใหม่แล้ว เพราะไม่มีใครอยากนั่งเก้าอี้ขาหักแน่นอน และเราก็ไม่ควรพาประเทศไปกับยุทธศาสตร์แบบเก้าอี้ขาหักด้วย!


พิเศษ! สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์, ศิลปวัฒนธรรม และเทคโนโลยีชาวบ้าน ลดราคาทันที 40% ตั้งแต่วันนี้ – 30 มิ.ย. 63 เท่านั้น! คลิกดูรายละเอียดที่นี่

บทความก่อนหน้านี้พี่สาว ‘วันเฉลิม’ เผยเบาะแสสำคัญ! เล่านาทีน้องถูกอุ้ม 10 นาทีสุดทรมาน
บทความถัดไปวิกฤตินิเวศ สงครามและการยับยั้งสงคราม | การทำให้เส้นโค้งการระบาดแบนลง