สุรชาติ บำรุงสุข | ยุทธศาสตร์หลังยุคโควิด! โลกเปลี่ยน ยุทธศาสตร์เปลี่ยน

สุรชาติ บำรุงสุข

“ทหารมักจะผูกพันอยู่กับโลกที่เป็นเรื่องทางยุทธวิธีเสมอ [ดังเช่น] เรื่องของความอยู่รอดและความหวังที่จะประสบความสำเร็จในพื้นที่การรบ… [อีกทั้ง] ความท้าทายในเรื่องของประสิทธิภาพการรบทั้งในทางกายภาพ ทางปัญญา และเหนือสิ่งอื่นใดในทางคุณสมบัติของทหาร ก็ล้วนเป็นเรื่องทางยุทธวิธีทั้งสิ้น”

Colin S. Gray

บทความนี้ขอเปิดประเด็นด้วยความเห็นของนักยุทธศาสตร์ชาวอังกฤษที่เตือนใจให้ตระหนักถึงสิ่งที่เป็นคุณสมบัติของทหาร ซึ่งโดยธรรมชาติของทหารแล้ว ทหารมักจะเป็น “นักยุทธวิธี” มากกว่า “นักยุทธศาสตร์”

หากพิจารณาในอีกด้าน เราอาจกล่าวได้ว่าความท้าทายที่เกิดขึ้นเฉพาะหน้าในชีวิตจริงของวิชาชีพทหารนั้น เป็นปัญหาทางยุทธวิธีในสนามรบ หรืออาจกล่าวในอีกมุมหนึ่งว่า ปัญหาในเชิงปฏิบัติของผู้นำทหารคือ การตัดสินใจออกคำสั่งที่ “ถูกต้องและเหมาะสม” กับสถานการณ์การรบที่เกิดขึ้น (คือเรื่องของ execution of orders ในพื้นที่การรบ)

ดังนั้น ปัญหาในชีวิตจริงของทหารจึงเป็นการแก้ปัญหาคำถาม “อย่างไร” (คือ how questions)

และไม่ใช่การตั้งคำถามว่า “ทำไม” (why questions)

ซึ่งโดยนัยเช่นนี้ก็คือ คำตอบว่าโดยวิชาชีพแล้ว ทหารอาจเป็นเพียงนักยุทธวิธี สภาวะเช่นนี้อาจส่งผลให้ผู้นำทหารบางส่วนไม่ตระหนักถึงความซับซ้อนและ/หรือความยุ่งยากที่เกิดขึ้นในกระบวนการทำแผนยุทธศาสตร์ของประเทศ

เพราะในยุทธศาสตร์เช่นนี้พลังอำนาจแห่งชาติทางทหารเป็นเพียงปัจจัยหนึ่งใน “เสาหลัก” ของยุทธศาสตร์ชาติ และไม่ใช่ปัจจัยที่จะชี้ขาดยุทธศาสตร์ของประเทศทั้งหมด

แต่สังคมก็มักจะถูกสร้างให้มีจินตนาการด้วยความเชื่อว่า “ทหารเป็นนักยุทธศาสตร์” ทั้งที่ความเป็นจริงแล้ว อาจจะไม่ใช่เช่นนั้น

และจินตนาการนี้ก็ถูกสำทับด้วยความเชื่อว่า มีแต่คนในวิชาชีพทหารเท่านั้นที่เรียนเรื่อง “ยุทธศาสตร์” เช่น การเรียนการสอนเรื่องเหล่านี้ในสถาบันการศึกษาของทหาร

แต่หลายครั้งที่สังคมไม่ตระหนักว่าพวกเขาเรียนเรื่องทางยุทธวิธีของทหาร เช่น การศึกษาในเรื่อง “การเอาชนะในสนามรบ” (how to win on the battlefield) ซึ่งแทบจะเป็นสาระหลักในการเรียนทางทหารนั้น ล้วนเป็นเพียงเรื่องทางยุทธวิธี

ไม่ใช่ปัญหาในทางยุทธศาสตร์แต่อย่างใด

เมื่อโลกทางยุทธวิธีครอบงำการเมือง

เมื่อทหารเข้ามามีอำนาจทางการเมือง พวกเขามักพาเอาความเชื่อชุดหนึ่งเข้ามาด้วยเสมอ คือ ประเทศต้องมียุทธศาสตร์ และยุทธศาสตร์นี้ต้องถูกกำหนดโดยทหาร เพราะทหารเป็นกลุ่มบุคคลที่มีความรู้ทางยุทธศาสตร์

ในเงื่อนไขเช่นนี้ ประเทศจึงเป็นเหมือน “ห้องสัมมนายุทธศาสตร์” ในสถาบันการศึกษาระดับสูงของทหาร (แม้จะมีพลเรือนเข้าร่วมเรียน แต่ก็เป็นสถาบันในแบบของทหาร)

ฉะนั้น จึงไม่แปลกนักที่สังคมไทยหลังรัฐประหารปี 2557 จะกลายเป็น “ห้องแถลงผล” ของผู้นำทหารที่เข้ามามีบทบาทในการเมืองไทย

อันนำไปสู่การจัดทำ “ยุทธศาสตร์ 20 ปี” ของรัฐบาลทหารในเวลาต่อมา

ทุกคนทราบดีว่า “ยุทธศาสตร์ไทย” ฉบับนี้เกิดภายใต้เงื่อนไขเฉพาะในทางการเมืองของไทย และที่สำคัญเกิดก่อนการเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์โลกชุดใหญ่ที่เป็นผลจากการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19

คำถามสำคัญที่ตามมาก็คือ ยุทธศาสตร์ที่ถูกรัฐบาลทหารร่างขึ้นเพื่อกำกับทิศทางอนาคตให้เดินตามที่ผู้นำทหารต้องการนั้น จะยังคงใช้ได้จริงเพียงใดในสังคมไทยยุคหลังโควิด

หรือเราควรจะยอมรับความจริงว่า ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีที่รัฐบาลทหารจัดทำขึ้นนั้น หมดสภาพไปแล้วกับความเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์

และกลายเป็นยุทธศาสตร์ที่ไม่เป็นประโยชน์ต่อการนำพาประเทศไปสู่อนาคต อันเป็นผลจากความเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อมทั้งภายนอกและภายในดังเช่นปัจจุบัน

ถ้าเรายอมรับสมมุติฐานว่ายุทธศาสตร์ฉบับนี้ไม่รองรับต่อสถานการณ์ความเป็นจริงในระดับต่างๆ ของประเทศไทยแล้ว เราควรจะยังคงยุทธศาสตร์ดังกล่าวไว้อีกต่อไปเพียงใด

เพราะต้องตระหนักประการหนึ่งว่า โอกาสที่ทำให้การนำเอานโยบายทางยุทธศาสตร์ไปใช้อย่างได้ผลนั้น

ผู้มีอำนาจในการตัดสินใจทางการเมืองจะต้อง “เข้าใจ” ปริมณฑลของการตัดสินใจทางยุทธศาสตร์ (realm of strategic choice) ที่มีอยู่ภายใต้สภาวะความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น

หรือโดยความเป็นจริงก็คือ ไม่มีรัฐบาลใดมีอำนาจในการตัดสินใจเกินกว่าเงื่อนไขของสภาวะแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ที่มีอยู่

คำถามทางยุทธศาสตร์?

ในโลกสมัยใหม่ ไม่มีใครปฏิเสธถึงความจำเป็นที่ทุกประเทศจำเป็นต้องมี “ยุทธศาสตร์แห่งชาติ” (ในความหมายที่เป็น “National Strategy”) เพื่อใช้เป็นแนวทางในการกำหนดการเดินทางของประเทศในระดับมหภาค

ในสภาวะเช่นนี้รัฐบาลจึงเป็นผู้กำหนดยุทธศาสตร์ เพราะกระบวนการทำนโยบายเป็นเรื่องทางการเมือง แต่กระบวนการดังกล่าวก็มิได้อยู่ในสุญญากาศ และจำเป็นต้องคำนึงถึง “สภาวะแวดล้อมทางยุทธศาสตร์” (strategic environment) ที่ล้อมรอบตัวรัฐ

การกำหนดนี้อาจปรากฏในรูปของ “นโยบายแห่งชาติ” ที่ผู้นำทางการเมืองได้กำหนดขึ้นในแผนพัฒนาประเทศ เช่น การนำเสนอในช่วงของการหาเสียงทางการเมือง หรือนำเสนอเป็นแนวทางเมื่อได้รับเลือกเป็นรัฐบาลแล้ว การกำหนดในลักษณะดังกล่าวจึงเป็นสิ่งที่รัฐบาลทั่วโลกกระทำกัน ดังจะเห็นได้จากการประกาศยุทธศาสตร์ของรัฐมหาอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นในกรณีของสหรัฐหรือของจีน เป็นต้น

แม้ว่าอาจจะมีรายละเอียดที่แตกต่างกันออกไปในแต่ละประเทศ เนื่องจากเงื่อนไขและปัจจัยทางการเมือง ประวัติศาสตร์ เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม อาจแตกต่างกันออกไปบ้าง

อันส่งผลให้สิ่งที่เรียกว่า “กระบวนการทางยุทธศาสตร์” (strategic process) ถูกดำเนินการในลักษณะที่ต่างกันไป

แต่กระบวนนี้มีความคล้ายคลึงกันที่จะต้องตอบคำถามหลักสามประการให้ได้ คือ

– อะไรคือจุดหมายปลายทางทางยุทธศาสตร์ที่รัฐบาลต้องการจะพาประเทศไป หรือหมายถึงจุดหมายปลายทางในนโยบายของรัฐบาลที่กำหนดขึ้นในแผนยุทธศาสตร์ (policy ends/ strategic ends)

– ในการเดินไปข้างหน้าเช่นนี้ รัฐบาลมีหนทางปฏิบัติทางยุทธศาสตร์อย่างไรที่จะพาประเทศไปสู่จุดหมายที่ต้องการนั้น (strategic ways)

– การจะไปถึงจุดหมายที่ต้องการนั้น รัฐบาลมีทรัพยากรและ/หรือเครื่องมือในทางยุทธศาสตร์อะไรเพื่อที่จะบรรลุผลดังกล่าว (strategic means)

หากกล่าวโดยสรุป รัฐบาลจะต้องตอบประเด็นเรื่อง “คำถามหลักสามประการ” ในกระบวนการทางยุทธศาสตร์ให้ได้ คือ

1) จุดหมายทางยุทธศาสตร์

2) หนทางปฏิบัติที่ไปสู่จุดหมายนั้น

และ 3) เครื่องมือและ/หรือทรัพยากรที่จะทำให้หนทางการปฏิบัติบรรลุผลได้จริง (ปัญหา ends-ways-means)

คำถามสามประการนี้เป็นสิ่งที่จะต้องตอบให้ได้ชัดเจนในกระบวนการทางยุทธศาสตร์ และที่สำคัญจะต้องคิดตอบคำถามทั้งสามประการนี้ด้วยสภาวะแวดล้อมที่เป็นจริงด้วย

เงื่อนไขเช่นนี้ทำให้นักยุทธศาสตร์จะต้องตระหนักถึงความเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อม ทั้งภายนอกและภายใน เพื่อพิจารณาว่าอะไรคือปัจจัยที่มีสถานะเป็น “สภาวะแวดล้อมทางยุทธศาสตร์” ที่จะส่งผลกระทบโดยตรงอย่างมีนัยสำคัญต่อจุดหมายปลายทาง ต่อหนทางปฏิบัติ และต่อทรัพยากรที่รัฐมีอยู่

ยุทธศาสตร์ที่ถูกกำหนดขึ้นโดยละเลยหลักการพื้นฐานสองส่วนคือ ไม่พิจารณาประเด็นหลักสามประการอย่างรอบคอบ (ends-ways-means) และละเลยปัญหาสภาวะแวดล้อมของความเปลี่ยนแปลง

ผลผลิตที่เกิดขึ้นในสภาพเช่นนี้จะไม่อาจเรียกว่าเป็นยุทธศาสตร์ได้เลย แต่อาจจะเป็นเพียงเรื่องของการสร้าง “ความฝัน” ของผู้นำรัฐบาลมากกว่าจะเป็นความจริง

ปัญหายุทธศาสตร์ชาติของไทย

หากพิจารณาจากบริบทของการเมืองไทยแล้ว จะเห็นได้ว่ายุทธศาสตร์ที่ถูกกำหนดขึ้นก่อนที่การเลือกตั้งในเดือนมีนาคม 2562 นั้น ดูจะไม่ได้เป็นยุทธศาสตร์อย่างที่เป็นความหวังทางทฤษฎี เพราะกระบวนการกำหนดยุทธศาสตร์ของประเทศที่เกิดขึ้นภายใต้รัฐบาลทหาร

ทำให้ยุทธศาสตร์ชุดนี้กลายเป็นความต้องการทางการเมืองที่จะใช้ในการควบคุมผู้ที่จะขึ้นมาเป็นรัฐบาลในอนาคต

หรืออีกนัยหนึ่งยุทธศาสตร์ฉบับนี้คือ หลักประกันของความไม่แน่นอนทางการเมืองสำหรับรัฐบาลทหารเดิม

นอกจากนี้ ในมิติของการบังคับทางการเมือง ยุทธศาสตร์นี้มีข้อกำหนดที่ชัดเจนทางกฎหมายที่กำกับว่า หากรัฐบาล (หลังเลือกตั้ง 2562) ไม่ดำเนินการในกรอบของยุทธศาสตร์ชุดนี้แล้ว รัฐบาลดังกล่าวอาจเข้าข่ายกระทำการที่ถือเป็นความผิดกฎหมาย

ซึ่งเท่ากับว่ายุทธศาสตร์เป็นกฎหมายในตัวเอง และมีนัยว่ายุทธศาสตร์นี้จะเปลี่ยนแปลงแก้ไขไม่ได้ เพราะเท่ากับจะต้องเข้าสู่กระบวนการการแก้ไขกฎหมายโดยตรง

ถ้ายุทธศาสตร์แก้ไขไม่ได้แล้ว การปรับตัวของรัฐในทางยุทธศาสตร์จะกระทำไม่ได้ด้วย เพราะยุทธศาสตร์เป็น “กรอบตายตัว” ที่ไม่อนุญาตให้ปรับเปลี่ยน

ถ้าเช่นนั้นแล้ว เราจะปรับประเทศให้รองรับกับความเปลี่ยนแปลงทางยุทธศาสตร์ที่เกิดขึ้นได้อย่างไร

โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อยุทธศาสตร์ฉบับนี้ถูกนำไปผูกโยงไว้กับรัฐธรรมนูญ

อันกลายเป็นนัยว่า “จะแก้ยุทธศาสตร์ ต้องแก้รัฐธรรมนูญ” ซึ่งไม่มีประเทศใดในโลกกระทำกัน

เพราะจะทำให้ยุทธศาสตร์กลายเป็น “ปัญหายุทธศาสตร์” ของประเทศ

สังคมไทยหลังโควิด?

สิ่งที่ต้องตระหนักในความเป็นจริงคือ ความเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์ทางยุทธศาสตร์ทั้งในระดับประเทศและในระดับโลก

ถ้าเรายอมรับว่าเส้นแบ่งเวลาสำคัญในการกำหนดอนาคต คือโลกยุคก่อนโควิด (Pre-COVID World) และโลกยุคหลังโควิด (Post-COVID World)

การแบ่งยุคเช่นนี้ตอบแก่เราว่า โลกยุคหลังโควิดเปลี่ยนแปลงไปหมดแล้ว และจะแตกต่างอย่างมากจากยุคก่อนโควิด

รัฐและสังคมไทยกำลังเข้าสู่ช่วงของความเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ จนสิ่งที่รัฐบาลทหารกำหนดเป็นยุทธศาสตร์ 20 ปีนั้น กลายเป็นของ “ตกยุค” ไปทันที

และไม่รองรับต่อความเปลี่ยนแปลงใดๆ ที่ไทยกำลังเผชิญ

ฉะนั้น จึงน่าจะต้องคิดทำ “ยุทธศาสตร์ใหม่” ได้แล้ว!


พิเศษ! สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์, ศิลปวัฒนธรรม และเทคโนโลยีชาวบ้าน ลดราคาทันที 40% ตั้งแต่วันนี้ – 30 มิ.ย. 63 เท่านั้น! คลิกดูรายละเอียดที่นี่

บทความก่อนหน้านี้ผู้ลงทะเบียนขอคืนเงินประกันใช้น้ำ กปภ. ทะลุ 1 ล้านราย ช่วยเหลือตามมาตรการฯ กว่า 242 ล้านบาท
บทความถัดไปจดทะเบียนธุรกิจเมษายนลดฮวบ 34% มั่นใจครึ่งปีหลังดีขึ้น หลังรัฐผ่อนคลายมาตรการ