สุรชาติ บำรุงสุข | วิกฤตในระบอบประชาธิปไตย รัฐในสถานการณ์ฉุกเฉิน

สุรชาติ บำรุงสุข

“ข้าพเจ้าเป็นผู้ที่เชื่อมั่นในประชาชนอย่างยิ่ง ถ้าเราให้ความจริงแก่ประชาชนแล้ว พวกเขาจะสามารถยืนหยัดต่อสู้กับวิกฤตได้ทุกชนิด จุดสำคัญก็คือ การให้ความจริงแก่ประชาชน”

ประธานาธิบดีอับราฮัม ลินคอล์น

นักเรียนในวิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและในวิชายุทธศาสตร์ จะต้องถูกสอนให้เรียนรู้หัวข้อสำคัญหนึ่ง คือกระบวนการกำหนดนโยบายของรัฐบาลในยามที่ต้องเผชิญกับสถานการณ์วิกฤต

เพราะในการกำหนดนโยบายของรัฐนั้น สภาวะวิกฤตถือเป็นจุดสูงสุดของสถานการณ์ หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ สภาวะวิกฤตที่เกิดขึ้นอาจมีนัยถึงความเป็นความตายของรัฐ หรืออาจมีผลต่อความอยู่รอดของรัฐบาล

ดังนั้น การกำหนดนโยบายในการรับมือกับวิกฤต จึงเป็นหัวข้อสำคัญในการบริหารภาครัฐเสมอ

ในอีกด้านของปัญหานี้ก็คือ การบริหารจัดการภาครัฐในยามวิกฤตนั้น วิสัยทัศน์ของผู้นำรัฐบาลเป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่ง

ทั้งยังต้องการการสร้างประสิทธิภาพของระบบการบริหารจัดการ เพื่อให้สังคมสามารถอยู่รอดและผ่านพ้นเหตุการณ์ดังกล่าวไปได้

มิฉะนั้นแล้ว วิกฤตที่รัฐกำลังเผชิญอยู่ อาจกลายเป็น “วิกฤตซ้อนวิกฤต” ที่ถาโถมใส่สังคมนั้น

ดังนั้น บทความนี้จะลองนำเสนอถึงบทบาทของรัฐในระบอบประชาธิปไตยในยามที่ต้องเผชิญหน้ากับวิกฤตการณ์

วิกฤตการณ์คืออะไร?

คําว่า “วิกฤต” (crisis) มีความหมายหลายอย่าง และความหมายอาจจะแตกต่างกันออกไปในแต่ละสาขาวิชา

ดังนั้น สภาวะวิกฤตหรือวิกฤตการณ์จึงเป็นแนวคิดที่อยู่กับสาขาวิชาต่างๆ อย่างน้อยจะเห็นได้ว่าในสาขาวิชาเหล่านี้มีสภาวะวิกฤตเป็นส่วนหนึ่งของหัวข้อการศึกษา ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องทางการแพทย์ ทางเศรษฐกิจ ทางการบริหาร ทางประวัติศาสตร์ ทางจิตวิทยา ทางการสื่อสาร ทางรัฐศาสตร์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในทางยุทธศาสตร์ และในทางความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ

ตัวอย่างเช่น ถ้าเราใช้ในทางการแพทย์ คำนี้อาจหมายถึง สภาวะความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับคนไข้ที่มีอาการเจ็บป่วย และส่งผลโดยตรงให้คนไข้อาจจะอยู่รอดได้หรือไม่

ภาวะเช่นนี้เป็นปัจจัยบังคับที่ทำให้แพทย์จะต้องตัดสินใจอย่างใดอย่างหนึ่ง โดยเฉพาะต้องตัดสินใจว่าการรักษาต่อไปจะสามารถช่วยชีวิตของผู้ป่วยได้หรือไม่

หรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นการตัดสินใจในเรื่องที่เป็น “ความเป็น-ความตาย” ของคนไข้ (คือเป็น “life and death” decision)

หากเปรียบเทียบกับภาวะวิกฤตที่เกิดจากการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ที่กลายเป็นสถานการณ์ของความ “สับสนวุ่นวาย” เพราะมีผู้ป่วยและผู้เสียชีวิตเป็นจำนวนมาก

ในด้านหนึ่งได้ก่อให้เกิดความขาดแคลนเครื่องช่วยหายใจสำหรับผู้ป่วยอย่างกว้างขวาง จนแพทย์อาจจะต้องตัดสินใจเลือกว่าเขาจะให้เครื่องนี้แก่ใคร เป็นต้น

หรืออาจกล่าวได้ว่าการตัดสินใจเช่นนี้เกิดขึ้นในภาวะที่เป็นวิกฤต

เพราะหากเป็นการระบาดที่ไม่เกิดในวงกว้างและไม่นำไปสู่การเสียชีวิตของคนเป็นจำนวนมากแล้ว การตัดสินใจที่ต้องเลือกว่าจะให้เครื่องช่วยหายใจแก่ผู้ป่วยคนใดจะไม่เกิดขึ้นอย่างแน่นอน

คำอธิบายเช่นนี้ชี้ให้เห็นชัดว่า วิกฤตการณ์คือสถานการณ์ที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว หรืออาจเกิดในแบบฉับพลัน จนกลายเป็นความสับสนอลหม่าน และบังคับให้ผู้ที่เกี่ยวข้องต้องตัดสินใจดำเนินการบางอย่าง

เพราะระบบปกติที่มีอยู่จะไม่สามารถรับมือกับสิ่งที่กำลังเกิดขึ้นได้แต่อย่างใด

หรืออาจกล่าวได้ว่าสถานการณ์ใหม่ที่เกิดขึ้นและสร้างผลกระทบอย่างรุนแรงนั้น เป็นความท้าทายต่อแนวทางการแก้ปัญหาในแบบเดิมเสมอ

ฉะนั้น นัยในทางสังคม วิกฤตจึงมีความหมายที่ใกล้เคียงกับคำว่า “สับสนอลหม่าน” (chaos)

เพราะว่าที่จริงแล้วในรอยต่อของภาวะที่เป็นวิกฤตการณ์นั้น เราอาจเห็นถึงความสับสนอลหม่านที่ดำรงอยู่ทั้งในช่วงต้นที่สังคมกำลังก้าวสู่วิกฤต

ช่วงกลางที่สังคมอยู่ในวิกฤต

หรือช่วงปลายที่สังคมกำลังออกจากวิกฤต

อีกทั้งในภาวะวิกฤตเช่นนี้ ความไร้ระเบียบจะเป็นสิ่งที่ดำรงอยู่ด้วย (หรืออย่างน้อยก็ดำรงอยู่แบบชั่วคราว)

ลักษณะดังกล่าวทำให้อีกด้านหนึ่งของวิกฤตการณ์คือความไร้ระเบียบ (disorder) ขณะเดียวกันความไร้ระเบียบนำไปสู่ความไร้เสถียรภาพ (instability)

หรืออาจกล่าวในเชิงมหภาคได้ว่า วิกฤตการณ์เป็นภาวะที่มีสามองค์ประกอบหลักคือ ความสับสนวุ่นวาย ความไร้ระเบียบ และความไร้เสถียรภาพ

ที่เป็นเช่นนี้เพราะระบบปกติที่ถูกออกแบบไว้ ไม่สามารถรับมือกับสถานการณ์ใหม่ที่กำลังเกิดขึ้นได้ ทั้งยังท้าทายอย่างมีนัยสำคัญกับชุดความคิดของผู้นำรัฐในการบริหารจัดการเหตุที่เกิดขึ้น

เราอาจเปรียบเทียบในทางวิชาการได้ว่า ระบบปกติถูกออกแบบให้รองรับกับสถานการณ์ที่เป็น “เส้นตรง” (linear) อันมีนัยหมายถึง สถานการณ์ที่คาดคะเนได้ หรือสามารถควบคุมสิ่งที่เกิดขึ้นได้ (จนไม่กลายเป็นสถานการณ์ที่มีองค์ประกอบทั้งสามประการในข้างต้น)

แต่วิกฤตเกิดเมื่อสถานการณ์ “ไม่เป็นเส้นตรง” (non-linear) และเป็นการเกิดของสถานการณ์ใหม่อย่างฉับพลัน สภาวะที่เกิดขึ้นเช่นนี้เกินจากขีดความสามารถที่กระบวนการในระบบปกติจะรองรับได้

และยิ่งเกินมากเท่าใด วิกฤตก็จะยิ่งรุนแรงมากเท่านั้น หรือในทางกลับกัน ยิ่งกลไกการรับมืออ่อนแอเท่าใด วิกฤตก็ยิ่งรุนแรงเท่านั้นด้วย

ฉะนั้น ถ้าประเทศออกแบบระบบ/กลไกในการแก้ปัญหาที่เป็นแบบเส้นตรง การต้องเผชิญกับสถานการณ์ใหม่ที่เกิดอย่างรวดเร็ว และส่งผลกระทบอย่างรุนแรงแล้ว ประเทศนั้นย่อมจะต้องตกอยู่ในภาวะวิกฤตอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

แม้จะยอมรับกันว่าวิกฤตเป็นภาวะชั่วคราวในช่วงระยะเวลาหนึ่ง แต่การจะออกจากวิกฤตอาจจะไม่ใช่เรื่องง่าย

และเห็นได้ชัดว่าการมีผู้นำที่มีชุดความคิดในแบบเส้นตรงนั้น ไม่สามารถจะพาประเทศออกจากวิกฤตที่สถานการณ์ไม่เป็นแบบเส้นตรงได้

หรือโดยนัยคือรัฐบาลที่อยู่กับชุดความคิดเก่าจะไม่สามารถเป็นผู้นำในการแก้ไขวิกฤตที่เป็นปัญหาใหม่ได้

วิกฤตในระบบการเมือง

ระบบการเมืองของทุกประเทศล้วนแต่เคยต้องเผชิญกับวิกฤตการณ์มาแล้ว เป็นแต่เพียงระดับของวิกฤตที่รัฐต้องเผชิญนั้น อาจจะแตกต่างกันในเรื่องระดับของความรุนแรง หรือในเรื่องระยะเวลา

แต่สิ่งที่ผู้นำทุกรัฐเผชิญไม่แตกต่างกันคือ สถานการณ์ใหม่ที่เกิดนั้น เกิดในแบบที่คาดไม่ถึง และเปลี่ยนสภาวะแวดล้อมที่มีผลต่อการตัดสินใจของผู้นำอย่างมาก

ซึ่งในสภาวะเช่นนี้จะเห็นได้ว่ากลไของรัฐในแบบปกติที่ใช้แก้ปัญหานั้น กลับอยู่ในภาวะที่ล้มเหลว

กล่าวคือ ผู้นำรัฐจะพบกับสถานการณ์ที่คาดไม่ถึงและไม่สามารถรับมือได้ทันท่วงที

จนอาจเปรียบเทียบได้ว่า วิกฤตเป็นเสมือนกับการระเบิดของภูเขาไฟที่เกิดอย่างฉับพลัน และรุนแรงอย่างคาดไม่ถึง

สถานการณ์วิกฤตเช่นนี้จึงไม่เพียงแต่จะเป็นการคุกคามต่อสถานะของหน่วยทางการเมืองและสถานะของผู้นำเท่านั้น เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นกระทบต่อการดำรงอยู่ของรัฐ และกระทบต่อวัตถุประสงค์ของรัฐเองอีกด้วย

ในภาวะเช่นนี้จะเห็นได้ว่าผู้นำรัฐ (ในฐานะของการเป็นผู้กำหนดนโยบายแห่งรัฐ) มีความจำกัดอย่างมากใน 3 ประเด็นหลัก ได้แก่ 1) ความจำกัดเรื่องเวลาในการคิด 2) ความจำกัดเรื่องเวลาในการวางแผน และ 3) ความจำกัดเรื่องเวลาในการรับมือเพื่อให้ได้ผลลัพธ์ตามที่ต้องการ

ดังนั้น สิ่งที่มีความจำเป็นอย่างมากในกระบวนการนี้ก็คือ การออกแบบกระบวนการบริหารจัดการวิกฤต (crisis management process) เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นนั้น มีผลที่ทำให้โครงสร้างที่ใช้ทำงานในแบบกิจวัตรประจำวันนั้น ไม่เพียงพอที่จะใช้ในการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น

ภาวะเช่นนี้จึงมักจะทำให้เกิดการรวมศูนย์การตัดสินใจของผู้นำ หรือในบางประเทศอาจนำไปสู่การใช้ “กลไกพิเศษ” ในทางการเมือง เพื่อทำให้ผู้นำมีอำนาจในการตัดสินใจมากขึ้น (หรืออธิบายว่าเพื่อให้เกิดความรวดเร็วในการตัดสินใจ)

หากจะยกตัวอย่างในบริบทของการเมืองระหว่างประเทศแล้ว จะเห็นได้ว่ารัฐในช่วงเวลาต่างๆ ล้วนมีวิกฤตการณ์ที่เป็นความท้าทายมาโดยตลอด

เช่น เมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 เกิดขึ้นในปี 1939 ทำให้เกิดคำถามในทางรัฐศาสตร์ว่า รัฐประชาธิปไตยตะวันตกเมื่อต้องเผชิญกับวิกฤตการณ์ของสงครามใหญ่นั้น จะนำไปสู่การกำเนิดของระบอบอำนาจนิยมในสหรัฐอเมริกาและในอังกฤษหรือไม่

ซึ่งจะเห็นได้ว่า ในที่สุดแล้ว ระบอบประชาธิปไตยสามารถอยู่ได้กับวิกฤตการณ์ขนาดใหญ่ และไม่จำเป็นต้องเป็นกฎว่าระบอบประชาธิปไตยอ่อนแอเกินกว่าที่จะรับมือกับวิกฤตสงครามได้ และจำต้องเปิดทางให้แก่การจัดตั้งรัฐบาลที่ไม่เป็นประชาธิปไตยและ/หรือรัฐบาลอำนาจนิยม

แม้จะเกิดรัฐบาลขวาจัดของนาซีและฟาสซิสต์ขึ้นในเยอรมนี อิตาลี และญี่ปุ่น แต่กลับไม่มีรัฐบาลเผด็จการในสหรัฐและอังกฤษ

เช่น ในกรณีของอังกฤษมีการจัดตั้ง “ครม.สงคราม” เพื่อเป็น “วงเล็ก” ของรัฐบาลอังกฤษในการบริหารจัดการสงคราม โดยไม่มีความจำเป็นต้องยุติบทบาทของรัฐสภา เพื่อสร้าง “รัฐเผด็จการรวมศูนย์” เพราะในระบบประชาธิปไตยก็สามารถสร้างกระบวนการตัดสินใจแบบรวมศูนย์ได้

ขณะเดียวกันก็เปิดให้กลไกทางการเมืองดำเนินไปตามปกติ

ดังจะเห็นได้จากประวัติศาสตร์การเมืองระหว่างประเทศว่า วิกฤตการณ์สงครามเป็นความท้าทายสูงสุดต่อระบอบประชาธิปไตย และในสงครามโลกทั้งสองครั้ง สหรัฐและอังกฤษเป็นตัวแบบที่ระบอบการเมืองแบบพลเรือนสามารถดำรงอยู่ได้ และไม่จำเป็นต้องสนับสนุนให้เกิดการรัฐประหาร ด้วยความเชื่อว่าประเทศจำเป็นต้องมีรัฐบาลทหารในยามสงคราม

วิกฤตการณ์อีกกรณีหนึ่งในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 คือ การที่ประเทศในยุโรปตะวันตกต้องเผชิญกับภัยคุกคามในระดับสูง เมื่อสหภาพโซเวียตขยายอิทธิพลเข้าสู่พื้นที่ของยุโรปตะวันออก

ดังจะเห็นได้ว่าจากการสิ้นสุดของสงครามโลกในปี 1945 จนถึงปี 1949 นั้น ประเทศในยุโรปตะวันออกถูกปกครองด้วยระบอบสังคมนิยมทั้งหมด ได้แก่ โปแลนด์ เยอรมนีตะวันออก เชโกสโลวาเกีย ฮังการี โรมาเนีย ยูโกสลาเวีย บัลแกเรีย และแอลเบเนีย

ปัญหาเช่นนี้ไม่ได้จบลงด้วยการจัดตั้งรัฐบาลทหารในยุโรปตะวันตกเพื่อรับมือกับการคุกคามของโซเวียตแต่อย่างใด

แต่จบลงด้วยการฟื้นเศรษฐกิจของยุโรปตะวันตกให้เข้มแข็ง (ผ่านโครงการมาร์แชลล์) พร้อมกับการจัดตั้งรัฐบาลประชาธิปไตยที่เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทางการเมือง

อีกกรณีหนึ่งเมื่อสหรัฐต้องเผชิญกับการติดตั้งระบบอาวุธนิวเคลียร์พิสัยกลางของรัสเซียที่คิวบาในเดือนตุลาคม 1962 จนกลายเป็น “วิกฤตการณ์จรวด” (The Cuban Missile Crisis) และถือว่าเป็นวิกฤตที่พาการเมืองโลกเข้าใกล้สงครามนิวเคลียร์มากที่สุดในยุคสงครามเย็น และเป็นสถานการณ์ที่เป็นภัยคุกคามในระดับสูงสุดที่สหรัฐต้องเผชิญในขณะนั้น

วิกฤตการณ์นี้ไม่ได้กลายเป็นโอกาสให้ผู้นำทหารตัดสินใจทำรัฐประหารที่วอชิงตัน

และกลับกลายเป็นวิกฤตที่สร้างบทบาทของประธานาธิบดีเคนเนดี้ในฐานะผู้นำพลเรือนที่สามารถพาสหรัฐผ่านพ้นภาวะความตึงเครียดชุดนี้ได้อย่างดี

บทบาทของผู้นำที่ทำเนียบขาวในการบริหารจัดการวิกฤตการณ์ชุดนี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นสิ่งที่นักเรียนปัจจุบันในวิชาการเมืองระหว่างประเทศหรือในวิชายุทธศาสตร์ยังต้องให้ความสนใจ และการบริหารจัดการวิกฤตจนสามารถจบลงได้ในระยะเวลาเพียง 13 วันนั้น เป็นบทเรียนและข้อคิดให้กับคนรุ่นหลังเสมอในยามที่รัฐต้องเผชิญวิกฤต

หากครั้งนั้นประธานาธิบดีเคนเนดี้และคณะไร้วิสัยทัศน์ในการทำความเข้าใจกับปัญหา และไร้ประสิทธิภาพในการจัดการกับสิ่งที่รัฐบาลสหรัฐกำลังเผชิญแล้ว

แน่นอนว่าวิกฤตการณ์ที่คิวบาจะจบลงด้วยสงครามนิวเคลียร์ และอาจขยายตัวไปเป็นสงครามโลกครั้งที่ 3 ด้วย

วิกฤตโรคระบาด!

สถานการณ์ปัจจุบันแตกต่างอย่างมากกับวิกฤตการณ์ชุดเก่า แต่บทเรียนสำคัญยังคงเป็นข้อพิจารณาได้เสมอคือ ในสถานการณ์ที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลันนั้น ทุกรัฐบาลมักจะอยู่ในอาการที่ “ตั้งตัวไม่ติด” และมีความจำกัดอย่างมากในมิติของเวลาในการรับมือ

หลักประกันที่สำคัญจึงขึ้นอยู่กับวิสัยทัศน์และขีดความสามารถในการบริหารจัดการของผู้นำ และเมื่อใดที่ต้องเผชิญกับวิกฤตแล้ว การไร้วิสัยทัศน์และไร้ความสามารถในการบริการจัดการจะยิ่งทำให้เกิด “วิกฤตซ้อนวิกฤต”

คือมีทั้งวิกฤตเดิมที่แก้ไม่ได้ และวิกฤตใหม่ของตัวรัฐบาลเอง

ดังได้กล่าวแล้วว่าด้านหนึ่งวิกฤตคือภัยคุกคาม แต่ในอีกด้านหนึ่งวิกฤตคือโอกาส ความสําเร็จในการบริหารจัดการวิกฤตจะทำให้ชื่อของผู้นำคนนั้นถูกบันทึกลงในประวัติศาสตร์ให้คนรุ่นหลังได้เรียนรู้ เช่นในกรณีของเคนเนดี้กับวิกฤตการณ์จรวดที่คิวบา

และความล้มเหลวก็จะถูกจดจำไว้ในประวัติศาสตร์เช่นกัน เพื่อเป็นบทเรียนของความไร้วิสัยทัศน์และไร้ประสิทธิภาพของผู้นำ!

 

บทความก่อนหน้านี้ขอแสดงความนับถือ/ฉบับประจำวันที่ 8-14 พฤษภาคม 2563
บทความถัดไปความสุข “อนุทิน” คนไข้โควิดลด “ยิ่งมีความกดดัน ยิ่งต้องพิสูจน์ตัวเอง” ปากเสียเพื่อหยุดแพร่เชื้อเข้าประเทศ