ปิยบุตร แสงกนกกุล : ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาปฏิวัติฝรั่งเศส (11)

ปิยบุตร แสงกนกกุล

ภูมิปัญญาในยุคปลายศตวรรษที่ 17 ต่อศตวรรษที่ 18 หรือที่เรียกกันว่าปรัชญาแสงสว่าง (Enlightenment) มีอิทธิพลทางความคิดต่อสังคมฝรั่งเศส และเป็นปัจจัยหนึ่งในการผลักดันให้เกิดการปฏิวัติใหญ่ในปี 1789

โครงการทางการเมืองตามความคิดของปรัชญาแสงสว่างได้ถูกทำให้เกิดขึ้นจริง โดยแสดงออกให้เห็นในรัฐธรรมนูญหลังการปฏิวัติ

ความคิดหนึ่งที่มีอิทธิพลต่อการออกแบบระบบการเมืองการปกครองในช่วงปฏิวัติ ได้แก่ ความคิดเรื่องการแบ่งแยกอำนาจของ Montesquieu

Montesquieu พยายามค้นหาวิธีการที่จะจัดวางอำนาจของรัฐบาลให้ได้ดุลยภาพ

เขาอธิบายไว้ใน L”Esprits des lois (1748) ว่า ภารกิจของรัฐแบ่งได้ 3 ประการ ได้แก่ ภารกิจทางนิติบัญญัติ ภารกิจทางการบริหาร ภารกิจทางตุลาการ

ภารกิจทางนิติบัญญัติ คือ การตรากฎหมายหรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมาย

ภารกิจทางบริหาร คือ การนำกฎหมายไปใช้บังคับ

และภารกิจทางตุลาการ คือ การวินิจฉัยชี้ขาดกรณีนำกฎหมายไปใช้บังคับแล้วเกิดข้อพิพาทขึ้น

ทั้งสามภารกิจนี้เกี่ยวข้องกับกฎหมาย ตั้งแต่ ตรากฎหมาย ใช้กฎหมาย และชี้ขาดข้อพิพาทอันเกิดจากการใช้กฎหมาย

ในภารกิจทั้งสามนี้ ภารกิจทางนิติบัญญัติมีความสำคัญที่สุด เพราะถ้าไม่มีการตรากฎหมายขึ้นก่อน ก็จะไม่มีกฎหมายให้ใช้บังคับ เมื่อไม่มีการใช้บังคับกฎหมาย ก็จะไม่มีข้อพิพาท

ดังนั้น ภารกิจทางนิติบัญญัติจึงอยู่สูงกว่าภารกิจอื่นๆ

เมื่อรัฐมีภารกิจสามประการนี้ หากต้องการหลีกเลี่ยงระบบเผด็จการกดขี่ ก็จำเป็นต้องหาวิธีการที่จะไม่มอบให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งมีอำนาจทั้งสามภารกิจ ไม่ว่าองค์กรนั้นจะเป็นองค์กรเดี่ยว หรือองค์กรกลุ่มก็ตาม

 

ความคิดของ Montesquieu แพร่หลายไปมาก วรรณกรรมทางการเมืองในยุคนั้นต่างก็อธิบายตามแนวทางนี้ โดยเรียกว่า “หลักการแบ่งแยกอำนาจ” (s?paration des pouvoirs) บ้าง “หลักการจัดสรรกระจายอำนาจ” (distribution des pouvoirs) บ้าง

หลักการแบ่งแยกอำนาจของ Montesquieu ไม่ได้เรียกร้องให้ต้องแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจออกจากกันอย่างเด็ดขาด และไม่จำเป็นที่องค์กรหนึ่งจะมีอำนาจในภารกิจใดเพียงภารกิจเดียว

ภารกิจหนึ่งอาจมีหลายองค์กรร่วมกันใช้อำนาจนั้นก็ได้ และองค์กรหนึ่งอาจมีอำนาจในหลายภารกิจก็ได้ องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติอาจเข้าไปมีส่วนร่วมในภารกิจของฝ่ายบริหาร หรือองค์กรฝ่ายบริหารอาจเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการตรากฎหมาย เช่น กษัตริย์ลงนามประกาศใช้กฎหมาย

การแบ่งแยกอำนาจตามความคิดของ Montesquieu จึงไม่ใช่การแบ่งแยกอำนาจแบบเคร่งครัดหรือการแบ่งแยกแบบเด็ดขาด

แต่เป็นการสร้างระบบตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจต่างๆ หรือดุลยภาพแห่งอำนาจนั่นเอง (balance des pouvoirs)

 

Montesquieu ยกตัวอย่างกรณีของอังกฤษว่า กระบวนการตรากฎหมายของอังกฤษ มีการแบ่งอำนาจกันระหว่างกษัตริย์ สภาสามัญ (House of Commons) และสภาขุนนาง (House of Lords) เขาเห็นว่าระบบเช่นนี้มีข้อดีอยู่

ประการแรก การที่กษัตริย์ซึ่งเป็นฝ่ายบริหารมีส่วนในกระบวนการนิติบัญญัติ ทำให้สภาไม่อาจตรากฎหมายใดๆ ที่มีผลยึดเอาภารกิจฝ่ายบริหารไปได้ หรือเอาภารกิจทางนิติบัญญัติมารวมกับภารกิจฝ่ายบริหารได้

ประการที่สอง การกระทำในทางบริหารจะเป็นไปตามกฎหมายเสมอ เพราะกฎหมายนั้นถูกนำไปบังคับใช้ตามความยินยอมของกษัตริย์ซึ่งลงนามประกาศใช้กฎหมาย

ในตอนที่ 11 บทที่ 6 ของ L”Esprits des lois ได้อธิบายถึงกำลังอำนาจสามกลุ่มที่จะเข้ามาใช้อำนาจในภารกิจทางนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ได้แก่ กษัตริย์ ขุนนาง และประชาชน (ในยุคสมัยนั้น Montesquieu ต้องการหมายถึงเฉพาะพวกชนชั้นกระฎุมพีที่มีสิทธิในการเลือกตั้งและสมัครรับเลือกตั้ง)

กำลังอำนาจทั้งสามนี้ต่างเข้ามามีส่วนร่วมในการใช้อำนาจ กษัตริย์คือผู้ทรงอำนาจในทางบริหาร แต่ก็ใช้อำนาจนิติบัญญัติร่วมกับสภาขุนนางซึ่งประกอบไปด้วยขุนนาง และสภาสามัญซึ่งประกอบไปด้วยประชาชน

ด้วยการแบ่งแยกและถ่วงดุลอำนาจเช่นนี้ ทำให้กษัตริย์ ขุนนาง และประชาชน ต่างก็มีโอกาสในการใช้อำนาจในแดนของตนเองต่อสู้กัน

องค์กรหนึ่งอาจใช้อำนาจของตนออกมาตรการที่เป็นการปฏิรูป

ในขณะที่อีกองค์กรหนึ่งที่เห็นว่ามาตรการนั้นทำให้ตนเองเสียประโยชน์ ก็อาจเข้าขัดขวาง

ซึ่งองค์กรแรกก็อาจจะหาทางตอบโต้กลับไปอีก เป็นเช่นนี้เรื่อยไป

จนในที่สุดแต่ละองค์กรสามารถรอมชอมกันจนสามารถออกมาตรการที่พอรับกันได้ขึ้น

ในท้ายที่สุด การแบ่งแยกและถ่วงดุลอำนาจนี้ก็จะทำให้ได้มาซึ่งระบบการปกครองที่พอเหมาะพอควร

ตามความคิดของ Montesquieu แล้ว การนำกำลังอำนาจแต่ละฝ่ายที่ดำรงอยู่ในสังคมเข้ามาเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐโดยแบ่งแยกเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจออกไปและให้ถ่วงดุลซึ่งกันและกันเช่นนี้ ย่อมสามารถทำให้แต่ละฝ่ายจำกัดอำนาจของตนเองลง

ดังที่เขากล่าวไว้และกลายมาเป็นวรรคทองที่ถูกนำมาอ้างถึงจนปัจจุบันว่า

“เสรีภาพทางการเมืองมีอยู่ได้ก็ต่อเมื่อเราไม่ใช้อำนาจโดยมิชอบ แต่ทว่า ประสบการณ์อันเป็นนิรันดร์บอกเราว่ามนุษย์ใดที่มีอำนาจ ย่อมใช้อำนาจไปโดยมิชอบ และมันเป็นเช่นนี้ต่อไปจนกว่าเขาจะพบข้อจำกัดการใช้อำนาจ ก็ดังที่ใครบางคนเคยกล่าวไว้ว่า ขนาดคุณธรรมยังจำเป็นต้องมีข้อจำกัด เพื่อมิให้ใช้อำนาจไปโดยมิชอบ จึงต้องจัดวางสิ่งต่างๆ ให้มีอำนาจเข้าหยุดยั้งอำนาจ”

 

Montesquieu ได้เปรียบเทียบการแบ่งแยกอำนาจในระบบการปกครองอังกฤษกับการแบ่งแยกอำนาจในระบบการปกครองของเวนิซไว้ว่า สาธารณรัฐเวนิซได้แบ่งแยกอำนาจออกเป็นสามฝ่าย และแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจออกเป็นสามองค์กร

อย่างไรก็ตาม ทั้งสามองค์กรนั้นกลับได้รับการแต่งตั้งจากผู้บริหารสูงสุดทั้งหมด การแบ่งแยกอำนาจเช่นนี้ย่อมไม่เกิดประโยชน์ใดๆ เพราะทั้งสามองค์กรก็อยู่ภายใต้บงการของผู้บริหารสูงสุดซึ่งเป็นผู้แต่งตั้งพวกเขาขึ้นมา

ดังนั้น มันจึงเป็นเพียงการแบ่งแยกอำนาจและองค์กรผู้ใช้อำนาจโดยอยู่ภายใต้องค์กรสูงสุดอีกชั้นหนึ่งร่วมกันเท่านั้นเอง

ในขณะที่การแบ่งแยกอำนาจและองค์กรผู้ใช้อำนาจของอังกฤษ เป็นการนำกำลังอำนาจในสังคมเข้ามาแบ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจ ทำให้กำลังอำนาจทั้งสามถ่วงดุลซึ่งกันและกันได้

ความคิดเรื่องการแบ่งแยกอำนาจของ Montesquieu มีอิทธิพลต่อนักปฏิวัติฝรั่งเศส ดังจะเห็นได้จากหลักการแบ่งแยกอำนาจถูกนำไปบัญญัติไว้ในคำประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมือง 1789 ข้อ 16 ที่ว่า

“สังคมใดไม่มีการประกันสิทธิ และไม่มีการแบ่งแยกอำนาจ สังคมนั้นไม่มีรัฐธรรมนูญ”

 

Jean-Jacques Rousseau เห็นตรงกันกับ Montesquieu ว่า อำนาจรัฐแบ่งออกได้เป็น 3 ภารกิจ ได้แก่ ตรากฎหมาย ใช้กฎหมาย และวินิจฉัยชี้ขาดคดีอาญาหรือการใช้กฎหมายที่แตกต่างกัน

อย่างไรก็ตาม ความเห็นของ Rousseau ที่แตกต่างกับ Montesquieu อย่างเห็นได้ชัด คือ เรื่องการแบ่งแยกภายในอำนาจนิติบัญญัติ

Rousseau เห็นว่า กฎหมายคือการแสดงออกซึ่งอำนาจอธิปไตย และอำนาจอธิปไตยไม่อาจแบ่งแยกได้ ในประชาธิปไตยแล้ว อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน ดังนั้น กฎหมายจึงเป็นการแสดงออกซึ่งเจตจำนงทั่วไป (volont? g?n?rale) ของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย เมื่อเป็นเช่นนี้ การใช้อำนาจในกระบวนการนิติบัญญัติจึงไม่อาจแบ่งปันให้กับขุนนางและกษัตริย์ได้ มีแต่เพียงประชาชนเท่านั้นที่เป็นผู้ทรงอำนาจในการตรากฎหมาย

พลเมืองแต่ละคนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยเท่าๆ กัน พลเมืองแต่ละคนจึงมีส่วนในการตรากฎหมายเท่าๆ กัน กฎหมายจะถูกตราขึ้นได้ก็ต่อเมื่อพลเมืองทุกคนให้ความเห็นชอบในกฎหมายนั้น แต่มติเอกฉันท์เช่นนี้เป็นเรื่องในอุดมคติ หากมตินั้นเป็นเสียงส่วนใหญ่ของพลเมืองก็ถือว่าใช้ได้เช่นกัน ด้วยคำอธิบายเช่นนี้ ทำให้ Rousseau สนับสนุนประชาธิปไตยทางตรง เพื่อให้พลเมืองผู้เป็นเจ้าของอำนาจในสัดส่วนที่เท่ากันได้มาออกเสียงนั่นเอง

อย่างไรก็ตาม Rousseau ก็ยอมรับว่า วิธีการดังกล่าวคงทำได้ในรัฐที่มีขนาดเล็ก ในกรณีที่เลวร้ายที่สุด เราก็อาจจำเป็นต้องยอมให้ประชาชนเลือกผู้แทนของตนเข้าไปออกเสียงแทน ซึ่งก็ไม่นับรวมพวกอภิชนขุนนางและกษัตริย์เข้ามาอยู่ดี

 

สําหรับ Rousseau แล้ว เสรีภาพบังเกิดขึ้นและได้รับประกันก็ต่อเมื่อประชาชนมีอิสระและมีอัตตาณัติ (autonomy) ดังนั้น จึงต้องสร้างความเสมอภาคระหว่างประชาชนขึ้นในการตรากฎหมาย

Rousseau จึงสนับสนุนหลักความเสมอภาคต่อหน้ากฎหมาย ซึ่งไม่ใช่แค่ความเสมอภาคในการบังคับใช้กฎหมายเท่านั้น แต่ยังรวมถึงความเสมอภาคในการตรากฎหมายด้วย

ความคิดการแบ่งแยกอำนาจของ Montesquieu ถูกปรัชญาเมธีในยุคหลังวิจารณ์อย่างเข้มข้น Louis Althusser ปรัชญาเมธีชาวฝรั่งเศส ได้วิจารณ์ Montesquieu ไว้ใน Montesquieu, la politique et l”histoire (1959) ว่า ลักษณะอภิชนของตัว Montesquieu มีอิทธิพลต่อการสร้างทฤษฎีของเขา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กรณีที่เขามองว่า มีแต่พวกอภิชน (aristocrat) เท่านั้นที่มีศักยภาพเพียงพอในการใช้เสรีภาพ เพื่อต่อต้านการใช้อำนาจโดยมิชอบของกษัตริย์ และเขายังตั้งข้อรังเกียจกับความเสมอภาคด้วยว่า ความเสมอภาคสุดโต่งนำมาซึ่งระบบเผด็จการกดขี่โดยคนเพียงคนเดียว

Althusser วิเคราะห์ว่า Montesquieu สร้างหลักการแบ่งแยกอำนาจเช่นนี้ เพราะต้องการกระตุ้นเตือนกษัตริย์และขุนนางไปพร้อมๆ กันว่า หากกษัตริย์ไม่สนับสนุนขุนนาง กษัตริย์จะพ่ายแพ้และสูญเสียทุกอย่าง และหากขุนนางปล่อยให้กษัตริย์ใช้อำนาจโดยมิชอบจนเป็นเผด็จการกดขี่ ก็อาจทำให้ประชาชนลุกขึ้นก่อความรุนแรงอย่างฉับพลันทันที

Althusser จึงเห็นว่า Montesquieu ไม่ใช่เจ้าทฤษฎีหลักการแบ่งแยกอำนาจ แต่เป็นเพียงผู้ประสานผลประโยชน์ ระบบที่พอเหมาะพอประมาณ (moderate) นั้น ไม่ใช่เรื่องของสิทธิ เสรีภาพ ความชอบด้วยกฎหมาย

แต่มันคือการแบ่งสรรอำนาจระหว่างกษัตริย์กับขุนนาง เพื่อประโยชน์ของขุนนาง

บทความก่อนหน้านี้สุรชาติ บำรุงสุข : 100 ปีสยามเข้าสงครามโลก “พระราชสงครามข้ามทะเล”
บทความถัดไปวารี วิไล : เพลงจากใต้ถุนบ้าน โฟล์ก-ป๊อปอินดี้ จาก ‘สุวิชานนท์ รัตนภิมล’