ชนหมู่มากเมื่ออยู่ร่วมกัน จำเป็นต้องมีการตรากฎหมาย แต่รัฐที่เอาแต่ใช้กฎหมายเป็นหลักในการบริหารโดยเข้าใจว่านี่คือนิติรัฐ (Legal State) แต่แท้จริงแล้ว กฎกติกาต่างๆ ที่สร้างขึ้นกลับกลายเป็นพันธนาการให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปด้วยความยากลำบาก และกลับสร้างปัญหาต่างๆ มากกว่าจะเป็นผลดีต่อบ้านเมือง กลับกลายเป็นว่ามีนิติรัฐ แต่กลับขาดนิติธรรม (Rule of Law) คือไม่สามารถใช้กฎหมายเพื่อสร้างความเป็นธรรมหรือสิ่งที่ดีงามในสังคม

วิธีการคิดของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ หรือผู้ที่มีประสบการณ์ทางการร่างกฎหมาย มักจะติดกรอบของการให้ความสำคัญต่อการสร้างกติกา กฎระเบียบ ท้ายสุดประติมากรรมที่เกิดขึ้นภายใต้วิธีการคิดดังกล่าว จึงกลายเป็นรัฐราชการที่ติดกับดักของกฎระเบียบ และ ยากต่อการตอบสนองการเปลี่ยนแปลงของสังคมที่เป็นไปอย่างรวดเร็วและคาดไม่ถึง

ลักษณะของรัฐราชการ มีหน้าตาที่อาจสรุปได้ง่ายๆ ดังนี้

ประการแรก คือรัฐที่มีกฎ กติกา หรือกฎหมายต่างๆ มากมาย โดยเชื่อว่าการมีกฎหมายคือวิธีการในแก้ไขปัญหา เมื่อมีปัญหาก็ต้องออกกฎหมายมาแก้ กฎหมายต่างๆ จึงมีอยู่เต็มไปหมด เราสามารถทำผิดกฎหมายโดยเราไม่รู้ตัว และเป็นโอกาสของผู้บังคับใช้กฎหมาย จะเลือกบังคับปฏิบัติต่อคนบางกลุ่มและละเลยต่อคนบางกลุ่ม

ประการที่สอง คือรัฐที่เน้นการเชื่อฟังคำสั่งของผู้บังคับบัญชา การสร้างโครงสร้างการกำกับการบังคับบัญชาโดยรวมศูนย์อำนาจการตัดสินใจไว้แก่ผู้บริหารระดับสูง ทำให้ผู้ปฏิบัติงานในระดับล่างรอคอยที่จะรับคำสั่ง ไม่มีคำสั่ง ไม่กล้าปฏิบัติ ทำเท่าที่มีคำสั่ง ไม่สั่งไม่ทำ

ประการที่สาม คือรัฐที่มีค่านิยมให้ความสำคัญต่อผู้อาวุโส ผู้มีตำแหน่งหน้าที่การงานสูง ชั้นยศมีความหมาย ดังนั้น หากจะมอบหมายหรือเลือกสรรคนเข้ามาทำงาน จะให้ความสำคัญต่อระดับตำแหน่งและประสบการณ์ในการทำงานระดับสูงมาก่อน

ประการที่สี่ คือรัฐที่ยึดมั่นแบบแผนการปฏิบัติการทำงานแบบดั้งเดิม ไม่ค่อยยอมรับการเปลี่ยนแปลงในสิ่งใหม่ โดยมีฐานคติสำคัญคือ อะไรที่เคยทำมาแล้วถือว่าเป็นสิ่งที่ถูกต้อง อะไรที่ไม่เคยทำจะหลีกเลี่ยง ไม่กล้าเสี่ยงปฏิบัติ

ดังนั้น เมื่อเผชิญกับสถานการณ์วิกฤตที่ไม่เคยพบมาก่อน รัฐจะเป็นฝ่ายมึนงง และใช้เวลานานกว่าจะตั้งรับได้

สิ่งที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 แล้วสะท้อนถึงความเชื่อมั่นในการสถาปนารัฐราชการ มีอยู่หลายประการ อาทิ

1) การไม่เชื่อมั่นในนโยบายของฝ่ายการเมือง โดยการออกแบบให้มีกรอบแนวคิดใหญ่ที่เรียกว่า “ยุทธศาสตร์ชาติ” ไว้ในมาตรา 65 ของรัฐธรรมนูญ โดยระบุว่า เพื่อให้เป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนและเป็นกรอบในการจัดทำแผนต่างๆ ของส่วนราชการ และเมื่อมององค์ประกอบของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติตาม พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ยิ่งพบว่ายิ่งให้ความสำคัญของฝ่ายข้าราชการประจำที่มาทำหน้าที่กรรมการดังกล่าว เช่น ตำแหน่งปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการเหล่าทัพต่างๆ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ เป็นองค์ประกอบหลักที่สำคัญของคณะกรรมการชุดนี้

การประกาศใช้ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่มีสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นฝ่ายเลขานุการในการจัดทำยุทธศาสตร์ ยิ่งเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงมุมมองในการวางแผนของหน่วยงานราชการที่มีบทบาทในการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจมาแล้วนับสิบแผน แต่ยังไม่สามารถดึงสังคมไทยให้พ้นความเหลื่อมล้ำ พ้นความยากจน และนำไปสู่ประเทศที่พัฒนาได้

ทั้งนี้เพราะกรอบแนวคิดในการวางแผนแบบราชการ

 

2) แนวคิดในการรวมศูนย์อำนาจการปกครองที่ขาดการให้ความสำคัญต่อการปกครองท้องถิ่น โดยรัฐธรรมนูญ 2560 มีเพียง 6 มาตรา (มาตรา 249-254) ที่กล่าวถึงการปกครองท้องถิ่น และไม่มีจุดใดที่ให้ความสำคัญต่อการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง มีอยู่บางส่วนที่กล่าวถึงการกระจายหน้าที่และอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะ (มาตรา 250) แต่จุดเน้นเป็นเรื่องของการให้ท้องถิ่นมีบทบาทในการบริการสาธารณะมากกว่าจะกล่าวถึงการให้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการจัดการ

เมื่อไปดูในกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เช่น พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2562 จะเห็นการให้อำนาจรวมศูนย์การตัดสินใจให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นเมื่อใด ให้เป็นอำนาจของ คสช. (มาตรา 142 พ.ร.บ.เลือกตั้งท้องถิ่น) และในกรณีที่ไม่มี คสช.แล้วให้เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี ซึ่งรัฐมนตรีหลักที่นำเรื่องดังกล่าวเข้าสู่การประชุม ครม.คือ รมต.มหาดไทย โดยการนำเสนอเรื่องจากกระทรวงมหาดไทยอีกทีหนึ่ง

จนถึงปัจจุบัน แม้จะผ่านการเลือกตั้งทั่วไปมาเป็นเวลา 1 ปีแล้ว และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ทั้งหมดก็ครบวาระและรักษาการในตำแหน่งมาเป็นเวลามากกว่า 6 ปี แต่ยังไม่มีวี่แววสัญญาณใดๆ ที่จะให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น เพื่อให้ประชาชนได้มีโอกาสเลือกผู้บริหารที่มาจากความต้องการของเขาเอง

ที่ยิ่งไปกว่านั้น พ.ร.บ.ที่เป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ เช่น พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ร.บ.เทศบาล พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนตำบล กลับมีการประกาศแก้ไขเนื้อหาและประกาศเป็น พ.ร.บ.ฉบับแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นมาพร้อมกันในเดือนเมษายน พ.ศ. 2562 ในยุคที่ผู้ออกกฎหมายคือสภานิติบัญญัติแห่งชาติทั้งๆ ที่มีการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 24 มีนาคม พ.ศ.2562 แล้ว

โดยเป็นการให้อำนาจนายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัดในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในขนาดของการใช้อำนาจที่รุนแรงขึ้น

 

3) การออกแบบให้บุคลากรขององค์กรอิสระเป็นที่รวมของข้าราชการระดับสูงที่เกษียณอายุ ดูจากการกำหนดคุณสมบัติขององค์กรอิสระต่างๆ มักจะมีแบบแผนเดียวกันคือ

หากรับราชการต้องดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีหรือหัวหน้าส่วนราชการมาไม่น้อยกว่า 5 ปี

หากเป็นตุลาการ ต้องไม่ต่ำกว่าอธิบดีผู้พิพากษา ไม่น้อยกว่า 5 ปี

หากเคยเป็นผู้บริหารในรัฐวิสาหกิจก็ต้องดำรงตำแหน่งไม่น้อยกว่า 5 ปีเช่นกัน

หากเป็นอาจารย์มหาวิทยาลัยต้องเป็นศาสตราจารย์มาไม่น้อยกว่า 5 ปี

อาจมีเปิดให้ภาคเอกชนบ้าง แต่ก็กำหนดคุณสมบัติที่สูงมาก เช่น ประกอบอาชีพทนายความไม่น้อยกว่า 20 ปี หรือเป็นผู้บริหารระดับสูงในบริษัทมหาชนไม่น้อยกว่า 10 ปี (มาตรา 232)

อาจมีเพิ่มเติมในตำแหน่งคณะกรรมการการเลือกตั้งที่เปิดให้ภาคประชาสังคมมีส่วนเข้ามา แต่ก็กำหนดคุณสมบัติไว้สูงมากเช่นกันคือ ต้องทำงานในภาคประชาสังคมมาไม่น้อยกว่า 20 ปี (มาตรา 222)

การกำหนดสเป๊กเทพดังกล่าว แม้ว่าหากมองในเจตนาดีว่าต้องการคนที่มีความรู้ความสามารถจริงเข้ามาทำหน้าที่สำคัญของบ้านเมือง

แต่ก็เป็นการตีกรอบในด้านคุณสมบัติ กลั่นกรองคนที่จะเข้ามาทำหน้าที่ให้เหลือเพียงแค่คนที่มีประสบการณ์เป็นข้าราชการหรืออดีตข้าราชการระดับสูงเท่านั้น

ซึ่งมุมมองในการคิด มุมมองในการตัดสินใจ ก็จะอยู่ภายใต้กล่องความคิดแบบราชการ

รัฐราชการอาจจะเคยประสบความสำเร็จหรือผ่านสถานการณ์ปกติได้โดยไม่เคยมีใครตั้งข้อสังเกตในเรื่องประสิทธิภาพหรือความสามารถในการทำงาน

แต่ในสถานการณ์วิกฤตที่พายุโหมกระหน่ำ เช่น กรณีการระบาดของโรคไวรัส “โควิด-19” รัฐราชการในภาวะปกติกลับเชื่องช้า อุ้ยอ้าย และไม่ทันต่อสถานการณ์ ทำให้เราต้องอาศัย พ.ร.ก.ฉุกเฉินที่รวมอำนาจไว้ที่นายกรัฐมนตรี และไม่เห็นบทบาทขององคาพยพอื่นในรัฐธรรมนูญที่ออกมาร่วมแก้ไขปัญหา

รัฐธรรมนูญที่ออกแบบมาดี ต้องรับได้กับสถานการณ์ทุกประเภทครับ