สุรชาติ บำรุงสุข | เสนาพาณิชยนิยม! เมื่อทหารเป็นนักธุรกิจ

สุรชาติ บำรุงสุข

“การเกี่ยวข้องของทหารในทางเศรษฐกิจนำไปสู่อาชญากรรมและการคอร์รัปชั่น ทำให้เศรษฐกิจอ่อนแอ และบิดเบือนการทำหน้าที่ของทหารในตัวเองอีกด้วย”

Human Rights Watch

Indonesia : Reform of Military Business (2007)

เสนากับพาณิชย์!

หนึ่งในประเด็นสำคัญเรื่องทหารกับการเมืองในประเทศกำลังพัฒนาคือ บทบาทของทหารในทางเศรษฐกิจ และบทบาทเช่นนี้ก่อให้เกิดสภาวะที่เรียกว่า “เสนาพาณิชยนิยม” (military commercialism)

ซึ่งการมีบทบาทเช่นนี้อาจจะเกี่ยวข้องโดยตรงกับนายทหารประจำการหรือนายทหารเกษียณก็ได้ เข้าไปมีบทบาทในรัฐวิสาหกิจ และองค์กรที่มีรูปแบบของรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะดำรงตำแหน่งเป็นผู้อำนวยการ ประธานบอร์ด กรรมการบริหาร หรือมีตำแหน่งบริหารใดๆ ก็แล้วแต่ในองค์กรเช่นนี้

การเอาทหารเข้าสู่ภาคธุรกิจเป็นความหวังว่า นายทหารที่เข้าดำรงตำแหน่งดังกล่าวจะเป็นผู้ที่มีระเบียบ วินัย ความซื่อสัตย์ และมีความสามารถในการปรับตัว อันเป็นองค์ประกอบสำคัญที่จะทำให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารองค์กรของรัฐ

แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริงกลับเป็นตรงกันข้าม นายทหารไม่มีทักษะและความรู้ในเรื่องทางเศรษฐกิจแต่ประการใด

และการมีตำแหน่งเช่นนี้ก่อให้เกิด “กระบวนการสะสมความมั่งคั่ง” ของนายทหารที่เกี่ยวข้องดังกล่าว

ประเด็นสำคัญในกรณีนี้ยังพบอีกว่า นายทหารที่เข้ามามีตำแหน่งในลักษณะดังกล่าวโดยไม่มีความรู้พื้นฐาน และทั้งไม่มีความรู้ในเรื่องหลักการพื้นฐานในทางวิชาชีพที่สมควรแก่การมีตำแหน่งเช่นนั้น

สังคมคงต้องตระหนักความเป็นจริงในวิชาชีพทหารว่า ทหารเข้าสู่การมีบทบาททางเศรษฐกิจด้วยอำนาจทางการเมือง ไม่ใช่ด้วยความรู้ความสามารถในทางรัฐศาสตร์-เศรษฐศาสตร์ เพราะองค์ความรู้เช่นนี้ไม่ใช่สิ่งที่ถูกสอนในโรงเรียนทหาร และไม่มีสถาบันการศึกษาของทหารในประเทศใด (ย้ำว่าไม่เคยมีเลย) ที่สอนให้ทหารเป็นรัฐบาล เพื่อทำหน้าที่เป็น “ผู้บริหารรัฐสมัยใหม่”

เช่นเดียวกันก็ไม่เคยสอนให้ทหารเป็นนักเศรษฐศาสตร์ เพื่อทำหน้าที่เป็น “ผู้บริหารเศรษฐกิจสมัยใหม่” ของประเทศ…

โรงเรียนทหารสอนให้ทหารเป็น “ทหารอาชีพ” เพื่อทำหน้าที่เป็น “ผู้ป้องกัน” ประเทศ ไม่ใช่ “ผู้ปกครอง”

ฉะนั้น ในการเข้ามามีบทบาทในรัฐวิสาหกิจหรือในองค์กรที่มีรูปแบบเป็นรัฐวิสาหกิจนั้น เราจะพบในความเป็นจริงว่า นายทหารดังกล่าวไม่มีพื้นฐานความรู้ในเรื่องทางด้านเศรษฐกิจมหภาค (macroeconomic) หรือในเรื่องสำคัญที่เกี่ยวข้อง

เช่น ประเด็นทางด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง (political economy) หรือไม่มีความเข้าใจในหลักการพื้นฐานที่เป็นข้อตกลงร่วมกันทางอาชีพที่จำเป็นในกระบวนการทำนโยบายเศรษฐกิจในบริบทของรัฐวิสาหกิจหรือองค์กรในลักษณะดังกล่าว

ดังนั้น บทบาทของความเป็น “ลัทธิเสนาพาณิชยนิยม” จึงเป็นการใช้อำนาจและตำแหน่งหน้าที่ทางทหารเข้ามามีบทบาททางเศรษฐกิจของประเทศ

และบทบาทเช่นนี้อาจจะไม่สามารถช่วยเหลือในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของประเทศได้

หากเป็นเพียงการเข้ามาเพื่อแสวงหาประโยชน์ทางส่วนบุคคลมากกว่า

นายทหารนักธุรกิจ

บนถนนสายเสนาพาณิชย์นี้ นายทหารหลายนายประสบความสำเร็จด้วยการสร้างความมั่งคั่ง ไม่ใช่ด้วยความสําเร็จของการนำหน่วยในสนามรบ หรืออาจล้อในแบบสำนวนในนโยบายไทยว่า ถนนสายนี้ได้ “เปลี่ยนสนามรบให้เป็นสนามการค้า และเปลี่ยนนายทหารให้เป็นนักธุรกิจ” ได้อย่างชัดเจน และความสําเร็จคือความมั่งคั่งส่วนบุคคล ไม่ใช่ความมั่นคงของประเทศ!

การเข้ามามีบทบาทเช่นนี้จึงกลายเป็น “โอกาสทางเศรษฐกิจ” ของนายทหารในการสร้างความมั่นคงให้แก่ตัวเองและครอบครัว ซึ่งเกิดขึ้นในหลายประเทศกำลังพัฒนา

อันอาจเปรียบเทียบได้ว่า นายทหารเหล่านี้กลายเป็น “นักธุรกิจในเครื่องแบบ” ที่ประสบความสําเร็จ [ล้อสำนวนรัฐศาสตร์ที่เรียกนายทหารที่มีอำนาจด้วยการรัฐประหารว่า “นักการเมืองในเครื่องแบบ” (politician in uniform)]

แน่นอนว่า ความมั่งคั่งที่เกิดขึ้นจากการนี้ไม่ได้ถูกนำไปใช้เป็นรายได้ของกองทัพในเชิงสถาบันแต่อย่างใด

นอกจากนี้ยังจะเห็นได้ว่า การเข้าดำรงตำแหน่งในรัฐวิสาหกิจหรือองค์กรในลักษณะนี้มีความเกี่ยวโยงทางการเมืองโดยตรง

เพราะตำแหน่งดังกล่าวมักจะเป็น “รางวัล” ตอบแทนความภักดีทางการเมืองที่นายทหารเหล่านั้นได้มอบให้แก่ระบอบการปกครอง

โดยเฉพาะระบอบการปกครองของรัฐบาลทหาร ที่ต้องการความภักดีจากนายทหารทั้งหลายเพื่อเป็นหลักประกันของความอยู่รอดทางการเมืองของรัฐบาลว่า นายทหารเหล่านี้จะไม่หัน “ปากกระบอกปืน” เข้าเป็นศัตรูกับรัฐบาล

แต่จะยอมให้ความสนับสนุนแก่รัฐบาลอย่างเต็มที่ และเพื่อให้ตนได้รับผลตอบแทนกลับจากความภักดีเช่นนี้ด้วย

ฉะนั้น ในอีกด้านหนึ่งของความเป็นลัทธิเสนาพาณิชยนิยมจึงมีความจำเป็นอย่างมากที่ทหารจะต้องเข้าแทรกแซงทางการเมือง

การมีอำนาจทางการเมืองจะเป็นหลักประกันที่ทำให้การขยายบทบาทของทหารในทางเศรษฐกิจมีความเป็นไปได้มากขึ้น

เพราะหากการเมืองอยู่ในภาวะปกติแล้ว โอกาสที่นายทหารจะพาตัวเองเข้าไปมีตำแหน่งในหน่วยงานทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือมีตำแหน่งในรัฐวิสาหกิจหรือองค์กรในลักษณะเช่นนั้น อาจจะเป็นเรื่องที่เป็นไปได้ยาก

เพราะนายทหารเหล่านี้ไม่มีความรู้ในเรื่องทางเศรษฐกิจ หรือเรื่องที่เกี่ยวข้องในการทำนโยบายเศรษฐกิจมหภาคแต่อย่างใด

ดังนั้น การแทรกแซงทางการเมืองของทหารเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งของการกำเนิดลัทธิเสนาพาณิชยนิยม

เงื่อนไขเช่นนี้ทำให้เกิด “นายทหารที่มั่งคั่งทางเศรษฐกิจและมั่นคงทางการเมือง” ควบคู่กันไป

เพราะอำนาจทางการเมืองของทหารถูกใช้เพื่อการสร้างความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ และผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น ก็ถูกใช้เพื่อการขยายอำนาจทางการเมืองของทหาร

ในสภาวะเช่นนี้ “กระบวนการสร้างทหารอาชีพ” ในกองทัพจึงไม่อาจเกิดขึ้นได้เลย เพราะกระบวนการเช่นนี้จะเป็นอุปสรรคโดยตรงต่อการสร้างความมั่งคั่งของนายทหารบางนาย โดยเฉพาะผู้นำทหารระดับสูง

หากจะสรุปจากหลายๆ ประเทศที่นายทหารเข้ามามีบทบาททางเศรษฐกิจในลักษณะดังกล่าว จะพบว่าการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศเหล่านั้นไม่ประสบความสําเร็จ

และขณะเดียวกันการมีบทบาทดังกล่าวก็ไม่ได้ช่วยให้รัฐวิสาหกิจหรือองค์กรในลักษณะเดียวกันนั้น มีประสิทธิภาพมากขึ้นแต่อย่างใด

แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในกระบวนการสร้างความเป็นเสนาพาณิชยนิยมก็คือ นายทหารโดยเฉพาะอย่างยิ่งนายทหารระดับสูงที่เข้าไปมีบทบาทเหล่านี้มีความมั่งคั่งมากขึ้นแทบทั้งสิ้น

แต่ก็เป็นปัจจัยที่ทำให้กองทัพต้องเข้ามีบทบาทมากขึ้นในทางการเมือง เพราะการมีอำนาจทางการเมืองเท่านั้นที่จะทำให้นายทหารมีบทบาทในลักษณะเช่นนี้ได้

และในอีกด้านก็ใช่ว่านายทหารจะจำกัดบทบาทอยู่กับองค์กรของภาครัฐเท่านั้น หากแต่ยังขยายไปสู่บทบาททางธุรกิจที่อยู่นอกกองทัพอีกด้วย

อันส่งผลให้เกิด “นายทหารนักธุรกิจ” (ผู้เขียนอยากจะขอเรียกสภาวะเช่นนี้ว่าเป็น “entrepreneurial officers”)

ตัวอย่างจากอินโดนีเซีย

หนึ่งในตัวอย่างของบทบาททหารกับการเมืองและเศรษฐกิจได้แก่ กองทัพอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นกองทัพที่มีประวัติในการสร้างรายได้จากแหล่งเงินทุนนอกงบประมาณทหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งการมีธุรกิจที่อยู่ในความดูแลของกองทัพ

แต่หลังจากเกิดการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย รัฐบาลทหารของประธานาธิบดีซูฮาร์โตต้องหมดอำนาจ และเปิดโอกาสให้พลเรือนขึ้นสู่การเป็นรัฐบาล บทบาทของทหารในการเมืองอินโดนีเซียได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก

ที่เห็นได้ชัดเจนคือการลดบทบาทของทหารในการเมือง อีกทั้งยังเห็นกองทัพถอนตัวออกจากการเป็นตัวแสดงที่สำคัญในทางธุรกิจ

และยอมรับหลักการว่า ความเป็นทหารอาชีพนั้น ไม่แต่เพียงทหารจะต้องออกจากการเมืองเท่านั้น หากยังจะต้องออกจากการแทรกแซงทางเศรษฐกิจของประเทศ และยุติการประกอบการทางธุรกิจด้วย

ภายใต้เงื่อนไขหลังจากการเปลี่ยนผ่านที่จะต้องสร้างระบอบประชาธิปไตยในอินโดนีเซีย จึงมีความเห็นตรงกันที่จะทำการปฏิรูปกองทัพ

ดังนั้น ในเดือนกันยายน 2004 รัฐสภาอินโดนีเซียจึงผ่านร่างกฎหมายที่ 34/2004 ว่าด้วยการปฏิรูปกองทัพอินโดนีเซีย

และหนึ่งในประเด็นสำคัญที่กฎหมายได้ออกเป็นข้อห้ามคือ การมีบทบาทในทางธุรกิจของทหาร

และกฎหมายนี้ได้โอนกิจการทางธุรกิจทั้งหมดที่อยู่ในอำนาจของกองทัพเข้ามาไว้ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลพลเรือนภายในปี 2009

ดังจะเห็นได้ว่ามาตราที่ 76 ของกฎหมายดังกล่าวระบุไว้อย่างชัดเจนว่า “ภายในระยะเวลา 5 ปี หลังจากผ่านร่างกฎหมายนี้แล้ว รัฐบาลจะเข้าควบคุมกิจการทางธุรกิจทั้งหมดที่กองทัพเป็นเจ้าของและดำเนินการ ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินการโดยทางตรงหรือทางอ้อมก็ตาม”

ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นการดำเนินการภายใต้หลักการสำคัญที่ว่า “ทหารอาชีพไม่ทำธุรกิจ” (professional soldiers do not do business) ซึ่งการห้ามเช่นนี้มีนัยถึงการห้ามทหารเข้าเกี่ยวข้องทางธุรกิจอื่นๆ ด้วย

ดังนั้น รัฐบัญญัติที่ 34/2004 คือ การประกาศยกเลิก “ธุรกิจทหาร” หรือการประกาศให้ทหารยุติความเป็น “เสนาพาณิชยนิยม” ที่ใช้อำนาจของกองทัพในการประกอบการทางธุรกิจ อันเป็นการตัด “วงจรธุรกิจทหาร”

การกระทำเช่นนี้ในด้านหนึ่งคือ การไม่อนุญาตให้ทหารเป็น “นายทหารธุรกิจ” เพราะถือว่าการที่นายทหารเข้าไปเกี่ยวข้องกับภาคธุรกิจโดยอาศัยอำนาจของกองทัพในการดำเนินการนั้น เป็นอันตรายต่อระบบการเมืองของประเทศ และประเด็นนี้อาจกลายเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างกองทัพกับรัฐบาลพลเรือน ซึ่งในที่สุดแล้วประเด็นนี้จะกลายเป็นเงื่อนไขของการรัฐประหารด้วย

ผลกระทบที่สำคัญของการกระทำเช่นนี้ก็คือ เป็นปัจจัยบ่อนเซาะการจัดความสัมพันธ์พลเรือน-ทหาร ที่ทำให้เกิดปัญหาต่อสถานะของ “การควบคุมโดยพลเรือน” (civilian control)

ซึ่งการควบคุมนี้คือหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตย ที่บ่งบอกถึงการที่ทหารไม่ใช่ตัวแสดงที่เป็นใหญ่ทางการเมือง (ในความหมายทางทฤษฎีคือ การต่อสู้ทางความคิดระหว่าง “ทหารเป็นใหญ่ vs พลเรือนเป็นใหญ่” หรือการต่อสู้ระหว่าง “military supremacy vs civilian supremacy” ในระบอบการเมืองของประเทศ)

หากเป็นในอดีตของการเมืองในอินโดนีเซียแล้ว การออกกฎหมายเช่นนี้อาจจะเป็นชนวนของการรัฐประหารได้ไม่ยากนัก

แต่เมื่อการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยเกิดและมีความเข้มแข็งมากขึ้น รัฐบาลของประธานาธิบดียุดโดโยโน (The Yudhoyono Government) ที่เข้ามารับตำแหน่งในเดือนตุลาคม 2004 ได้นำเอากฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับ

ในขณะเดียวกันผู้นำทหารของอินโดนีเซียได้แสดงท่าทีอย่างชัดเจนที่จะไม่ขัดขวางการบังคับใช้กฎหมายนี้ และในอีกด้านก็มีความชัดเจนว่า ทั้งรัฐสภาและภาคประชาสังคมได้สนับสนุนการบังคับใช้กฎหมายนี้อย่างเต็มที่

ฉะนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า รัฐบัญญัติที่ 34/2004 คือ จุดเริ่มต้นของการปฏิรูปกองทัพอินโดนีเซีย และทั้งยังเป็นจุดเริ่มที่สำคัญของการยุติความเป็น “เสนาพาณิชยนิยม” ที่พาทหารออกจากวงจรธุรกิจ ซึ่งไม่เพียงแต่จะเป็นปัจจัยของการสร้างกองทัพทหารอาชีพเท่านั้น

หากยังเป็นโอกาสสำคัญที่ทำให้เกิดการสร้างความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตย (หรือที่ในทางทฤษฎีหมายถึง “Democratic Consolidation”) อันมีนัยถึงการสร้างความเข้มแข็งของการควบคุมโดยพลเรือนเองอีกด้วย

ปัญหาและอุปสรรค

แต่การนำเอากฎหมายนี้มาใช้ไม่ใช่เรื่องง่ายในทางปฏิบัติ เพราะจะต้องเริ่มต้นในการนิยามและกำหนดว่า อะไรคือธุรกิจของทหารที่รัฐบาลพลเรือนจะเข้ามาควบคุม ในตอนกลางปี 2005 จึงมีการจัดตั้ง “ทีมผู้ดูแลการปรับเปลี่ยนธุรกิจของกองทัพอินโดนีเซีย” (The Supervisory Team for the Transformation of TNI Business)

และประมาณการว่า มีมากกว่า 1500 ธุรกิจที่อยู่ในอำนาจของทหาร ที่จะต้องถูกปรับย้ายมาอยู่กับรัฐบาลพลเรือน

แต่ด้วยปัญหาและความซับซ้อนที่เกิดขึ้น การปรับย้ายธุรกิจทหารเช่นนี้ยังไม่สามารถกระทำได้จริงทั้งหมด แม้จะเริ่มมีการดำเนินการมาตั้งแต่ปี 2005 แล้ว

ในอีกด้านรัฐบาลพลเรือนเองก็ไม่ต้องการให้เกิดความขัดแย้งกับฝ่ายทหาร จึงไม่ต้องการผลักดันการบังคับใช้กฎหมายนี้อย่างเต็มรูปแบบ อย่างไรก็ตามความต้องการที่จะยุติปัญหา “เสนาพาณิชยนิยม” ในกองทัพอินโดนีเซียยังไม่ประสบความสําเร็จทั้งหมด

แต่อย่างน้อยเราได้เห็นความพยายามที่เป็นจุดเริ่มต้นในปี 2004

ด้วยความหวังว่า หากเราสามารถเอานายทหารออกจากภาคธุรกิจได้แล้ว เราก็จะสร้างทหารอาชีพได้

เพราะกองทัพต้องการ “ทหารอาชีพ” ไม่ใช่ “ทหารธุรกิจ”!

บทความก่อนหน้านี้เนาวรัตน์ พงษ์ไพบูลย์ | โลกผลัดวัย
บทความถัดไปเรื่องสั้น | วันที่แมวสังหาร (1)