สุรชาติ บำรุงสุข | โรคระบาด 2020! ความมั่นคงด้านสุขภาพ

สุรชาติ บำรุงสุข

“สุขภาพเป็นความเสี่ยงด้านความมั่นคงแห่งชาติ”

Colin McInnes (2013)

การแพร่ระบาดของเชื้อโรคร้ายที่ก่อให้เกิดความสูญเสียแก่ชีวิตของผู้คนเป็นจำนวนมากในสังคมไม่ใช่เรื่องใหม่ในประวัติศาสตร์แต่อย่างใด

หรือกล่าวในอีกนัยหนึ่งได้ว่า ประวัติศาสตร์อันยาวนานส่วนหนึ่งของมนุษยชาติเป็นเรื่องของการระบาดของโรคติดต่อ ที่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อตัวมนุษย์และสังคมในแต่ละช่วงเวลา หรืออย่างน้อยจะพบบันทึกเรื่องราวในทุกสังคมที่ต้องเผชิญกับปัญหาการสูญเสียอันเป็นผลจากการระบาดใหญ่ของเชื้อโรคอย่างใดอย่างหนึ่ง

แต่การระบาดของเชื้อโรคนั้นมักจะถูกตีกรอบคิดอยู่กับเรื่องที่เป็นปัญหาทางการแพทย์ และไม่ถูกผูกโยงกับปัญหาความมั่นคงแต่อย่างใด

หรืออาจจะมีการเกี่ยวโยงกันบ้างก็จะเป็นการอธิบายถึงความสัมพันธ์อย่างจำกัด และเป็นคำอธิบายเชิงเดี่ยว คือ “ความขัดแย้งก่อให้เกิดปัญหาสุขภาพ”

ทั้งที่ความเป็นจริงของโลกในอดีตนั้น คนตายจากปัญหาสุขภาพ มากกว่าตายในสงคราม

โดยเฉพาะในหลายสังคมมีประวัติศาสตร์ของการสูญเสียใหญ่จากปัญหาโรคระบาด

แต่กระนั้นประเด็นการเสียชีวิตเช่นนี้ก็มิได้ถูกอธิบายเชื่อมโยงกับปัญหาความมั่นคงแต่อย่างใด

เพราะมองว่าสิ่งที่เกิดขึ้นไม่ใช่ภัยคุกคามด้านความมั่นคง แม้ว่าจะมีการสูญเสียเกิดขึ้นก็ตาม

ฉะนั้น บทความนี้จะนำเสนอถึงความเกี่ยวข้องระหว่างการแพร่ระบาดของเชื้อโรคกับปัญหาความมั่นคง หรืออาจกล่าวอีกนัยได้ว่า หนึ่งในปัญหาความมั่นคงร่วมสมัย มีเรื่องโรคติดต่อเป็นประเด็นสำคัญอย่างแน่นอน อันนำไปสู่การกำเนิดของแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงด้านสุขภาพ” (Health Security)

โรคระบาดหมดแล้ว!

ประวัติศาสตร์ในเรื่องของการระบาดของเชื้อโรคมีมาอย่างยาวนาน

ดังจะเห็นได้จากกรณีของไข้ทรพิษในช่วงราว 3,000 กว่าปีมาแล้วในสังคมอียิปต์โบราณ ซึ่งการระบาดนี้พบจากหลักฐานการเจ็บป่วยในตัวมัมมี่ หรือคำบอกเล่าเรื่องการระบาดของโรคโปลิโอ (ที่เกิดจากเชื้อไวรัสโปลิโอ) ปรากฏในภาพเขียนของอียิปต์โบราณที่เป็นต้นปาปิรัส (ของไทยคือต้นกก)

บันทึกของฮิปโปเครติส (Hippocrates) ซึ่งเป็นผู้ที่ได้รับการยกย่องให้เป็นบิดาทางการแพทย์ ได้กล่าวถึงการแพร่กระจายของเชื้อโรคที่เกิดขึ้นในอากาศ ในน้ำ และในสถานที่ต่างๆ ซึ่งก็คือการระบาดของเชื้อโรคที่เกี่ยวข้องกับสภาพของอากาศและที่อยู่อาศัย

หรือในงานการศึกษาของฟราคัสโตโร (Girolamo Fracastoro) นักวิทยาศาสตร์ชาวอิตาลีในศตวรรษที่ 15 ได้สร้างความรู้ทางการแพทย์ที่เรียกว่า “ทฤษฎีเชื้อโรค” (germ theory) ขึ้น เพื่ออธิบายถึงการติดต่อของเชื้อโรค โดยเฉพาะการติดต่อจากเชื้อในอากาศ

และอีกส่วนคือการติดเชื้อผ่านเสื้อผ้า

ซึ่งคำอธิบายเหล่านี้ล้วนเกิดขึ้นจากการแพร่ระบาดของโรคติดต่อ ไม่ว่าจะเป็นไข้ทรพิษ อหิวาตกโรค ไข้เหลือง ไข้ไทฟอยด์ โรคเรื้อน เป็นต้น

แต่ด้วยพัฒนาการทางการแพทย์และการค้นคว้าทางวิทยาศาสตร์ มนุษย์สามารถต่อสู้กับโรคระบาดเหล่านี้ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการค้นคว้าในเรื่องของยา ที่นำไปสู่ความสำเร็จในการผลิตยาปฏิชีวนะ

จนในปี 1962 เซอร์เบอร์เนตต์ (Sir McFarland Burnett) ถึงกับประกาศความสำเร็จว่า “หลังจากการสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่ 2 เราสามารถพูดได้ว่า ปัญหาการต่อสู้กับโรคติดเชื้อ [ของมนุษย์] นั้น ได้รับการแก้ไขเกือบหมดแล้ว”

อย่างไรก็ตาม คำกล่าวเช่นนี้เป็นจริงก็แต่เฉพาะในกรณีของประเทศพัฒนาแล้วเท่านั้น

ดังเห็นได้จากสถิติของผู้เสียชีวิจากโรคระบาด/โรคติดต่อในประเทศดังกล่าวลดลงจากในอดีตอย่างมาก

โดยเฉพาะในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และในช่วงต่อมาราวทศวรรษที่ 1970 เป็นที่ยอมรับกันว่าการระบาดของไข้ทรพิษได้สิ้นสุดลงแล้วในโลกตะวันตก

ผลจากความสําเร็จเช่นนี้ทำให้ผู้นำรัฐบาลอเมริกันทางด้านสาธารณสุข ประกาศในช่วงปลายทศวรรษที่ 6 ว่า มนุษย์ประสบความสำเร็จ ในการเอาชนะโรคระบาดชนิดต่างๆ แล้ว อาจจะต้องยอมรับว่าคำประกาศนี้เป็นเรื่องจริงสำหรับสถานการณ์ทางด้านสุขภาพในโลกตะวันตก

แต่ก็ไม่สามารถกล่าวได้ว่าเป็นจริงในโลกทั้งหมด

เพราะปัญหาเรื่องสุขภาพยังคงเป็นประเด็นสำคัญสำหรับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา และหากจะกล่าวในบริบทความมั่นคงแล้ว เราอาจกล่าวเป็นข้อสรุปได้ว่า สุขภาพเป็นปัญหาที่มีนัยด้านความมั่นคงในหมู่ประเทศพัฒนาแล้ว น้อยกว่าปัญหานี้ในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา และหากมองจากมุมของการพัฒนาในระดับโลกแล้ว

ข้อสรุปอย่างสังเขปเช่นนี้จะยังเป็นปรากฏการณ์ต่อไปอีกนาน อันเป็นผลสืบเนื่องโดยตรงจากระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ และความยากจนในสังคมนั้น

แน่นอนว่าส่วนหนึ่งของปัญหาเช่นนี้ยังเชื่อมโยงเข้ากับระดับของคุณภาพชีวิตและปัญหาความยากจน อีกทั้งอาจจะรวมถึงความขัดแย้งอันก่อให้เกิดสภาวะของสงครามกลางเมือง ความอดอยาก และการอพยพลี้ภัยที่เกิดในสังคมประเทศกำลังพัฒนา และทั้งอาจรวมถึงระดับของขีดความสามารถทางการแพทย์ ตลอดรวมถึงการค้นคว้าทางวิทยาศาสตร์เพื่อที่จะต่อสู้กับการแพร่กระจายของโรคระบาด

กล่าวคือ สังคมในสภาวะเช่นนี้ไม่มีขีดความสามารถที่จะแบกรับภาระในการต่อสู้กับโรคระบาดได้ด้วยตัวเอง ซึ่งมักจำเป็นต้องพึ่งพาความช่วยเหลือทางการแพทย์จากประเทศที่พัฒนาแล้ว

ดังตัวอย่างของการรับมือกับการระบาดของเชื้อไวรัสอีโบลา (Ebola) ในอนุภูมิภาคแอฟริกันซาฮารา (Sub-Saharan Africa) ที่ยังต้องอาศัยความช่วยเหลือจากประเทศตะวันตก

Police stand in front of the entrance of Rebibbia prison’s after inmates staged a protest against new coronavirus containment measures, in Rome, Monday, March 9, 2020. Italian penitentiary police say six inmates protesting coronavirus containment measures at the northern Italian prison of Modena have died after they broke into the infirmary and overdosed on methadone. The protest Sunday in Modena was among the first of more than two-dozen riots at Italy’s overcrowded lock-ups that grew Monday. (AP Photo/Andrew Medichini)

ภัยคุกคามใหม่

การสิ้นสุดของสงครามเย็นในปี 1990 กลายเป็นโอกาสอันสำคัญที่ทำให้เกิดการนิยามปัญหาความมั่นคงใหม่ ที่ประเด็นมีมากกว่าการมองเฉพาะเรื่องภัยคุกคามทางทหาร

และในปี 1999 ประเด็นด้านสุขภาพได้ถูกหยิบยกขึ้นสู่การเป็นวาระด้านความมั่นคง

คณะประเมินด้านการข่าวแห่งชาติของสหรัฐ (The US National Intelligence Estimate) ได้นำเอาประเด็นเรื่องโรคติดต่อมาเป็นปัญหาภัยคุกคามต่อสหรัฐ

และในปีเดียวกัน สำนักข่าวกรองกลางของสหรัฐ (CIA) ระบุว่า โรคระบาดเป็นความเสี่ยงด้านความมั่นคงประการหนึ่งที่สหรัฐต้องเผชิญ และประเมินอีกว่า ความเสี่ยงในประเด็นนี้มีมากขึ้นในยุคโลกาภิวัตน์ ที่มีการเคลื่อนย้ายของประชากรและสินค้าข้ามพรมแดนมากขึ้น ซึ่งความเสี่ยงเช่นนี้จะเกิดแก่ประชากรอเมริกันภายในประเทศ และชาวอเมริกันที่เดินทางในต่างประเทศที่จะเกิดการติดเชื้อโรคระบาด รวมถึงการแพร่กระจายของเชื้อโรคจากการเดินทางของบุคคลภายนอกเข้าสู่สังคมอเมริกัน

ในช่วงของการก้าวสู่ศตวรรษใหม่ สมัชชาความมั่นคงของสหประชาชาติ (UNSC) นิยามว่า โรคเอดส์ (HIV/AIDS) เป็นภัยคุกตามต่อความมั่นคงและเสถียรภาพอย่างสำคัญในทวีปแอฟริกา (ข้อมติของสหประชาชาติที่ 1308) การผลักดันของสหประชาชาติทำให้เกิดความสนใจต่อประเด็นการแพร่กระจายของเชื้อโรคในกรอบของปัญหาความมั่นคง เพราะประเด็นนี้ไม่เพียงกระทบต่อความมั่นคงแห่งชาติและมีผลต่อเสถียรภาพระหว่างประเทศเท่านั้น หากยังอาจเป็น “หายนะของมนุษยชาติ” อีกด้วย

ผลจากการผลักดันของสหประชาชาติทำให้เกิดแนวความคิดในเรื่อง “ความมั่นคงด้านสุขภาพ”

ซึ่งมีความหมายว่า ภัยคุกคามเช่นนี้เกิดจากเชื้อโรคติดต่อแพร่กระจาย และกระทบต่อการทำหน้าที่ของรัฐ หรือกระทบต่อขีดความสามารถของรัฐในการปกป้องตัวเอง

ซึ่งผลที่เกิดมิใช่เพียงกระทบในเรื่องของการปกป้องตัวเองเท่านั้น หากแต่ยังกระทบต่อความรับผิดชอบของรัฐที่มีต่อพลเมืองของตนอีกด้วย

ต้องยอมรับว่าการนิยามถึงภัยคุกคามในลักษณะเช่นนี้เป็นเรื่องใหม่อย่างมาก

การนิยามเช่นนี้เป็นภาพสะท้อนที่ส่งสัญญาณชัดเจนถึงการ “ปรับกระบวนทัศน์” ด้านความมั่นคง (paradigm shift) ซึ่งแต่เดิมรัฐจะเน้นแต่ความมั่นคงในมิติทางทหารเป็นหลักเท่านั้น แต่การยกระดับประเด็นสุขภาพให้เป็นปัญหาภัยคุกคามจึงเป็นตัวอย่างหนึ่งของการกำเนิดของแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงใหม่” ที่เป็น “Non-Traditional Security” (ไม่ใช่ Traditional Security ทางทหารแบบเดิม)

ประเด็นนี้ยังเชื่อมต่อกับปัญหา “ความมั่นคงด้านสุขภาพของโลก” (Global Health Security) ซึ่งประเด็นนี้เป็นเรื่องของประชาคมระหว่างประเทศด้านสุขภาพ โดยเฉพาะบทบาทขององค์การอนามัยโลก (WHO) ในการนิยามว่าเชื้อโรคระบาดชนิดใดจะเป็นภัยคุกคามต่อปัญหาสุขภาพในระดับโลก และให้แนะนำแก่รัฐต่างๆ ในการรับมือกับการขยายตัวของโรคดังกล่าว เพราะการขยายตัวของโรคระบาดเช่นนี้เป็น “ความเสี่ยงในระดับโลก” ที่องค์การอนามัยโลกมีหน้าที่ต้องเข้ามารับผิดชอบ

ปัญหาความมั่นคงด้านสุขภาพในอีกด้านหนึ่งจึงเชื่อมโยงกับแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงของมนุษย์” เพราะการมีสุขภาพที่ดีของประชากรเป็นปัจจัยโดยตรงที่ก่อให้เกิดความมั่นคงในชีวิตของแต่ละบุคคล และสุขภาพที่ดีเช่นนี้ยังมีนัยโดยตรงต่อ “ความมั่นคงของรัฐ” อีกด้วย

รัฐที่มีประชากรเผชิญหน้ากับการขยายตัวของโรคระบาด และไม่มีขีดความสามารถในการควบคุมการขยายตัวดังกล่าวแล้ว รัฐเช่นนั้นไม่อาจมีความเข้มแข็งในความเป็นรัฐ

และขณะเดียวกันก็ไม่อาจมีสังคมที่มี “ความสุขสบาย” ในชีวิตประจำวันของประชาชน เนื่องจากสังคมต้องแบกรับภัยคุกคามจากการเจ็บป่วยและเสียชีวิตของผู้คน

และหากเป็นเชื้อโรคที่ก่อให้เกิดการระบาดขนาดใหญ่แล้ว ย่อมทำให้เกิดการเสียชีวิตของผู้คนเป็นจำนวนมาก และกระทบต่อการใช้ชีวิตตามปกติ

South Korean soldiers wearing protective gear spray disinfectant as part of preventive measures against the spread of the COVID-19 coronavirus, at city hall in Daegu on March 2, 2020. – South Korea confirmed 599 new coronavirus cases on March 2, taking the total to 4,335, health authorities said, while the death toll rose by eight to 26. (Photo by – / YONHAP / AFP) / – South Korea OUT / REPUBLIC OF KOREA OUT NO ARCHIVES RESTRICTED TO SUBSCRIPTION USE

จากรัฐ… สู่บุคคล

ดังได้กล่าวในข้างต้นแล้วว่า การขยายตัวของโรคเอดส์ในช่วงทศวรรษที่ 1990 เป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญในการยกระดับปัญหาสุขภาพให้เป็นปัญหาความมั่นคง

อันมีนัยว่าประเด็นดังกล่าวจะไม่มีสถานะเป็นเพียงปัญหาทางการแพทย์อีกต่อไป แต่ในอีกด้านที่ทำให้หลายรัฐให้ความสนใจประเด็นเช่นนี้ เป็นผลมาจากความกังวลต่อปัญหา “การก่อการร้ายทางชีวภาพ” (Bioterrorism) ที่อาจมีการใช้เชื้อโรคเป็นเครื่องมือของการก่อการร้าย

และอาจรวมถึงความกังวลในปัญหา “สงครามเชื้อโรค” (Germ Warfare) หรือ “สงครามชีวภาพ” (Biological Warfare) ที่รัฐอาจใช้เชื้อโรคเป็นอาวุธในการทำสงคราม

แม้นัยของสงครามเชื้อโรค การก่อการร้ายทางชีวภาพ และการระบาดของเชื้อโรค อาจจะเป็นเรื่องที่มีความแตกต่างกันทั้งในบริบทและความเป็นภัยคุกคาม

แต่สิ่งที่มีความร่วมกันอย่างชัดเจนทั้งสามส่วนดังกล่าวคือ ความเสียหายและ/หรือความสูญเสียที่เกิดเป็นผลมาจากการแพร่กระจายของเชื้อโรค ฉะนั้น เชื้อโรคจึงเป็นภัยด้านความมั่นคงโดยตรง มิใช่เป็นปัญหาทางการแพทย์ที่ไม่มีความเกี่ยวข้องกับปัญหาความมั่นคง (ภายใต้กรอบความคิดความมั่นคงแบบเดิม ที่ยอมรับเฉพาะคุกคามทางทหาร)

การยอมรับภัยคุกคามใหม่เช่นนี้ยังเปิดโอกาสให้เกิดการขยับระดับของการมองปัญหาความมั่นคงที่แต่เดิมนั้นเป็นเรื่องของรัฐ หรือแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงแห่งชาติ” (National Security) ของยุคสงครามเย็น

แต่ในยุคหลังสงครามเย็นจนถึงปัจจุบัน ความมั่นคงเป็นเรื่องของปัจเจกบุคคลมากขึ้น ซึ่งทำให้เกิดการเน้นในเรื่องของ “ความมั่นคงของมนุษย์” อันเป็นการเปลี่ยนศูนย์กลางของมุมมองด้านความมั่นคงจากรัฐมาสู่ตัวบุคคลในสังคมมากขึ้น อันรับกับการเปลี่ยนแปลงของโลกในยุคโลกาภิวัตน์ที่ลดความเป็นศูนย์กลางของรัฐลง และตัวมนุษย์เป็นศูนย์กลางมากขึ้น

การนิยามใหม่เช่นนี้ยังรับกับการขยายตัวของแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงโลก” (Global Security) ดังจะเห็นได้ว่าการระบาดของเชื้อโรคเป็นปัญหาในระดับโลก… เส้นพรมแดนของรัฐไม่ใช่สิ่งที่จะกีดขวางการแพร่กระจายของเชื้อโรคระบาดแต่อย่างใด

และด้วยความเป็นโลกาภิวัตน์นั้น การแพร่ของเชื้อโรคจะเป็นไปอย่างรวดเร็ว อันเป็นผลจากการขยายตัวของการเชื่อมต่อระหว่างประเทศด้วยการเดินทางของผู้คนจำนวนมากข้ามเส้นเขตแดน และความรุนแรงของปัญหาเห็นได้จากตัวอย่างของไวรัสเอดส์ ไข้หวัดนก ไวรัสซาร์ส ไวรัสเม็กซิโก (ไข้หวัดหมู) และปัจจุบันคือไวรัสอู่ฮั่น

ดังนั้น ความรุนแรงของปัญหาจึงไม่จำกัดอยู่กับขอบเขตภายในของรัฐ

ในภาวะเช่นนี้ความร่วมมือระหว่างประเทศในการรับมือกับการแพร่ของเชื้อโรคจึงเป็นสิ่งสำคัญ

และขณะเดียวกันก็ต้องการความเข้าใจของผู้นำรัฐที่จะต้องตระหนักว่า ปัญหาความมั่นคงไม่ใช่มีแต่เรื่องทางทหารเท่านั้น

การลงทุนซื้ออาวุธเพียงเพื่อตอบสนองต่อ “จินตนาการเก่า” ของความอยากมีอาวุธนั้น ไม่ช่วยให้รัฐสมัยใหม่ในปัจจุบันสามารถรับมือกับภัยคุกคามใหม่ๆ ได้

ดังเช่นในช่วงที่โรคเอดส์ระบาดอย่างรุนแรงนั้น ทหารในกองทัพในทวีปแอฟริกาเสียชีวิตเป็นจำนวนมากในโรงพยาบาลด้วยไวรัสเอดส์ ไม่ใช่ด้วยกระสุนปืนในสนามรบ!

บทความก่อนหน้านี้สมชัย ศรีสุทธิยากร | เสียงวิจารณ์รัฐธรรมนูญจากภาคประชาสังคม (5)
บทความถัดไปบิ๊กป้อม นั่งหัวโต๊ะสั่ง นปถ.คุมเข้มป้องกันและลดอุบัติเหตุทางถนน สร้างการสัญจรปลอดภัยอย่างยั่งยืน