“สุขภาพเป็นความเสี่ยงด้านความมั่นคงแห่งชาติ”

Colin McInnes (2013)

การแพร่ระบาดของเชื้อโรคร้ายที่ก่อให้เกิดความสูญเสียแก่ชีวิตของผู้คนเป็นจำนวนมากในสังคมไม่ใช่เรื่องใหม่ในประวัติศาสตร์แต่อย่างใด

หรือกล่าวในอีกนัยหนึ่งได้ว่า ประวัติศาสตร์อันยาวนานส่วนหนึ่งของมนุษยชาติเป็นเรื่องของการระบาดของโรคติดต่อ ที่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อตัวมนุษย์และสังคมในแต่ละช่วงเวลา หรืออย่างน้อยจะพบบันทึกเรื่องราวในทุกสังคมที่ต้องเผชิญกับปัญหาการสูญเสียอันเป็นผลจากการระบาดใหญ่ของเชื้อโรคอย่างใดอย่างหนึ่ง

แต่การระบาดของเชื้อโรคนั้นมักจะถูกตีกรอบคิดอยู่กับเรื่องที่เป็นปัญหาทางการแพทย์ และไม่ถูกผูกโยงกับปัญหาความมั่นคงแต่อย่างใด

หรืออาจจะมีการเกี่ยวโยงกันบ้างก็จะเป็นการอธิบายถึงความสัมพันธ์อย่างจำกัด และเป็นคำอธิบายเชิงเดี่ยว คือ “ความขัดแย้งก่อให้เกิดปัญหาสุขภาพ”

ทั้งที่ความเป็นจริงของโลกในอดีตนั้น คนตายจากปัญหาสุขภาพ มากกว่าตายในสงคราม

โดยเฉพาะในหลายสังคมมีประวัติศาสตร์ของการสูญเสียใหญ่จากปัญหาโรคระบาด

แต่กระนั้นประเด็นการเสียชีวิตเช่นนี้ก็มิได้ถูกอธิบายเชื่อมโยงกับปัญหาความมั่นคงแต่อย่างใด

เพราะมองว่าสิ่งที่เกิดขึ้นไม่ใช่ภัยคุกคามด้านความมั่นคง แม้ว่าจะมีการสูญเสียเกิดขึ้นก็ตาม

ฉะนั้น บทความนี้จะนำเสนอถึงความเกี่ยวข้องระหว่างการแพร่ระบาดของเชื้อโรคกับปัญหาความมั่นคง หรืออาจกล่าวอีกนัยได้ว่า หนึ่งในปัญหาความมั่นคงร่วมสมัย มีเรื่องโรคติดต่อเป็นประเด็นสำคัญอย่างแน่นอน อันนำไปสู่การกำเนิดของแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงด้านสุขภาพ” (Health Security)

โรคระบาดหมดแล้ว!

ประวัติศาสตร์ในเรื่องของการระบาดของเชื้อโรคมีมาอย่างยาวนาน

ดังจะเห็นได้จากกรณีของไข้ทรพิษในช่วงราว 3,000 กว่าปีมาแล้วในสังคมอียิปต์โบราณ ซึ่งการระบาดนี้พบจากหลักฐานการเจ็บป่วยในตัวมัมมี่ หรือคำบอกเล่าเรื่องการระบาดของโรคโปลิโอ (ที่เกิดจากเชื้อไวรัสโปลิโอ) ปรากฏในภาพเขียนของอียิปต์โบราณที่เป็นต้นปาปิรัส (ของไทยคือต้นกก)

บันทึกของฮิปโปเครติส (Hippocrates) ซึ่งเป็นผู้ที่ได้รับการยกย่องให้เป็นบิดาทางการแพทย์ ได้กล่าวถึงการแพร่กระจายของเชื้อโรคที่เกิดขึ้นในอากาศ ในน้ำ และในสถานที่ต่างๆ ซึ่งก็คือการระบาดของเชื้อโรคที่เกี่ยวข้องกับสภาพของอากาศและที่อยู่อาศัย

หรือในงานการศึกษาของฟราคัสโตโร (Girolamo Fracastoro) นักวิทยาศาสตร์ชาวอิตาลีในศตวรรษที่ 15 ได้สร้างความรู้ทางการแพทย์ที่เรียกว่า “ทฤษฎีเชื้อโรค” (germ theory) ขึ้น เพื่ออธิบายถึงการติดต่อของเชื้อโรค โดยเฉพาะการติดต่อจากเชื้อในอากาศ

และอีกส่วนคือการติดเชื้อผ่านเสื้อผ้า

ซึ่งคำอธิบายเหล่านี้ล้วนเกิดขึ้นจากการแพร่ระบาดของโรคติดต่อ ไม่ว่าจะเป็นไข้ทรพิษ อหิวาตกโรค ไข้เหลือง ไข้ไทฟอยด์ โรคเรื้อน เป็นต้น

แต่ด้วยพัฒนาการทางการแพทย์และการค้นคว้าทางวิทยาศาสตร์ มนุษย์สามารถต่อสู้กับโรคระบาดเหล่านี้ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการค้นคว้าในเรื่องของยา ที่นำไปสู่ความสำเร็จในการผลิตยาปฏิชีวนะ

จนในปี 1962 เซอร์เบอร์เนตต์ (Sir McFarland Burnett) ถึงกับประกาศความสำเร็จว่า “หลังจากการสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่ 2 เราสามารถพูดได้ว่า ปัญหาการต่อสู้กับโรคติดเชื้อ [ของมนุษย์] นั้น ได้รับการแก้ไขเกือบหมดแล้ว”

อย่างไรก็ตาม คำกล่าวเช่นนี้เป็นจริงก็แต่เฉพาะในกรณีของประเทศพัฒนาแล้วเท่านั้น

ดังเห็นได้จากสถิติของผู้เสียชีวิจากโรคระบาด/โรคติดต่อในประเทศดังกล่าวลดลงจากในอดีตอย่างมาก

โดยเฉพาะในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 และในช่วงต่อมาราวทศวรรษที่ 1970 เป็นที่ยอมรับกันว่าการระบาดของไข้ทรพิษได้สิ้นสุดลงแล้วในโลกตะวันตก

ผลจากความสําเร็จเช่นนี้ทำให้ผู้นำรัฐบาลอเมริกันทางด้านสาธารณสุข ประกาศในช่วงปลายทศวรรษที่ 6 ว่า มนุษย์ประสบความสำเร็จ ในการเอาชนะโรคระบาดชนิดต่างๆ แล้ว อาจจะต้องยอมรับว่าคำประกาศนี้เป็นเรื่องจริงสำหรับสถานการณ์ทางด้านสุขภาพในโลกตะวันตก

แต่ก็ไม่สามารถกล่าวได้ว่าเป็นจริงในโลกทั้งหมด

เพราะปัญหาเรื่องสุขภาพยังคงเป็นประเด็นสำคัญสำหรับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา และหากจะกล่าวในบริบทความมั่นคงแล้ว เราอาจกล่าวเป็นข้อสรุปได้ว่า สุขภาพเป็นปัญหาที่มีนัยด้านความมั่นคงในหมู่ประเทศพัฒนาแล้ว น้อยกว่าปัญหานี้ในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา และหากมองจากมุมของการพัฒนาในระดับโลกแล้ว

ข้อสรุปอย่างสังเขปเช่นนี้จะยังเป็นปรากฏการณ์ต่อไปอีกนาน อันเป็นผลสืบเนื่องโดยตรงจากระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ และความยากจนในสังคมนั้น

แน่นอนว่าส่วนหนึ่งของปัญหาเช่นนี้ยังเชื่อมโยงเข้ากับระดับของคุณภาพชีวิตและปัญหาความยากจน อีกทั้งอาจจะรวมถึงความขัดแย้งอันก่อให้เกิดสภาวะของสงครามกลางเมือง ความอดอยาก และการอพยพลี้ภัยที่เกิดในสังคมประเทศกำลังพัฒนา และทั้งอาจรวมถึงระดับของขีดความสามารถทางการแพทย์ ตลอดรวมถึงการค้นคว้าทางวิทยาศาสตร์เพื่อที่จะต่อสู้กับการแพร่กระจายของโรคระบาด

กล่าวคือ สังคมในสภาวะเช่นนี้ไม่มีขีดความสามารถที่จะแบกรับภาระในการต่อสู้กับโรคระบาดได้ด้วยตัวเอง ซึ่งมักจำเป็นต้องพึ่งพาความช่วยเหลือทางการแพทย์จากประเทศที่พัฒนาแล้ว

ดังตัวอย่างของการรับมือกับการระบาดของเชื้อไวรัสอีโบลา (Ebola) ในอนุภูมิภาคแอฟริกันซาฮารา (Sub-Saharan Africa) ที่ยังต้องอาศัยความช่วยเหลือจากประเทศตะวันตก

ภัยคุกคามใหม่

การสิ้นสุดของสงครามเย็นในปี 1990 กลายเป็นโอกาสอันสำคัญที่ทำให้เกิดการนิยามปัญหาความมั่นคงใหม่ ที่ประเด็นมีมากกว่าการมองเฉพาะเรื่องภัยคุกคามทางทหาร

และในปี 1999 ประเด็นด้านสุขภาพได้ถูกหยิบยกขึ้นสู่การเป็นวาระด้านความมั่นคง

คณะประเมินด้านการข่าวแห่งชาติของสหรัฐ (The US National Intelligence Estimate) ได้นำเอาประเด็นเรื่องโรคติดต่อมาเป็นปัญหาภัยคุกคามต่อสหรัฐ

และในปีเดียวกัน สำนักข่าวกรองกลางของสหรัฐ (CIA) ระบุว่า โรคระบาดเป็นความเสี่ยงด้านความมั่นคงประการหนึ่งที่สหรัฐต้องเผชิญ และประเมินอีกว่า ความเสี่ยงในประเด็นนี้มีมากขึ้นในยุคโลกาภิวัตน์ ที่มีการเคลื่อนย้ายของประชากรและสินค้าข้ามพรมแดนมากขึ้น ซึ่งความเสี่ยงเช่นนี้จะเกิดแก่ประชากรอเมริกันภายในประเทศ และชาวอเมริกันที่เดินทางในต่างประเทศที่จะเกิดการติดเชื้อโรคระบาด รวมถึงการแพร่กระจายของเชื้อโรคจากการเดินทางของบุคคลภายนอกเข้าสู่สังคมอเมริกัน

ในช่วงของการก้าวสู่ศตวรรษใหม่ สมัชชาความมั่นคงของสหประชาชาติ (UNSC) นิยามว่า โรคเอดส์ (HIV/AIDS) เป็นภัยคุกตามต่อความมั่นคงและเสถียรภาพอย่างสำคัญในทวีปแอฟริกา (ข้อมติของสหประชาชาติที่ 1308) การผลักดันของสหประชาชาติทำให้เกิดความสนใจต่อประเด็นการแพร่กระจายของเชื้อโรคในกรอบของปัญหาความมั่นคง เพราะประเด็นนี้ไม่เพียงกระทบต่อความมั่นคงแห่งชาติและมีผลต่อเสถียรภาพระหว่างประเทศเท่านั้น หากยังอาจเป็น “หายนะของมนุษยชาติ” อีกด้วย

ผลจากการผลักดันของสหประชาชาติทำให้เกิดแนวความคิดในเรื่อง “ความมั่นคงด้านสุขภาพ”

ซึ่งมีความหมายว่า ภัยคุกคามเช่นนี้เกิดจากเชื้อโรคติดต่อแพร่กระจาย และกระทบต่อการทำหน้าที่ของรัฐ หรือกระทบต่อขีดความสามารถของรัฐในการปกป้องตัวเอง

ซึ่งผลที่เกิดมิใช่เพียงกระทบในเรื่องของการปกป้องตัวเองเท่านั้น หากแต่ยังกระทบต่อความรับผิดชอบของรัฐที่มีต่อพลเมืองของตนอีกด้วย

ต้องยอมรับว่าการนิยามถึงภัยคุกคามในลักษณะเช่นนี้เป็นเรื่องใหม่อย่างมาก

การนิยามเช่นนี้เป็นภาพสะท้อนที่ส่งสัญญาณชัดเจนถึงการ “ปรับกระบวนทัศน์” ด้านความมั่นคง (paradigm shift) ซึ่งแต่เดิมรัฐจะเน้นแต่ความมั่นคงในมิติทางทหารเป็นหลักเท่านั้น แต่การยกระดับประเด็นสุขภาพให้เป็นปัญหาภัยคุกคามจึงเป็นตัวอย่างหนึ่งของการกำเนิดของแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงใหม่” ที่เป็น “Non-Traditional Security” (ไม่ใช่ Traditional Security ทางทหารแบบเดิม)

ประเด็นนี้ยังเชื่อมต่อกับปัญหา “ความมั่นคงด้านสุขภาพของโลก” (Global Health Security) ซึ่งประเด็นนี้เป็นเรื่องของประชาคมระหว่างประเทศด้านสุขภาพ โดยเฉพาะบทบาทขององค์การอนามัยโลก (WHO) ในการนิยามว่าเชื้อโรคระบาดชนิดใดจะเป็นภัยคุกคามต่อปัญหาสุขภาพในระดับโลก และให้แนะนำแก่รัฐต่างๆ ในการรับมือกับการขยายตัวของโรคดังกล่าว เพราะการขยายตัวของโรคระบาดเช่นนี้เป็น “ความเสี่ยงในระดับโลก” ที่องค์การอนามัยโลกมีหน้าที่ต้องเข้ามารับผิดชอบ

ปัญหาความมั่นคงด้านสุขภาพในอีกด้านหนึ่งจึงเชื่อมโยงกับแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงของมนุษย์” เพราะการมีสุขภาพที่ดีของประชากรเป็นปัจจัยโดยตรงที่ก่อให้เกิดความมั่นคงในชีวิตของแต่ละบุคคล และสุขภาพที่ดีเช่นนี้ยังมีนัยโดยตรงต่อ “ความมั่นคงของรัฐ” อีกด้วย

รัฐที่มีประชากรเผชิญหน้ากับการขยายตัวของโรคระบาด และไม่มีขีดความสามารถในการควบคุมการขยายตัวดังกล่าวแล้ว รัฐเช่นนั้นไม่อาจมีความเข้มแข็งในความเป็นรัฐ

และขณะเดียวกันก็ไม่อาจมีสังคมที่มี “ความสุขสบาย” ในชีวิตประจำวันของประชาชน เนื่องจากสังคมต้องแบกรับภัยคุกคามจากการเจ็บป่วยและเสียชีวิตของผู้คน

และหากเป็นเชื้อโรคที่ก่อให้เกิดการระบาดขนาดใหญ่แล้ว ย่อมทำให้เกิดการเสียชีวิตของผู้คนเป็นจำนวนมาก และกระทบต่อการใช้ชีวิตตามปกติ

จากรัฐ… สู่บุคคล

ดังได้กล่าวในข้างต้นแล้วว่า การขยายตัวของโรคเอดส์ในช่วงทศวรรษที่ 1990 เป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญในการยกระดับปัญหาสุขภาพให้เป็นปัญหาความมั่นคง

อันมีนัยว่าประเด็นดังกล่าวจะไม่มีสถานะเป็นเพียงปัญหาทางการแพทย์อีกต่อไป แต่ในอีกด้านที่ทำให้หลายรัฐให้ความสนใจประเด็นเช่นนี้ เป็นผลมาจากความกังวลต่อปัญหา “การก่อการร้ายทางชีวภาพ” (Bioterrorism) ที่อาจมีการใช้เชื้อโรคเป็นเครื่องมือของการก่อการร้าย

และอาจรวมถึงความกังวลในปัญหา “สงครามเชื้อโรค” (Germ Warfare) หรือ “สงครามชีวภาพ” (Biological Warfare) ที่รัฐอาจใช้เชื้อโรคเป็นอาวุธในการทำสงคราม

แม้นัยของสงครามเชื้อโรค การก่อการร้ายทางชีวภาพ และการระบาดของเชื้อโรค อาจจะเป็นเรื่องที่มีความแตกต่างกันทั้งในบริบทและความเป็นภัยคุกคาม

แต่สิ่งที่มีความร่วมกันอย่างชัดเจนทั้งสามส่วนดังกล่าวคือ ความเสียหายและ/หรือความสูญเสียที่เกิดเป็นผลมาจากการแพร่กระจายของเชื้อโรค ฉะนั้น เชื้อโรคจึงเป็นภัยด้านความมั่นคงโดยตรง มิใช่เป็นปัญหาทางการแพทย์ที่ไม่มีความเกี่ยวข้องกับปัญหาความมั่นคง (ภายใต้กรอบความคิดความมั่นคงแบบเดิม ที่ยอมรับเฉพาะคุกคามทางทหาร)

การยอมรับภัยคุกคามใหม่เช่นนี้ยังเปิดโอกาสให้เกิดการขยับระดับของการมองปัญหาความมั่นคงที่แต่เดิมนั้นเป็นเรื่องของรัฐ หรือแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงแห่งชาติ” (National Security) ของยุคสงครามเย็น

แต่ในยุคหลังสงครามเย็นจนถึงปัจจุบัน ความมั่นคงเป็นเรื่องของปัจเจกบุคคลมากขึ้น ซึ่งทำให้เกิดการเน้นในเรื่องของ “ความมั่นคงของมนุษย์” อันเป็นการเปลี่ยนศูนย์กลางของมุมมองด้านความมั่นคงจากรัฐมาสู่ตัวบุคคลในสังคมมากขึ้น อันรับกับการเปลี่ยนแปลงของโลกในยุคโลกาภิวัตน์ที่ลดความเป็นศูนย์กลางของรัฐลง และตัวมนุษย์เป็นศูนย์กลางมากขึ้น

การนิยามใหม่เช่นนี้ยังรับกับการขยายตัวของแนวคิดเรื่อง “ความมั่นคงโลก” (Global Security) ดังจะเห็นได้ว่าการระบาดของเชื้อโรคเป็นปัญหาในระดับโลก… เส้นพรมแดนของรัฐไม่ใช่สิ่งที่จะกีดขวางการแพร่กระจายของเชื้อโรคระบาดแต่อย่างใด

และด้วยความเป็นโลกาภิวัตน์นั้น การแพร่ของเชื้อโรคจะเป็นไปอย่างรวดเร็ว อันเป็นผลจากการขยายตัวของการเชื่อมต่อระหว่างประเทศด้วยการเดินทางของผู้คนจำนวนมากข้ามเส้นเขตแดน และความรุนแรงของปัญหาเห็นได้จากตัวอย่างของไวรัสเอดส์ ไข้หวัดนก ไวรัสซาร์ส ไวรัสเม็กซิโก (ไข้หวัดหมู) และปัจจุบันคือไวรัสอู่ฮั่น

ดังนั้น ความรุนแรงของปัญหาจึงไม่จำกัดอยู่กับขอบเขตภายในของรัฐ

ในภาวะเช่นนี้ความร่วมมือระหว่างประเทศในการรับมือกับการแพร่ของเชื้อโรคจึงเป็นสิ่งสำคัญ

และขณะเดียวกันก็ต้องการความเข้าใจของผู้นำรัฐที่จะต้องตระหนักว่า ปัญหาความมั่นคงไม่ใช่มีแต่เรื่องทางทหารเท่านั้น

การลงทุนซื้ออาวุธเพียงเพื่อตอบสนองต่อ “จินตนาการเก่า” ของความอยากมีอาวุธนั้น ไม่ช่วยให้รัฐสมัยใหม่ในปัจจุบันสามารถรับมือกับภัยคุกคามใหม่ๆ ได้

ดังเช่นในช่วงที่โรคเอดส์ระบาดอย่างรุนแรงนั้น ทหารในกองทัพในทวีปแอฟริกาเสียชีวิตเป็นจำนวนมากในโรงพยาบาลด้วยไวรัสเอดส์ ไม่ใช่ด้วยกระสุนปืนในสนามรบ!