สมชัย ศรีสุทธิยากร | ประเด็นแห่งการแก้รัฐธรรมนูญ (4)

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ตอนร่างเขาก็คงคิดว่า ร่างสิ่งที่ดี น่าจะเป็นผลดีต่อบ้านเมือง แต่พอเอามาใช้ปัญหาต่างๆ ที่นึกไม่ถึงก็ตามมามากมาย จนกลายเป็นประเด็นต้องตั้งกรรมาธิการวิสามัญมาหาวิธีการแก้ไข เพราะกลไกที่ถูกออกแบบนั้นไม่ง่ายต่อการแก้นัก

ในตอนที่ผ่านมาผมได้กล่าวถึงปัญหาที่เกิดขึ้นจากการใช้รัฐธรรมนูญไปแล้วถึง 5 เรื่อง

ทุกเรื่องล้วนแต่เป็นเรื่องการออกแบบทางการเมืองที่ผู้ร่างคิดว่าเป็นการออกแบบใหม่ที่ดี แต่ล้วนกลับเป็นประเด็นที่ได้รับคำวิพากษ์วิจารณ์มากมาย

ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการใช้บัตรใบเดียวในการเลือกตั้ง

การคำนวณ ส.ส.ปัดเศษ

การกำหนดให้มีการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อใหม่ทุกครั้งที่พบว่ามีการทุจริตการเลือกตั้งภายใน 1 ปี ไม่ว่าจะมีการเลือกตั้ง ส.ส.ใหม่หรือไม่

เรื่องของการที่พรรคไม่สามารถใช้มาตรการเด็ดขาด ขับผู้ฝ่าฝืนมติพรรคออกจากพรรคได้

จนถึงเรื่องที่มาและบทบาทของ ส.ว.ตามบทเฉพาะกาล

ห้าเรื่องดังกล่าว ก็ถือว่าหนักหนาแล้ว แต่ใช่ว่าปัญหาของรัฐธรรมนูญ 2560 จะจบเพียงเท่านั้น ยังมีประเด็นที่ได้รับการวิจารณ์ถึงความไม่เหมาะสมในการออกแบบการเมืองไทยอีกหลายประการ ดังนี้

เรื่องที่ 6 ยุทธศาสตร์ชาติ
: แนวนโยบายแต่กลายมาเป็นบทบังคับ

ในหมวดที่ 6 ว่าด้วยแนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 65 ระบุว่า “รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติ เป็นเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อเป็นกรอบในการจัดทำแผนต่างๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกัน”

ซึ่งเมื่ออ่านจนครบมาตราแล้ว เป็นเพียงแค่การกำหนดแนวนโยบายกว้างๆ ที่รัฐ “พึงจัดทำ”

แต่ผู้ร่างกลับใช้โอกาสของสิ่งที่ระบุในรัฐธรรมนูญ ออก พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ พ.ศ.2560 มีการกำหนดยุทธศาสตร์ 20 ปี กำหนดให้ประกาศใช้ทำเป็นประกาศพระบรมราชโองการ (มาตรา 5) ให้มีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ (มาตรา 12) ที่ประกอบด้วยฝ่ายความมั่นคงและบุคลากรที่ทำงานร่วมกับ คสช.จำนวนมาก มาเป็นผู้ร่างยุทธศาสตร์ชาติดังกล่าว และกำหนดให้หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยมีหน้าที่ดำเนินการเพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามที่กำหนดในยุทธศาสตร์ชาติ

ยุทธศาสตร์ชาติที่ถูกวางเป็นแนวนโยบายกลับกลายเป็นพันธนาการในการกำหนดนโยบายของฝ่ายการเมืองที่มาทำหน้าที่เป็นรัฐบาล ไม่สามารถที่จะริเริ่มนโยบายที่ฝ่ายการเมืองได้รับความเห็นชอบผ่านกระบวนการเลือกตั้งมาใช้เป็นนโยบายในการบริหารงานของรัฐได้อย่างเป็นอิสระ

หนำซ้ำ การจะปรับปรุงแก้ไขยุทธศาสตร์ชาติให้ปรับตัวเข้ากับการเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์โลก ยังผูกติดว่าต้องเป็นการแก้โดยคณะกรรมการยุทธศาสตร์ก่อนไปผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา (มาตรา 11) โดยรัฐสภาไม่สามารถริเริ่มในการแก้ไขได้ด้วยตนเอง

เรื่องที่ 7 สิทธิที่หายไปของประชาชน

ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2560 พยายามบอกประชาชนว่า ได้ให้สิทธิเสรีภาพแก่ประชาชนอย่างมากมายมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับใดๆ

แต่ในความเป็นจริง ประชาชนกลับรู้สึกว่า สิทธิเสรีภาพดังกล่าวเป็นสิ่งที่ไม่ได้เกิดขึ้นจริง

เพราะมักจะมีถ้อยคำที่แฝงเร้นเพิ่มเติมว่า “ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ”

หรือ “ทั้งนี้ ไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ”

ดังนั้น เมื่อใดที่ประชาชนใช้เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นผ่านช่องทางสื่อสังคม

การข่มขู่ของรัฐในเรื่องการนำข้อมูลเป็นเท็จเข้าสู่ระบบคอมพิวเตอร์จึงเกิดขึ้น

เมื่อใดที่ประชาชนเรียกร้องสิทธิในการได้รับข้อมูล คำชี้แจงและเหตุผลจากรัฐในการดำเนินการที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ต่อชุมชน รัฐจะอ้างว่าได้มีการรับฟังความเห็นตามวิธีการที่บัญญัติในกฎหมายแล้วทั้งๆ ที่เป็นการดำเนินการแบบแค่เป็นพิธีกรรมให้ผ่านไปเท่านั้น หรือเมื่อใดที่ประชาชนใช้สิทธิในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ การดำเนินคดีต่อประชาชนกลุ่มที่เห็นต่างๆ จากรัฐในกฎหมายย่อยต่างๆ ก็ตามมามากมาย

นอกจากนี้ สิทธิของประชาชนในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง นับแต่นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระต่างๆ ที่เคยปรากฏทั้งในรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ให้ประชาชน 50,000 ชื่อ และรัฐธรรมนูญ 2550 ที่ให้ประชาชน 20,000 ชื่อ มีสิทธิเข้าชื่อกันเสนอให้วุฒิสภาลงมติถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองดังกล่าว ก็กลับหายไปจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้

เรื่องที่ 8 สเป๊กเทพ ทำงานต่ำกว่าความคาดหวัง

การกำหนดคุณสมบัติขั้นเทพของผู้ดำรงแหน่งในองค์กรอิสระต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญ กกต. ป.ป.ช. ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนฯ ที่กำหนดคุณสมบัติของผู้ที่มาเป็นและกรรมการสรรหาไว้ในระดับ “สูงมาก”

เช่น มาตรา 222 ใครจะมาเป็น กกต. หากเป็นข้าราชการ ต้องเป็นระดับหัวหน้าส่วนราชการมาไม่น้อยกว่า 5 ปี เป็นผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจไม่น้อยกว่า 5 ปี เป็นศาสตราจารย์ไม่น้อยกว่า 5 ปี หากทำงานเอกชน ต้องเป็นผู้บริหารสูงสุดของบริษัทมหาชนมาไม่น้อยกว่า 10 ปี หรือทำงานภาคประชาสังคมก็ต้องไม่ต่ำกว่า 20 ปี ฯลฯ

คุณสมบัติขั้นเทพดังกล่าว เป็นการตีกรอบการจำกัดคนเข้าสู่องค์กรอิสระให้เปิดรับได้แค่ในแวดวงของ “ชนชั้นนำ” ที่เติบโตก้าวหน้าภายใต้ระบบราชการที่ถูกมองว่าระบบอุปถัมภ์ทำให้คนได้ดีมากกว่าความรู้ความสามารถ ในขณะเดียวกัน ก็ปิดกั้นบุคคลที่น่าจะมีความรู้ความสามารถที่ตรงกับลักษณะงานขององค์กรอิสระแต่ละองค์กร ทำให้ขาดคนดีคนเก่งและคนกล้าที่จะมาทำงานในหน้าที่ดังกล่าว

องค์กรอิสระจึงเป็นเพียงที่อยู่ของข้าราชการระดับสูงที่ส่วนใหญ่ก้าวหน้าได้เพราะรับใช้นักการเมือง พอหลังเกษียณอายุราชการก็มาทำหน้าที่เป็นองค์กรอิสระ จึงไม่สามารถทำงานตามความคาดหวังของประชาชนได้ แต่กลับกลายเป็นองค์กรที่ประชาชนมองว่า มีเพื่อเข้าข้างฝ่ายการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งที่สนับสนุนตนเข้ามาดำรงตำแหน่งเท่านั้น

เรื่องที่ 9 กระจายอำนาจท้องถิ่น

เรื่องที่แทบไม่มีความชัดเจนใดๆ

บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ที่เกี่ยวข้องกับการปกครองท้องถิ่น ปรากฏในหมวดที่ 14 เพียง 6 มาตรา ตั้งแต่มาตราที่ 249 ถึงมาตราที่ 254 ทั้งหมดมีความยาวเพียงหน้าครึ่ง เป็นเรื่องเกี่ยวกับหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการให้บริการสาธารณะ (มาตรา 250) กล่าวถึงการบริหารงานบุคคลที่เน้นคุณธรรมและให้มีมาตรฐาน (มาตรา 251) ให้สภาและผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้ง (มาตรา 252) หรือการให้ประชาชนได้ทราบหรือมีส่วนร่วมในการกำกับการทำงานของท้องถิ่น (มาตรา 253,254) แต่กลับไม่มีการกล่าวถึงเรื่องของการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นแต่ประการใด

หนำซ้ำ การออกพระราชบัญญัติเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น อบจ. เทศบาล เมืองพัทยา อบต. ยังมีการเร่งรีบออกกฎหมายในช่วงปลายของการทำหน้าที่ของ สนช. ในเดือนเมษายน 2562 ซึ่งเป็นช่วงหลังการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 แล้ว

โดยมีเนื้อหาหลายส่วนที่เป็นการรวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง เช่น การให้ นายอำเภอ ผู้ว่าฯ สามารถตั้งกรรมการสอบสวน และสั่งผู้บริหารท้องถิ่นให้ยุติการปฏิบัติหน้าที่

และให้อำนาจรัฐมนตรีมหาดไทยในการยุบสภาท้องถิ่น หรือสั่งผู้บริหารท้องถิ่นให้พ้นจากตำแหน่งได้ในหลายกรณี

เรื่องที่ 10 กำหนดให้แก้ยากสุดๆ

อาจด้วยความเชื่อว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ดีแล้ว จึงกำหนดเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ในมาตรา 256 ให้แก้ยากแก้เย็นยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมาของประเทศไทย

โดยมีกลไกใหม่ที่เพิ่มเข้ามา เช่น ต้องให้ ส.ว. 1 ใน 3 มีมติเห็นชอบด้วยในวาระที่ 1 และ 3 ต้องให้ผู้แทนของประชาชนที่เข้าชื่อเสนอแก้ไขมีโอกาสแสดงความคิดเห็นในวาระ 2 ต้องให้ ส.ส.ในส่วนที่พรรคตนเองไม่ได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภา หรือรองประธานสภา เห็นชอบในวาระ 3 ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20

และหากเป็นการแก้ไขที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เรื่องของศาลหรือองค์กรอิสระ ยังต้องไปทำการออกเสียงประชามติอีกด้วย

หากไม่ได้รับฉันทามติมากมายตามที่เขียนไว้ ก็ไม่สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ไม่ว่าใช้แล้วจะเกิดผลเสียหายต่อประเทศเพียงไรก็ตาม

เห็นหรือยังครับ ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ สมควรมีการแก้ไข แต่คงไม่ง่ายในการดำเนินการ!!!

บทความก่อนหน้านี้บทสนทนากับกฤษณา อโศกสิน : นักเขียนข้ามยุคสมัย (2) | กาแฟดำ
บทความถัดไปเนาวรัตน์ พงษ์ไพบูลย์ | น่านน้ำระนองนอง