รัฐธรรมนูญเจ้าปัญหา (1) : การออกแบบที่มีอคติ
สมชัย ศรีสุทธิยากร
ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

ท่องจำมาตั้งแต่สมัยยังเด็ก “รัฐธรรมนูญ คือกฎหมายสูงสุดที่ใช้ในการปกครองประเทศ แถมยังมีความภาคภูมิใจที่มีวันที่ 10 ธันวาคมของทุกปีเป็นวันหยุดเนื่องในวันรัฐธรรมนูญ และเมื่อผ่านไปย่านราชดำเนิน ยังได้ชื่นชมความงดงามที่แฝงด้วยความหมายของอนุสาวรีย์ประชาธิปไตย

วันนี้ เราเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศมา 88 ปี มีรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้ถึง 20 ฉบับ หรือเฉลี่ย 4 ปีเศษต่อรัฐธรรมนูญหนึ่งฉบับ แม้ว่าจะไม่ใช่ประเทศที่ใช้รัฐธรรมนูญเปลืองที่สุดในโลก แต่ก็ติดลำดับกลุ่มประเทศที่ใช้รัฐธรรมนูญเปลือง

สาธารณรัฐโดมินิกัน นับแต่เป็นเอกราช เมื่อ ค.ศ.1844 มีรัฐธรรมนูญมาแล้ว 32 ฉบับ เวเนซุเอลามี 26 ฉบับ ไฮติมี 24 ฉบับ และเอกวาดอร์มี 20 ฉบับเท่ากับประเทศไทย

ช่างเถอะ จะมีสักกี่ฉบับนั่นอาจไม่ใช่สาระสำคัญ แต่การเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญที่บ่อยครั้งเกินไป อาจแสดงถึงปัญหาของการออกแบบที่ไม่เคยลงตัว ออกแบบกี่ครั้งก็ยังหาความเหมาะสมที่จะใช้กับสังคมไทยไม่ได้

ข้ออ้างถึงความชอบธรรมของการออกแบบรัฐธรรมนูญใหม่ จึงมักจะโทษกลับไปยังรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าว่ายังไม่เหมาะสมกับสภาพของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป

ในคำปรารภของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 จึงปรากฏข้อความว่า

“ประกาศใช้รัฐธรรมนูญเพื่อจัดระเบียบการปกครองให้เหมาะสมหลายครั้ง แต่การปกครองก็มิได้มีเสถียรภาพหรือราบรื่นเรียบร้อย เพราะยังคงประสบปัญหาและข้อขัดแย้งต่างๆ”

และ “โดยเหตุอีกส่วนหนึ่งเกิดจากกฎเกณฑ์การเมืองการปกครองที่ยังไม่เหมาะสมแก่สภาวการณ์บ้านเมืองและกาลสมัย”

ซึ่งแปลว่า รัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้ก่อนหน้า (รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550) นั้นก่อให้เกิดปัญหาต่อบ้านเมืองจึงจำเป็นต้องมีฉบับใหม่ขึ้นมาทดแทน

อย่างไรก็ตาม การออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กลับมิใช่เพียงแค่การแก้ไขปัญหาในอดีต แต่กลับแฝงด้วยอคติหลายประการ

 

ประการแรก เป็นการออกแบบเพื่อให้พรรคการเมืองใหญ่ที่มีโอกาสชนะเลือกตั้งในเขตมาก มีจำนวน ส.ส.ที่น้อยลง ด้วยการออกแบบระบบเลือกตั้งที่ใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว และคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อด้วยระบบจัดสรรปันส่วนผสม หากได้ ส.ส.ที่พึงจะมีเท่าไร ค่อยไปคิดว่า ได้ ส.ส.เขตไปแล้วเท่าไร หักลบแล้ว ค่อยไปคำนวณว่าจะได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อเพิ่ม หรือไม่มีเพิ่ม

และก็เป็นไปตามคาด คือ พรรคเพื่อไทยได้ ส.ส.ในเขต 136 คน แต่คำนวณ ส.ส.ที่พึงจะมีได้ 110 คน

ดังนั้น แม้แต่ผู้สมัครที่เป็นบัญชีรายชื่ออันดับหนึ่ง-สอง เช่น พล.ต.ท.วิโรจน์ เปาอินทร์ หัวหน้าพรรค คุณหญิงสุดารัตน์ เกยุราพันธุ์ ประธานคณะกรรมการยุทธศาสตร์พรรค ก็สอบตก

เมื่อมาถึงวันนี้ วันที่พรรครัฐบาลปัจจุบันจะมีแนวโน้มขึ้นเป็นพรรคใหญ่ ความกริ่งเกรงการออกแบบที่ต้องการตัดตอนพรรคใหญ่กำลังเป็นบูมเมอแรงกลับมาถึงตนเองในการเลือกตั้งในอนาคต

การถวิลหาการแก้ไขกฎเกณฑ์ให้คืนกลับเหมือนเดิมจึงเริ่มเกิดขึ้น

 

ประการที่สอง การออกแบบที่ไม่ต้องการให้มีพรรคการเมืองใดเพียงพรรคเดียวครองเสียงข้างมากในสภา

ต้องการให้รัฐบาลประกอบด้วยรัฐบาลผสมหลายพรรค ด้วยระบบการคำนวณปัดเศษให้แก่พรรคการเมืองขนาดเล็ก

จึงปรากฏพรรคที่แม้มีคะแนนรวมทั้งประเทศต่ำกว่าค่าเฉลี่ย 71,123 คะแนน สามารถมีผู้แทนในสภาในสัดส่วนของ ส.ส.บัญชีรายชื่อ เพิ่มเข้ามาถึง 11 พรรค

โดยในจำนวนเกือบทั้งหมดกลายเป็นพรรคร่วมรัฐบาล ทำให้รัฐบาลประยุทธ์ 2 กลายเป็นรัฐบาลที่มีพรรคเข้าร่วมมากที่สุดถึง 19 พรรค

อคติดังกล่าว จึงเป็นอคติที่ต้องการให้กลไกทางการเมืองไม่เข้มแข็ง ไม่สามารถอยู่ได้ตามลำพัง แต่ต้องอาศัยฐานการสนับสนุนจากวุฒิสภาที่ซีกฝั่งของตนเองแต่งตั้งเข้ามาเพื่อเป็นเสาค้ำจุนอำนาจ หวังล่วงหน้าว่า ถ้าฝ่ายตนเป็นรัฐบาลก็จะมีวุฒิสภาที่แต่งตั้งมากับมือเป็นส่วนช่วยสนับสนุนให้เข้มแข็ง

แต่หากอีกฝ่ายเป็นรัฐบาลก็อย่าได้หวังว่าจะทำงานได้สะดวกราบรื่น

 

ประการที่สาม เป็นการออกแบบที่ไม่ไว้วางใจฝ่ายการเมืองว่าจะสามารถนำพาประเทศด้วยนโยบายของพรรคการเมืองได้ เกรงกลัวว่าพรรคการเมืองจะออกนโยบายประชานิยมเพื่อมุ่งหวังคะแนนเสียงอย่างไม่คำนึงถึงความสมเหตุสมผลทางหลักเศรษฐกิจ กลัวประเทศชาติจะล่มจมเสียหายจากนโยบายล้างผลาญงบประมาณแผ่นดินลงไปในสิ่งที่ไม่เป็นประโยชน์

แต่กลับเชื่อมั่นไว้วางใจในความคิดของข้าราชการประจำ เชื่อมั่นในการคาดการณ์ทำนายอนาคตของรัฐราชการด้วยการวางหลักยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี มีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติที่กอปรด้วยองค์ประกอบหลักจากข้าราชการเป็นส่วนใหญ่

แต่เมื่อวันหนึ่ง เมื่อตนเองมานั่งในเก้าอี้ของฝ่ายการเมือง และเพิ่งตระหนักว่าเสียงของประชาชนเป็นเสียงที่นักการเมืองต้องเอาใจ นโยบายสารพัดที่ปั้นแต่งเพื่อให้ได้มาซึ่งความนิยมจากประชาชน สารพัดเงินสารพัดบัตรสวัสดิการ ลดแลกแจกแถม ชิม ช้อป ใช้ จึงบังเกิด โดยไม่คำนึงว่าจะเป็นการสร้างภาระทางการเงินการคลังแก่ประเทศในอนาคตหรือไม่

การวิพากษ์ในฝ่ายเดียวกันก็ยากจะเกิดขึ้นเหมือนลูบหน้าปะจมูก เพียงแต่ไม่สามารถตอบประชาชนได้ว่า มีอะไรที่แตกต่างไปจากนักการเมืองที่เขาทำแบบนี้มาก่อน

 

ประการที่สี่ เจตคติในทางที่ดีของการร่างรัฐธรรมนูญที่บอกคนทั่วไปว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นฉบับปราบโกง เป็นการปฏิรูปก่อนเลือกตั้งกลับไม่สามารถไปถึง ตรรกะของการปราบโกงกลายเป็นเรื่องขำขันที่กรณีข้อกังขาที่มาของทรัพย์สินคนใกล้ชิดรัฐบาลไม่สามารถชี้แจงให้เป็นที่พอใจของประชาชนได้

การประพฤติปฏิบัติและการกระทำในอดีตของคนสีเทาในรัฐบาลกลับไม่เป็นที่ใส่ใจของหัวหน้ารัฐบาลที่จะต้องกลั่นกรองเอาคนประวัติดีมาร่วมรัฐบาล

ส่วนที่บอกจะปฏิรูปก่อนเลือกตั้งยิ่งไม่ต้องพูดว่า สิ่งที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะอย่างยิ่งบทเฉพาะกาล ดึงรั้งการเมืองไทยถอยหลังไปกี่สิบปี โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้ข้าราการประจำมาเป็น ส.ว.ได้ และ ให้ ส.ว.เกือบทั้งหมดมาจากการคัดเลือกของ คสช. และให้มามีส่วนเลือกนายกรัฐมนตรี คือคนที่แต่งตั้ง ส.ว.มากับมือเอง

เจตคติที่ดีที่ได้ป่าวประกาศ จึงเหมือนภาพลวงตาที่สร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนรู้สึกว่า รัฐธรรมนูญนี้เป็นรัฐธรรมนูญที่ดี เหมาะสมกับสถานการณ์บ้านเมือง ออกมาเพื่อแก้ปัญหาการเมืองที่ไม่ลงตัวในอดีต แต่ที่จริงแล้วกลับแฝงด้วยอคติและความเอนเอียงเพื่อให้กลุ่มคนกลุ่มหนึ่งที่มีอำนาจอยู่เดิมได้เปรียบในการเลือกตั้ง เพื่อสร้างผู้ปกครองใหม่จากคณะผู้มีอำนาจเดิมภายใต้เสื้อคลุมประชาธิปไตยให้ดูดีเท่านั้น

รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายหลักของประเทศจึงไม่ได้สร้างขึ้นจากหลักเหตุผล

 

แต่สร้างขึ้นจากอคติ 4 คือ

ฉันทาคติ เข้าข้างฝ่ายที่ตนรัก ฝ่ายที่ตนเองชอบ

โทสาคติ จากความรู้สึกโกรธ เกลียดชังฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

โมหาคติ จากความหลงที่คิดว่ามีประสบการณ์ ความสามารถ เป็นปรมาจารย์ผู้ร่างมาแล้วหลายฉบับ

และภยาคติ คือ เพราะเกรงภัยอันตรายที่จะมาถึงตน เกรงอำนาจแห่งรัฏฐาธิปัตย์ ร่างตามใบสั่ง

จึงไม่อาจเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีเพื่อใช้เป็นหลักในการปกครองประเทศได้

การที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติเอกฉันท์ 445 เสียง ให้ตั้งกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์ และแนวทางในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 เมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2562 ย่อมเป็นสิ่งที่สะท้อนให้เห็นว่า ฝ่ายการเมืองที่แท้เริ่มรู้แล้วว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่สามารถเดินหน้าต่อไปได้

เพราะไม่ว่าใครจะเป็นรัฐบาลหรือฝ่ายค้าน สิ่งที่เป็นกลไกต่างๆ ที่ถูกออกแบบในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ล้วนแล้วแต่สร้างปัญหา

นับแต่การคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ การตีความเรื่องคุณสมบัติ ส.ส. การดำเนินกิจกรรมของพรรคการเมือง การลงมติในสภา การนำไปสู่สร้างการเมืองที่ไร้เสถียรภาพ พรรคการเมืองอ่อนแอ และไม่สามารถแก้ปัญหาต่างๆ ของประเทศได้

เหมือนกับทุกคนรู้ ถึงเวลาไม่แก้ ก็ฉีก