สุรชาติ บำรุงสุข | ปฏิรูปความมั่นคง 2563 : รัฐสภากับงานความมั่นคง

สุรชาติ บำรุงสุข

“องค์ประกอบที่สำคัญอย่างยิ่งที่จะทำให้รัฐสภาทำหน้าที่ในการตรวจสอบภาคความมั่นคงได้อย่างมีประสิทธิภาพก็คือ การที่สมาชิกรัฐสภาทั้งหลายต้องมีเจตนารมณ์ที่จะใช้เครื่องมือและกลไก [ของรัฐสภา] อย่างเอาจริงเอาจัง”

Geneva Center for the Democratic Control of Armed Forces

องค์กรหนึ่งที่สำคัญอย่างมากและละเลยไม่ได้ในกระบวนการปฏิรูปงานความมั่นคงของประเทศก็คือรัฐสภา

เพราะในระบอบประชาธิปไตยนั้น รัฐสภามิได้เพียงมีสถานะเป็นตัวแทนของประชาชนในทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น

หากแต่รัฐสภายังทำหน้าที่แทนประชาชนในการตรวจสอบรัฐบาล (หรือที่เรียกว่าการตรวจสอบด้วยกระบวนการทางรัฐสภา)

ดังนั้น รัฐสภาของทุกประเทศในระบอบประชาธิปไตยจึงทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแลและติดตามการดำเนินงานของรัฐบาลให้เป็นไปตามนโยบายที่ได้แถลงต่อประชาชน

และขณะเดียวกันก็ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการดำเนินการที่เกิดในกระบวนการปฏิบัติงานของภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นนโยบาย กฎหมาย งบประมาณ และการตัดสินใจต่างๆ ที่เกี่ยวข้องในความเป็นรัฐบาล หรือรัฐสภาทำหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

หน้าที่ของรัฐสภาเช่นนี้เป็นอำนาจที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตย

เพราะรัฐสภาในระบอบอำนาจนิยมไม่ได้ทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชน หากเป็นตัวแทนของระบอบที่แต่งตั้งพวกเขาเข้าสู่อำนาจ

รัฐสภาในระบอบเผด็จการจึงไม่จำเป็นต้องมีความรับผิดจากการกระทำของตนต่อสาธารณชน (accountable to public)

ดังนั้น รัฐสภาในระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยจึงไม่มีภารกิจและเจตนารมณ์ทางการเมืองในการกำกับดูแลและติดตามฝ่ายบริหาร

และหนึ่งในบทบาทที่สำคัญของรัฐสภาได้แก่ การกำกับดูแลนโยบายและการดำเนินการในนโยบายความมั่นคงและ/หรือนโยบายด้านการทหารของประเทศ อันเป็นการถ่วงดุลกับฝ่ายบริหารในงานความมั่นคง

อำนาจในระบอบประชาธิปไตย

รัฐบาลในฐานะของการเป็นฝ่ายบริหารตามหลักการในรัฐธรรมนูญนั้น มีหน้าที่เป็นผู้กำหนดและดำเนินนโยบายด้านความมั่นคง/ด้านการทหาร

ดังนั้น ประมุขของฝ่ายบริหาร (ไม่ว่าจะเป็นนายกรัฐมนตรีหรือประธานาธิบดี) จะใช้อำนาจในการแต่งตั้งบุคคลที่ต้องรับผิดชอบในสายงานราชการได้แก่ ผู้บริหารสภาความมั่นคงแห่งชาติ สำนักข่าวกรอง และหน่วยงานความมั่นคงอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น ตำรวจ เป็นต้น

และที่สำคัญก็คือนายกรัฐมนตรีมีอำนาจโดยตรงในการแต่งตั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ซึ่งเป็นตำแหน่งที่รับผิดชอบโดยตรงในงานด้านการทหารของประเทศ

การแต่งตั้งเช่นนี้ในบางประเทศไม่ว่าจะเป็นในระดับรัฐมนตรีหรือในตำแหน่งที่เกี่ยวข้อง รัฐบาลจะต้องขออนุมัติความเห็นชอบจากรัฐสภา ไม่สามารถใช้อำนาจแต่เพียงฝ่ายเดียวได้ ซึ่งเป็นไปตามหลักการที่รัฐบาลจะต้องมีความรับผิดทางการเมืองต่อรัฐสภา (accountability)

แต่ในบางประเทศที่ประชาธิปไตยยังไม่เข้มแข็ง อำนาจเช่นนี้เป็น “เอกสิทธิ์ของฝ่ายบริหาร” (executive power) ที่รัฐบาลสามารถใช้อำนาจแต่งตั้งได้ โดยไม่จำเป็นต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาแต่อย่างใด

ซึ่งการใช้อำนาจเช่นนี้ส่วนหนึ่งเป็นกติกาที่ถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ หรือในบางประเทศอำนาจเช่นนี้เป็นผลพวงจากการต่อสู้ที่เกิดขึ้นในประวัติศาสตร์ จนเกิดเป็นอำนาจของฝ่ายรัฐสภา

รัฐสภาในระบอบประชาธิปไตยจึงมีอำนาจในตัวเองตามเงื่อนไขของแต่ละประเทศ และอำนาจนี้เป็นผลจากการมีสถานะเป็นตัวแทนของประชาชน

ดังนั้น หากพิจารณาภาพรวมของบทบาทของรัฐสภาในบริบทงานความมั่นคงแล้ว เราจะเห็นได้ถึงอำนาจ 8 ประการ

ดังต่อไปนี้

1) อำนาจพื้นฐาน : รัฐสภาทุกประเทศทั่วโลกมีอำนาจพื้นฐานที่ไม่แตกต่างกัน ซึ่งในความเป็นตัวแทนของประชาชนนั้น รัฐสภามีอำนาจโดยตรงในการออกกฎหมาย (ในบางประเทศจึงมีคำเรียกผู้แทนในรัฐสภาว่า “ผู้ออกกฎหมาย” หรือ “law maker”) อำนาจนี้ยังรวมถึงการเปลี่ยนแปลงและแก้ไขกฎหมายของประเทศ ดังนั้น ในบริบทงานความมั่นคงของมนุษย์ รัฐสภาจะเป็นผู้ที่ทำหน้าที่ในการออกและควบคุมการใช้กฎหมายด้านความมั่นคง

2) อำนาจการไต่สวน : จากการที่รัฐสภามีอำนาจในการออกกฎหมาย และเพื่อให้การออกกฎหมายดังกล่าวเป็นไปตามความต้องการที่แท้จริงของประเทศ

รัฐสภาจึงมีอำนาจในการไต่สวน (หรือที่เรียกว่า “กระบวนการไต่สวนของรัฐสภา” ในบางกรณีอาจเป็น “กระบวนการให้ปากคำในรัฐสภา” เช่น Congressional Hearing ของรัฐสภาอเมริกัน) ด้วยการเรียกคณะรัฐมนตรี และเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตลอดรวมถึงผู้เชี่ยวชาญในเรื่องที่ต้องการมาให้ปากคำแก่คณะกรรมาธิการของรัฐสภา และอำนาจนี้ครอบคลุมถึงการเรียกเอกสารที่เกี่ยวข้องจากรัฐบาลด้วย

ดังนั้น กระบวนการให้ปากคำในรัฐสภาจึงเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการทำนโยบายของรัฐ และเป็นหลักประกันว่านโยบายของรัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านความมั่นคงจะถูกสร้างขึ้นด้วยความรอบคอบและผ่านการรับรู้ของรัฐสภา มิใช่การดำเนินการของฝ่ายบริหารอย่างเป็นเอกเทศ

3) อำนาจในการตรวจสอบและติดตามนโยบายของรัฐบาล : อำนาจประเด็นนี้เป็นอีกเรื่องพื้นฐานอีกประการหนึ่งที่รัฐสภาจะต้องตรวจสอบและติดตามการดำเนินนโยบายของรัฐบาลตามที่ได้แถลงต่อรัฐสภา ในการนี้รัฐสภาจึงมีอำนาจสอบถามฝ่ายบริหาร และอำนาจในการเรียกเอกสารของรัฐบาล ซึ่งรวมถึงอำนาจในการเรียกข้าราชการเข้าให้ปากคำต่อรัฐสภาด้วย

4) อำนาจในการตรวจสอบและควบคุมด้านงบประมาณ : รัฐสภามีอำนาจในการควบคุมการใช้งบประมาณของรัฐบาล และมีเอกสิทธิ์ที่จะเรียกเอกสารงบประมาณในเรื่องที่เกี่ยวข้องทั้งหมด เช่น เอกสารงบประมาณของกระทรวงกลาโหมและของกองทัพ และทั้งยังมีสิทธิ์ในการอนุมัติ ตรวจสอบ และคัดค้าน (ยกเลิก) การใช้งบประมาณด้านความมั่นคงของประเทศ เป็นต้น

5) อำนาจการตรวจสอบในรายละเอียด : นอกจากรัฐสภาจะทำหน้าที่ในการตรวจสอบและควบคุมงบประมาณในระดับมหภาคแล้ว ยังสามารถลงไปตรวจสอบในรายละเอียด เช่น การตรวจสอบการจัดซื้อยุทโธปกรณ์ในระดับโครงการ การตรวจสอบเช่นนี้มีนัยว่า รัฐสภามีอำนาจในการอนุมัติหรือยุติโครงการเหล่านี้ได้โดยตรง ซึ่งอำนาจนี้รวมในเรื่องของการจัดซื้อจัดจ้างภายในกองทัพด้วย

6) อำนาจที่จะมีความรับรู้ในเชิงนโยบาย : รัฐบาลมีหน้าที่ที่จะต้องแจ้งให้รัฐสภาทราบถึงนโยบายและยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงและการป้องกันประเทศ ซึ่งรวมถึงเรื่องของการจัดโครงสร้างกองทัพ โครงสร้างกำลังพล ขีดความสามารถทางทหาร และรวมถึงความผูกพันทางทหารกับรัฐภายนอก

7) อำนาจในการอนุมัติปฏิบัติการนอกประเทศ : การส่งกำลังพลออกปฏิบัติราชการสนามนอกเขตอธิปไตยของรัฐจะต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐสภา ประเด็นนี้ไม่ใช่อำนาจของคณะรัฐมนตรี เพราะเป็นการส่งกำลังออกนอกราชอาณาจักร เช่น การส่งกำลังเข้าร่วมปฏิบัติการรักษาสันติภาพ เป็นต้น และรัฐสภายังจะต้องเป็นผู้อนุมัติจำนวนกำลังพล งบประมาณ ตัวบุคคล สิทธิกำลังพล กรอบการปฏิบัติ (ในบางกรณีอาจรวมถึงกฎการปะทะด้วย) และระยะเวลาของปฏิบัติการนี้

ในกระบวนการทำนโยบายของประเทศ ฝ่ายบริหารจะต้องตระหนักว่ารัฐบาลไม่มีเอกสิทธิ์ที่จะส่งกำลังพลออกนอกประเทศ โดยปราศจากการเห็นชอบของรัฐสภา เพราะเป็นการส่งกำลังออกนอกเขตอธิปไตยของรัฐ

8) อำนาจที่จะได้รับการปรึกษาในการแต่งตั้งบุคลากรระดับสูง : การแต่งตั้งบุคลากรในระดับสูงไม่ว่าจะในกองทัพ หรือในสายงานความมั่นคงอื่นในหลายประเทศนั้น รัฐบาลไม่สามารถดำเนินการได้โดยเอกเทศ เพราะจะต้องนำเรื่องของการแต่งตั้งดังกล่าวเข้าสู่รัฐสภา

คำอนุมัติจากรัฐสภาจะเป็นจุดชี้ขาดสุดท้ายที่จะบอกว่าบุคคลผู้นั้น จะได้รับการดำรงตำแหน่งระดับสูงดังกล่าวหรือไม่

เช่น ในระบบสหรัฐ การแต่งตั้งผู้อำนวยการสำนักข่าวกรองกลาง (CIA) หรือการแต่งตั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ล้วนแต่ต้องขอความยินยอมจากรัฐสภาทั้งสิ้น

กลไกรัฐสภา

ในบางประเทศได้มีข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญที่ชัดเจนว่า รัฐบาลจะต้องรายงานการดำเนินนโยบายด้านความมั่นคงให้รัฐสภาทราบเป็นระยะๆ แต่ในหลายประเทศก็มิได้มีข้อกำหนดเช่นนี้ ฉะนั้น บทบาทและอำนาจของรัฐสภาจึงเกิดจากการที่จะทำให้รัฐสภามีขีดความสามารถในการตรวจสอบและติดตามงานด้านความมั่นคงของรัฐบาลได้อย่างแท้จริง และโดยปกติแล้วรัฐสภามีกลไกหลัก 3 ประการในการดำเนินการในเรื่องนี้ ได้แก่

1) การเปิดอภิปรายในสภา : การเปิดอภิปรายเป็นกลไกพื้นฐานของระบบรัฐสภา เช่น สมาชิกรัฐสภาสามารถเปิดอภิปรายหลังจากการแถลงงบประมาณของรัฐบาล หรือหลังจากการแถลงนโยบายยุทธศาสตร์การป้องกันประเทศ หรือหลังจากนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีกลาโหมได้แสดงท่าทีด้านความมั่นคงบางประการ

หรืออาจเป็นการอภิปรายเพื่อสะท้อนถึงความห่วงใยของฝ่ายรัฐสภาต่อปัญหาบางประการ เช่น ปัญหาบทบาททหารในปฏิบัติการช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรมและบรรเทาภัยพิบัติ (HADR) หรือปัญหาปฏิบัติการรักษาสันติภาพ (PKO) เป็นต้น

2) การตั้งกระทู้ถามรัฐบาล : การตั้งกระทู้ในรัฐสภาไม่ว่าจะเป็นลายลักษณ์อักษรหรือโดยวาจา ถือเป็นวิธีการพื้นฐานอีกประการหนึ่งในการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกรัฐสภาในการกำกับดูแลฝ่ายบริหาร

การตั้งกระทู้จะทำให้รัฐสภาสามารถรับรู้ข้อมูลที่เกิดจากการดำเนินการของรัฐบาลได้อย่างทันท่วงทีกับเหตุการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้น ซึ่งจะเป็นประโยชน์โดยตรงแก่สมาชิกรัฐสภา

และการตั้งกระทู้นี้ (ผ่านการรายงานของสื่อ) จะมีส่วนอย่างมากที่ทำให้สาธารณชนที่ติดตามสถานการณ์เกิดความรับรู้ถึงสิ่งที่เกิดขึ้นและการมีบทบาทของรัฐบาลในกรณีนั้นๆ

อีกทั้งการตั้งกระทู้ยังอาจเป็นการส่งสัญญาณถึงประเด็นที่เป็นความกังวลของฝ่ายนิติบัญญัติ อย่างไรก็ตาม การตอบกระทู้ทางด้านความมั่นคงอาจจะมีข้อจำกัดในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับความลับทางทหาร หรือเป็นประเด็นที่มีความละเอียดอ่อนด้านความมั่นคง

3) การไต่สวนในสภา : นอกจากการทำงานของสมาชิกรัฐสภาโดยตรงแล้ว การกำกับดูแลรัฐบาลอีกส่วนเป็นบทบาทของคณะกรรมาธิการของรัฐสภา ซึ่งจะเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ในการรวบรวมข้อมูลเพื่อตรวจสอบการดำเนินการของรัฐบาลในประเด็นที่มีความสำคัญ

คณะกรรมาธิการเช่นนี้ในหลายประเทศมีบทบาทอย่างมากในการเป็นกลไกของการควบคุมฝ่ายบริหาร เช่น คณะกรรมาธิการทหารของรัฐสภาอเมริกันที่ทำหน้าที่ตรวจสอบนโยบายด้านการทหารของสหรัฐ หรือเมื่อเกิดปัญหาอาจจะมีการตั้งคณะกรรมการไต่สวน

เช่น การไต่สวนในรัฐสภาแคนาดาต่อกรณีการสังหารบุคคลของทหารแคนาดาในปฏิบัติการรักษาสันติภาพในโซมาเลีย หรือคณะไต่สวนพิเศษของรัฐสภาอเมริกันในปัญหาความสัมพันธ์ระหว่างประธานาธิบดีทรัมป์กับรัสเซีย เป็นต้น

คณะกรรมาธิการเช่นนี้นอกจากจะทำหน้าที่ในการศึกษาวิจัยแล้ว ยังมีอำนาจที่สำคัญ 5 ประการ คือ

1) อำนาจในการจัดกระบวนการไต่สวนทั้งในแบบเปิดหรือปิด

2) อำนาจในการกำหนดหัวข้อการไต่สวน

3) อำนาจในการเรียกเอกสารของรัฐบาล

4) อำนาจในการกำหนดตัวบุคคลที่จะต้องให้ปากคำ

5) อำนาจในการให้ข้อเสนอแนะและข้อพิจารณาแก่ฝ่ายบริหาร บทบาทเช่นนี้ในหลายประเทศจึงถือว่าคณะกรรมาธิการเป็นกลไกสำคัญที่ทำให้รัฐสภามีอำนาจและบทบาทอย่างแท้จริง

ความฝัน vs ความจริง

ข้อเสนอข้างต้นอาจถูกมองว่าเป็นอุคมคติอย่างมาก แต่ในความเป็นจริงแล้วรัฐสภาในหลายประเทศที่เป็นประชาธิปไตยมีบทบาทเช่นที่กล่าวในข้างต้น และไม่ใช่เรื่องที่ทำไม่ได้ แต่ในบางประเทศรัฐสภาไม่มีบทบาทจริง อาจเป็นเพราะประเทศตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของระบอบอำนาจนิยมมาอย่างยาวนาน หรือประชาชนและสมาชิกรัฐสภาไม่สนใจประเด็นด้านความมั่นคง เพราะถือว่าเป็นเรื่องของฝ่ายทหาร หรือถือว่าเป็นเรื่องความลับของฝ่ายบริหารที่ไม่ต้องการเข้าไปเกี่ยวข้องด้วย

ดังนั้น ถ้าต้องคิดถึงเรื่องของการปฏิรูปกองทัพในกรอบเล็ก หรือการปฏิรูปภาคความมั่นคงในกรอบใหญ่แล้ว สิ่งหนึ่งที่จะต้องทำควบคู่ในปี 2563 ก็คือ การสร้างอำนาจของรัฐสภาให้เป็นองค์กรที่สามารถกำกับดูแลรัฐบาลในงานความมั่นคงให้ได้อย่างแท้จริง

การคิดแต่เพียงการปฏิรูปกองทัพหรือปฏิรูปภาคความมั่นคงอย่างเป็นเอกเทศจะไม่ประสบผลสำเร็จเลย

หากการปฏิรูปรัฐสภาไม่เกิดขึ้นคู่ขนานด้วย!

บทความก่อนหน้านี้ประชาชนแทบไม่เหลือที่พึ่งในโครงสร้างอำนาจที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
บทความถัดไปฟ้า พูลวรลักษณ์ | PLANKTON คือ สิ่งที่ค้ำจุนโลก